Субсидии в системе форм расходов бюджетов

До внесения в Бюджетный кодекс РФ изменений Федеральным законом от 24 апреля 2007 года №63-ФЗ статья 69 БК РФ рассматривала в качестве самостоятельной формы расходов субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам, понятие которых раскрывала статья 6 БК РФ. Речь шла о предоставлении бюджетных средств на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Таким образом, обязательным признаком этой формы расходов являлось использование средств бюджета на конкретную цель, оговоренную при их предоставлении. При этом, если субвенции обеспечивали полное покрытие затрат, связанных с достижением соответствующей цели, то субсидии предоставлялись на условиях долевого финансирования целевых расходов и предполагали необходимость использования получателем субсидии собственных средств для покрытия таких затрат.

В соответствии с требованиями статьи 78 БК РФ в прежней редакции основанием предоставления субсидий являлись только федеральные и региональные целевые программы, а также законы и акты представительных органов местного самоуправления. Та же статья прямо устанавливала, что субсидии и субвенции подлежат использованию в течение установленных сроков, и подлежат возврату в соответствующий бюджет в случаях неиспользования в эти сроки, а также в случаях нецелевого использования.

Физическим лицам бюджетные субсидии предусматриваются в этот период, главным образом, на оплату жилищно-коммунальных услуг, а также на приобретение жилья. Причем, стремление исключить нецелевое использование гражданами субсидий предопределило применение публичным субъектом таких механизмов их предоставления, которые обеспечивали бы перечисление бюджетных средств на надлежащую цель в безналичной форме со специально открываемых для получателей субвенций счетов.

В частности, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2006 года № 765 «О порядке предоставления молодым ученым субсидий на приобретение жилых помещений в рамках реализации мероприятий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы» право молодого ученого на получение за счет средств федерального бюджета субсидии на приобретение жилого помещения удостоверяется именным свидетельством- государственным жилищным сертификатом. Субсидия предоставляется владельцу сертификата в безналичной форме путем зачисления средств бюджета на его банковский счет, с которого средства могут быть перечислены только в счет оплаты договора (договоров), явившегося (явившихся) основанием для государственной регистрации права на приобретаемое жилое помещение.

Интересно, что Бюджетный кодекс РФ в редакции Федерального закона от 24 апреля 2007 года №63-ФЗ уже не упоминает о возможности предоставления субсидий физическим лицам (за исключением физических лиц - производителей товаров, работ, услуг в целях возмещения им затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, работ, услуг согласностатье 78 БК РФ). Можно предположить, что такой подход вызван не отказом государства от финансовой поддержки населения, а лишь пересмотром механизмов ее оказания с учетом уже накопленного практического опыта.

Например, статья 18 Закона Санкт-Петербурга от 28 ноября 2005 года №608-84 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2006 год»предусматривала финансовую помощь гражданам, проживающим в домах государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга и в многоквартирных домах, в которых образованы товарищества собственников жилья, жилищные и жилищно-строительные кооперативы, на содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирных домах в виде субсидий, предоставляемых в порядке, определяемом Правительством Санкт-Петербурга. Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 7 марта 2006 года №208 был утвержден Порядок предоставления мер социальной поддержки граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге в 2006 году. В соответствии с ним перечисление средств бюджета производилось организациям-поставщикам жилищно-коммунальных услуг на основе персонифицированных аналитических счетов, соответствующих лицевым счетам граждан, открытых в ГУП ВЦКП «Жилищное хозяйство», на которых учитывались соответствующие меры социальной поддержки на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

То есть фактически финансовая помощь оказывалась не в виде целевых выплат физическим лицам, а в виде компенсации организациям - поставщикам коммунальных услуг тех доходов, которые у них выпадают в связи с предоставлением мер социальной поддержки отдельным категориям граждан. И осуществлялась такая компенсация на основе использования системы персонифицированных аналитических счетов. Поэтому, строго говоря, форма соответствующих расходов уже не соответствовала закрепленному в тот период в статье 6 БК РФ понятию субсидии.

Вскоре другой подход был закреплен Законом Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 года №387-58 «О порядке и условиях предоставления отдельным категориям граждан компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге за счет средств бюджета Санкт-Петербурга», который предусмотрел финансовую поддержку отдельных категорий граждан, как видно уже из названия, в форме не субсидий, а компенсаций. С 1 января 2007 года финансирование соответствующих расходов из бюджета Санкт-Петербурга осуществляется в порядке, установленном Правительством Санкт-Петербурга от 5 декабря 2006 года №14999 «О порядке перечисления гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг». Согласно этому постановлению компенсации перечисляются на имеющиеся или открываемые в выбранных получателями кредитных организациях счета или вклады до востребования либо выплачиваются через организации почтовой связи. Как видно, в этом случае соответствующая финансовая помощь приобретает качество трансфертов населению.

Представляется, что после внесения в Бюджетный кодекс РФ изменений Федеральным законом от 24 апреля 2007 года №63-ФЗ, финансовая поддержка граждан за счет средств бюджетов может осуществляться в формах ассигнований на социальное обеспечение, включая приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд, а также возмещения производителям товаров, работ, услуг затрат или недополученных доходов, возникающих в связи с вовлечением их в процесс предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям населения.

Правовое регулирование субвенций и субсидий юридическим лицам также претерпевает в последние годы существенные изменения. Прежде всего, в дополнение к статье 78 БК РФ, Федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год стали предусматривать возможность предоставления субвенций и субсидий организациям любой организационно-правовой формы в порядке, установленном Правительством РФ (например, статья 118 Федерального закона от 19 декабря 2006 года №238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год»). Средства на предоставление соответствующих субвенций и субсидий выделяются федеральным органам исполнительной власти, являющимся главными распорядителями средств федерального бюджета, которые впоследствии и предоставляют их организациям различных организационно-правовых форм.

Анализ нормативных правовых актов, принятых в 2006-2007 годах по вопросам предоставления бюджетных субвенций и субсидий свидетельствует о существенных различиях как в понимании содержания, соответственно, субвенций или субсидий, так и в определении оснований их предоставления. Например, Приказ Минтранса РФ от 16 мая 2006 г. № 61 "Об утверждении Правил предоставления в 2006 году субсидий организациям транспорта, осуществляющим приобретение автомобильной техники для пополнения подвижного состава автомобильных колонн войскового типа" предусматривает выделение организациям субсидий в том понимании, которое дает статья 6 БК РФ в прежней редакции. Речь идет о необходимости использования организацией полученных субсидий на конкретную цель, оговариваемую при их предоставлении, а именно, на приобретение автомобильной техники для пополнения подвижного состава автомобильной колонны войскового типа.

Вместе с тем в некоторых случаях выплаты, именуемые субсидиями, фактически приобретают характер возмещения тех или иных расходов организации, являющихся значимыми для публичного субъекта, или же характер компенсации доходов, недополученных организацией вследствие исполнения решений публичной власти. Например, статья 88 Федерального закона от 19 декабря 2006 года №238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» предусмотрела предоставление субсидий организациям железнодорожного транспорта на компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в дальнем следовании (в плацкартных и общих вагонах), в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Очевидно, что средства, полученные организациями железнодорожного транспорта в качестве таких субсидий, не предполагают их последующего направления на ту или иную обусловленную при их предоставлении цель, а будут использоваться по усмотрению самой организации. В этом смысле они уже не отвечают признакам субсидии, определенным в статье 6 БК РФ в прежней редакции.

Практика предоставления субсидий такого рода имеет место и на уровне субъектов РФ. В частности, Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28 ноября 2006 года №1434 было утверждено Положение о порядке предоставления в 2006 году субсидии Санкт-Петербургскому унитарному предприятию «Ленсвет» с целью возмещения части понесенных затрат на приобретение автоматизированной информационно-измерительной системы коммерческого учета электроэнергии Санкт-Петербурга.

Наряду с этим, предоставление бюджетных субсидий может обуславливаться осуществлением теми или иными организациями, не являющимися бюджетными учреждениями, публичных задач и функций. Прежде всего, речь идет о выполнении автономными учреждениями, которые могут быть созданы Российской Федерацией, субъектами РФ или муниципальными образованиями, заданий учредителя на предоставление государственных или муниципальных услуг. В соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона от 3 ноября 2006 года №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» финансовое обеспечение выполнения таких заданий осуществляется, прежде всего, в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета. При этом в силу пункта 3 статьи 4 того же закона учитываются расходы на содержание имущества, закрепленного за автономным учреждением, расходы на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

Это дает основания предположить, что имеется в виду выделение субвенции или субсидии единой суммой без детального определения конкретных направлений использования бюджетных средств по кодам бюджетной классификации, что позволит автономным учреждениям самостоятельно решать вопрос о наиболее эффективном их вложении, исходя из общей цели надлежащего выполнения задания учредителя. Очевидно, что при таком подходе субвенции и субсидии в известной мере утрачивают те признаки, которым должны отвечать в понимании статьи 6 БК РФ в прежней редакции.

Особое внимание необходимо обратить на то, что в условиях изменения подходов к пониманию субвенций и субсидий, предоставляемых юридическим лицам, все большее распространение стало получать заключение договоров об их предоставлении между главным распорядителем средств соответствующего бюджета, получившим бюджетные средства на цели выделения субвенций и субсидий, и теми организациями, которым они предоставляются. В связи с новым качеством субвенций и субсидий, предоставляемых юридическим лицам, и в условиях их рамочного нормативно-правового регулирования такие договоры призваны конкретизировать взаимоотношения сторон по поводу предоставления средств бюджета и гарантировать публичному субъекту достижение желаемого результата от их вложения.

Так, в соответствии с пунктом 3 Порядка предоставления в 2006 году субсидий и субвенций в ходе исполнения бюджета Санкт-Петербурга, утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23 мая 2006 года №607, предоставление субвенций и субсидий осуществляется на основании соглашений (договоров), заключенных исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга с физическими и юридическими лицами. В указанных соглашениях (договорах) должны быть предусмотрены размер, сроки, цели и условия предоставления субсидий и субвенций; порядок предоставления отчетности о результатах выполнения получателем субсидий и субвенций условий, предусмотренных соглашением (договором); ответственность за несоблюдение сторонами условий соглашения (договора), предусматривающую возврат в бюджет Санкт-Петербурга субсидий и субвенций в случаях их нецелевого использования или неиспользования в установленные сроки.

Вместе с тем различия в основаниях предоставления бюджетных субвенций или субсидий не могут не оказывать влияния на содержание подобных договоров, правовая природа и особенности которых требуют поэтому исследования применительно к каждому виду субвенций или субсидий, предоставляемых юридическим лицам из бюджетов бюджетной системы РФ. Особый интерес в связи с этим вызывает предоставление субсидий в целях финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, оказываемых некоммерческими организациями, не являющимися бюджетными и автономными учреждениями, на основе заключаемых с публичным субъектом соглашений в рамках развития в Российской Федерации процессов аутсорсинга в соответствии с Концепцией административной реформы, одобренной Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года №1789-р.

С учетом сложившихся в последние годы тенденций в правовом регулировании субвенций и субсидий юридическим лицам могут быть оценены и те изменения, которые в этой части вносит в Бюджетный кодекс РФ Федеральный закон от 24 апреля 2007 года №63-ФЗ. Прежде всего, законодатель отказывается от возможности предоставления юридическим лицам из бюджетов субвенций и предусматривает предоставление им исключительно субсидий. При этом Бюджетный кодекс РФ в новой редакции уже не содержит общего определения субсидий, а предусматривает различные их виды.

<quest22< font="">В качестве одного из видов бюджетных субсидий можно рассматривать субсидии на оказание государственных (муниципальных) услуг. К ним в соответствии со статьей 69.1 БК РФ относятся планируемые за счет бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг:</quest22<>

1. субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим (или) юридическим лицам;

2. субсидии некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными и автономными учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам.

Следует обратить внимание на то, что если субсидии автономным учреждениям могут предусматриваться в соответствии с пунктом 1 статьи 78.1 БК РФ в бюджетах любого уровня бюджетной системы РФ, то субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями, согласно пункту 2 статьи 78.1 БК РФ могут предоставляться только из федерального бюджета в порядке, установленном Правительством РФ. Это позволяет предположить, что процессы аутсорсинга, связанные с передачей органами исполнительной власти функций по оказанию публичных услуг негосударственным некоммерческим организациям, пока могут получить свое развитие только на федеральном уровне, поскольку допускают финансовое обеспечение оказания такими организациями соответствующих услуг только из федерального бюджета.

Однако в этом случае вызывает вопросы упоминание в статье 69.1 БК РФ о субсидиях некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными и автономными учреждениями, в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание ими, в том числе, и муниципальных услуг. Представляется, что возникающая при этом коллизия должна разрешаться в пользу применения статьи 78.1 БК РФ, являющейся специальной и исключающей предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными и автономными учреждениями, из иных бюджетов, кроме федерального.

Важно заметить, что уже в силу определения понятия государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам, содержащегося в части 32 статьи 6 БК РФ в новой редакции, их оказание осуществляется безвозмездно или по установленным публичным субъектом ценам (тарифам) и в соответствии с государственным (муниципальным) заданием. Таким образом, выделение субсидий автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям на оказание государственных (муниципальных) услуг, также как и выделение ассигнований на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений, осуществляется строго в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, которое согласно части 33 статьи 6 БК РФ должно характеризовать объем, качество, условия, порядок и результаты оказания соответствующих услуг физическим и юридическим лицам. Тем самым публичный субъект стремится обеспечить полное соответствие объема выделяемых организациям субсидий количеству и качеству оказываемых за их счет услуг. При этом порядок определения объема и предоставления рассматриваемых субсидий из бюджетов того или иного уровня определяется в силу части 2 пункта 1 статьи 78.1 БК РФ высшим исполнительным органом государственной власти соответствующего уровня либо местной администрацией.

Наряду с субсидиями на оказание государственных (муниципальных) услуг статья 69 БК РФ предусматривает возможность предоставления за счет бюджетных средств также субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг. Как следует из пункта 1 статьи 78 БК РФ, такие субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Выше приводились примеры предоставления юридическим лицам субсидий такого рода еще до внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 24 апреля 2006 года №63-ФЗ, в том числе, в связи с государственным регулированием цен (тарифов) на оказываемые ими услуги или публичной значимостью осуществляемых ими расходов. Статья 78 БК РФ в новой редакции допускает предоставление указанных субсидий в случаях и порядке, установленных законом (решением) о соответствующем бюджете и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти соответствующего уровня (актами местной администрации). При этом соответствующие акты в силу требований статьи 78 БК РФ должны определять:

• категории и (или) критерии отбора производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;
• цели, условия и порядок предоставления субсидий;
• порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Таким образом, Бюджетный кодекс РФ в новой редакции осуществляет лишь рамочное регулирование субсидий, предполагая последующую дифференциацию правовых норм, определяющих условия и порядок их предоставления, с учетом преследуемых в том или ином случае публичным субъектом целей.

Дата добавления: 2015-05-31