Структура бюджетной системы РФ

Понятие бюджетной системы РФ

Тема 4. Бюджетная система РФ

Согласно статье 1 Конституции РФ, Россия является федеративным государством, и это обстоятельство напрямую влияет на формирование и функционирование её бюджетной системы. Статья 6 БК РФ определяет бюджетную систему РФ как совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ. Такое понимание бюджетной системы соотносимо с содержанием принципа конституционного права - бюджетного федерализма. Воспринимаемые в целостном единстве нормы конституционного и бюджетного права позволяют уяснить предназначение бюджетной системы России – обеспечение финансирования деятельности государственных и муниципальных органов публичной власти по решению вопросов, образующих публичный интерес, в том числе по реализации конституционных прав и свобод граждан. Бюджетный федерализм в качестве одной из основ конституционного устройства любого государства предполагает наделение субъектов Федерации, а также муниципальных образований необходимым объемом полномочий в бюджетной и налоговой сферах для самостоятельного решения за счет собственных средств вопросов, отнесенных к их ведению конституцией государства. Принцип бюджетного федерализма вытекает из статей 72, 73, 132 Конституции РФ, а также развивается в положениях Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее – Закон № 184-ФЗ) и Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – Закон № 131-ФЗ). Именно в федеральных законах происходит развитие конституционных положений и наполнение их конкретным содержанием, в частности определение полномочий соответствующих органов в сфере бюджетного и налогового регулирования.

Бюджетная система РФ является важнейшим инструментом финансовой политики российского государства в деле сохранения целостности России и решении экономических и социальных проблем.

<quest1< font="">Одним из проявлений принципа бюджетного федерализма является нормативно закрепленная структура бюджетной системы. Согласностатье 10 БК РФ, бюджетная система имеет трехуровневую структуру. Первый уровень образует федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ; Фонд социального страхования и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования). Второй уровень включает в себя бюджеты субъектов РФ и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. И, наконец, на третьем уровне – бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты).</quest1<>

Такая структура конституционна: она учитывает федеративное устройство Российского государства, поскольку субъекты Федерации выделены в отдельный уровень управления внутри бюджетной системы. Учтен и конституционно-правовой статус местного самоуправления – местные бюджеты обособлены, что согласуется со статьей 12 Конституции РФ, не включающей органы местного самоуправления в систему государственных органов. Бюджетный кодекс РФ, развивая конституционные положения о самостоятельном осуществлении государственной власти субъектами РФ (вне пределов исключительного и совместного ведения) и самостоятельного решения вопросов местного значения органами местного самоуправления, закрепил принцип самостоятельности бюджетов в качестве основополагающего принципа бюджетного устройства РФ (статья 31 БК РФ). Именно самостоятельность бюджетов обеспечивает самостоятельность власти публичных субъектов, без которой невозможно существование государства в качестве федеративного.

Самостоятельность бюджетов, образующих бюджетную систему РФ, проявляется, во-первых, в их организационной обособленности; во-вторых, в праве на «свою» долю в доходах бюджетной системы России; в-третьих, в определенной свободе публичного субъекта по расходованию бюджетных средств и, в-четвертых, в его автономной имущественной ответственности. Кроме того, законодатель устанавливает жесткий запрет на «изъятие в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам, полученным в результате эффективного исполнения бюджетов» (абз. 9 статьи 31 БК РФ).

Организационная составляющая принципа самостоятельности заключается в наделении органов соответствующего уровня полномочиями по формированию бюджета (включая составление проекта, рассмотрение, утверждение бюджета, его исполнение и контроль) и в одновременном запрете вторжения органов иных уровней публичной власти в этот процесс.

Право на собственные доходы является абсолютным правомочием: ни один уровень публичной власти не может быть лишен права на получение налоговых и неналоговых доходов. При определенных условиях возникает право на бюджетное выравнивание за счет общих доходов бюджетной системы РФ.

В расходной части публичные образования самостоятельны постольку, поскольку наделены Конституцией РФ собственной компетенцией (статьи 71, 72, 73, 132). Обязанности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований по осуществлению публичных функций порождают соответствующее право на осуществление необходимых расходов по их финансированию.

Автономная имущественная ответственность предполагает, что каждый публичный субъект самостоятельно отвечает по своим обязательствам, возникающим как в публичной сфере, так и в гражданском обороте в части дозволенного участия в нем Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Переложение долга одного публичного образования на другое без согласия последнего не допускается (статья 102 БК РФ). В этой части положения действующего бюджетного законодательства расходятся с представлениями Европейского Суда по правам человека об ответственности государства по долгам любой «государственной организации», если речь идет о защите прав человека (Дело «Галина Петровна Герасимова против Российской Федерации»).

Вместе с тем, принцип самостоятельности имеет известные ограничения, объем которых позволяет говорить о возникновении и развитии свойства унитаризма бюджетной системы современной России (См.: Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. – СПб: Издательский Дом С.-Петерб. гос.ун-та. Издательство юридического факультета С.-Петерб.гос.ун-та, 2004, с.5 – 21).

<quest7< font="">Так, статья 112 БК РФ допускает ограничение самостоятельности бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в процессе исполнения бюджетов; еще более существенные ограничения в бюджетном процессе предполагает новый финансовый институт «временная финансовая администрация» (глава 19.1). Обязательны для субъектов РФ и муниципальных образований являются требования к порядку замещения должности руководителя финансового органа (пункт 1статьи 26.22 Закона № 184-ФЗ и пункт 2статьи 65 Закона № 131-ФЗ); императивны положения относительно гласности бюджетов (пункт 6 статьи 26.13 Закона № 184-ФЗ; пункт 6 статьи 52 Закона № 131-ФЗ).</quest7<>

Достаточно сильным аргументом в пользу свойства унитарности бюджетной системы РФ является отсутствие самостоятельности налоговой компетенции на региональном и муниципальном уровне. Статья 12 НК РФ, распределяющая налоговые полномочия, весьма скупо наделяет ими субъекты РФ и муниципалитеты.

<quest2< font="">Бюджеты, относящиеся ко второму уровню бюджетной системы, имеют равный правовой статус, поскольку именно так Конституция РФ определяет правовой статус самих субъектов РФ (пункт 4 статьи 5). Равный бюджетно-правовой статус закреплен принципом равенства бюджетных прав субъектов РФ и раскрывается через отношения каждого субъекта РФ с самой Федерацией, перед которой все российские регионы наделены одинаковым объемом прав и обязанностей (статья 31.1 БК РФ). Вместе с тем, следует обратить внимание на некоторые особенности бюджетных полномочий субъектов РФ. Во-первых, субъекты РФ, на территории которых находятся другие субъекты – автономные округа, наделены дополнительными бюджетными правомочиями, в частности распределять доходные источники по региональным налогам (статья 26.6 Закона № 184-ФЗ). Во-вторых, Москва и Санкт-Петербург как субъекты РФ также обладают особыми бюджетными правами, связанными с особенностями местного самоуправления на их территории (статья 79 Закона № 131-ФЗ).</quest2<>

Бюджеты третьего уровня подразделены на два подуровня: местные бюджеты муниципальных районов и городских округов и местные бюджеты поселений. Расхождения в бюджетно-правовом статусе наблюдаются в отношениях между органами власти муниципальных районов и расположенных на их территории поселений. Органы местного самоуправления муниципальных районов наделены правомочием осуществления управления бюджетами поселений в таких вопросах как установление нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов; установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов; определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов (пункт 2 статьи 9 БК РФ).

<quest3< font="">Необходимо иметь в виду, что на уровне местного самоуправления формирование внебюджетных фондов за счет источников, отнесенных к доходам местных бюджетов, невозможно. Абзац 3 статьи 14 БК РФ содержит прямой запрет: использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.</quest3<>

Федеральному бюджету, вместе с федеральными внебюджетными фондами образующими первый уровень бюджетной системы РФ, принадлежит особая роль, роль управляющего центра, обладающего специальными возможностями.

По общему правилу бюджетные правоотношения возникают между бюджетами первого и второго и между бюджетами второго и третьего уровней бюджетной системы. Это межбюджетные правоотношения, субъектами которых выступают сами публичные образования.

В качестве исключения можно указать на прямые отношения между федеральным бюджетом (первый уровень) и бюджетами закрытых административно-территориальных образований (третий уровень). В рамках указанных правоотношений происходит передача средств федерального бюджета местным бюджетам - оказание финансовой помощи. Подобное исключение объясняется тем, что бюджеты закрытых административно-территориальных образований (далее – ЗАТО) являются зависимыми от нормального функционирования объектов федеральной собственности, относящихся к обороне, атомной промышленности или транспортным связям федерального значения.

Характер отношений, возникающих между первым и вторым, а также между вторым и третьим уровнями бюджетной системы, позволяет увидеть ее основные свойства: единства, иерархичности и централизации.

Законодатель определяет бюджетную систему РФ в качестве совокупности бюджетов и внебюджетных фондов, следовательно, они и составляют ее элементный состав.

Бюджет – как составная часть бюджетной системы РФ представляет собой образование, обладающее как свойствами самой системы, так и признаками, образующими его индивидуальность. Прежде всего, бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (статья 6 БК РФ). В измененной редакции статьи 6 Бюджетного кодекса РФ (Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. №63-ФЗ), исчезло указание на признание бюджета фондом денежных средств, однако средства соответствующего бюджета относятся к публичным финансам, для которых существование в форме фонда денежных средств является сущностным признаком. Таким образом, бюджет как правовое явление характеризуется двуединой сущностью, во-первых, это фонд денежных средств (статичный признак), во-вторых, форма образования и расходования денежных средств (динамичный признак). Бюджет, понимаемый как фонд денежных средств, предназначен для обеспечения публичного интереса, процесс его формирования подчинен достижению этой цели. Существование фонда денежных средств облекается в правовую форму – форму закона о бюджете. Еще одним существенным признаком бюджета является его темпоральный аспект: фонд денежных средств формируется и подлежит использованию в течение одного финансового года. Названные признаки обусловливают структуру бюджета, образуемую доходной и расходной частями, а также заимствованиями бюджета. Каждая из составных частей бюджета подвергнута бюджетной классификации (глава 4 БК РФ).

Бюджеты, образующие бюджетную систему РФ, классифицированы по ее уровням, соответственно которым получают отличительные признаки.

Федеральный бюджет предназначен исключительно для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. Законодатель вводит прямой запрет на использование иных форм образования и расходования бюджетных средств для исполнения расходных обязательств Российской Федерации кроме федерального бюджета, бюджета Пенсионного фонда РФ, бюджета Фонда социального страхования РФ и федерального фонда обязательного медицинского страхования (статья 13 БК РФ). Это положение приводит к недопустимости существования каких-либо внебюджетных фондов, формируемых за счет средств федерального бюджета либо средств названных внебюджетных фондов.

Федеральный бюджет приобретает форму федерального закона (статья 11 БК РФ).

Бюджет субъекта РФ преследует цель исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации и облекается в форму закона субъекта РФ. В отношении использования иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов РФ также установлен прямой запрет (статья 14 БК РФ).

Для бюджета субъекта РФ характерен раздельный учет средств, предназначенных для а) исполнения расходных обязательств субъектов РФ, возникающих в связи с осуществлением полномочий по предметам ведения субъекта РФ и по предметам совместного ведения (пункты 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ); б) исполнения расходных обязательств субъектов РФ, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Местный бюджет – относится к муниципальным образованиям, средства местных бюджетов используются для финансирования расходных обязательств поселений, муниципальных районов, городских округов и внутригородских территорий. Местный бюджет приобретает форму нормативно-правового акта представительного органа местного самоуправления (муниципального совета). В бюджетах муниципальных районов и городских округов также обособляются средства, предназначенные для финансирования переданных им государственных полномочий. Еще одной особенностью структуры местных бюджетов являются сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными районами (статья 14 БК РФ).

<quest4< font="">Особое значение имеет консолидированный бюджет, который формируется для решения задач анализа и прогноза развития публичных финансов и публичного сектора экономики. Консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов в разрезе территориального устройства (консолидированный бюджет России – консолидированный бюджет субъекта РФ – консолидированный бюджет муниципального района), что позволяет планировать и прогнозировать развитие и использование публичных финансов применительно к отдельным регионам и России в целом. В консолидированный бюджет не включаются бюджеты внебюджетных фондов. Для него характерно также отсутствие правовой формы.</quest4<>

Государственные внебюджетные фонды включены в бюджетную систему в силу того, что правовой режим средств соответствующих фондов максимально близок к правовому режиму средств федерального бюджета: собственником также является Российская Федерация; правовая форма существования – федеральный закон о бюджете внебюджетного фонда; цели использования – публичные интересы. Существование таких государственных внебюджетных фондов отдельных от федерального бюджета предопределено Конституцией РФ (статьи 39 и 40), предусматривающей права граждан на социальное обеспечение, охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

Таким образом, вхождение Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования и фондов обязательного медицинского страхования, является органичным и единственно возможным способом их существования (глава 17 БК РФ).

Следует обратить внимание на то, что территориальные фонды обязательного медицинского страхования образуются на втором уровне бюджетной системы РФ и регулируются законами субъектов РФ (См.: Закон Санкт-Петербурга от 21 ноября 2007 г. № 552-112 «О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Санкт-Петербурга на 2008 годи плановый период 2009 и 2010 годов»), однако средства указанных фондов находятся в собственности Российской Федерации.

Дата добавления: 2015-05-31