Разграничение компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов власти в бюджетном процессе

Разграничение бюджетных полномочий, между различными органами, участвующими в бюджетном процессе, осуществленное в Бюджетном кодексе РФ, соответствует сущности этих органов.

<quest2< font="">Основным содержанием деятельности законодательных (представительных) органов является принятие законов и иных нормативно-правовых актов в целях регулирования общественных отношений. Представительная сущность этих органов, выражающаяся в обеспечении баланса интересов различных групп, слоев населения и отдельных личностей, обусловливает их преимущественное право на создание норм, возлагающих обязанности или предоставляющих права субъектам права. В бюджетной сфере законодательные (представительные) органы наделены исключительным правом на рассмотрение и утверждение соответствующего бюджета (статья 153 БК РФ). Следует обратить внимание на то, что данное полномочие не подлежит передаче исполнительному органу, а должно быть реализовано самим представительным органом. Президент РФ также не наделен Конституцией РФ правом на утверждение бюджета. Даже отсутствие по каким-либо причинам представительного органа (роспуск, длительное отсутствие необходимого для принятия решений кворума и др.) не порождает права исполнительного органа на утверждение бюджета. Более того, невозможна замена представительного органа и референдумом как формой прямой демократии. Норма, содержащаяся в подпункте г) пункта 8 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» запрещает выносить на региональный и местный референдум вопрос о принятии или об изменении соответствующего бюджета. Аналогичное правило имеется и в отношении федерального референдума (подпункт 6) пункта 5 статьи 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. №5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»).</quest2<>

Можно указать на единственное исключение из указанного императивного правила, которое содержится в статье 14 Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. №1-ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» и заключалось в разрешении Губернатору Пермского края утвердить бюджет нового субъекта РФ на 2007 г. своим решением, если бюджет не будет утвержден совместным решением законодательного собрания Пермской области и законодательного собрания Коми-Пермяцкого автономного округа. Несмотря на исключительность ситуации, такая норма не выглядит конституционно согласованной.

Допустимое исключение в части замены законодательного (представительного) органа при утверждении бюджета предусмотрено вглаве 19.1 БК РФ. В случае введения временной финансовой администрации в субъекте РФ или муниципальном образовании, возможно утверждение регионального или муниципального бюджета при определенных условиях законом представительного органа вышестоящего уровня публичной власти: бюджета субъекта РФ – федеральным законом; местного бюджета – законом субъекта РФ (пункт 1 статьи 168.1; пункт 5 статьи 168.5 БК РФ). В этом случае мы сталкиваемся с передачей бюджетного полномочия представительного органа не исполнительному, а представительному же, но вышестоящего уровня.

Оборотной стороной непередаваемости бюджетных полномочий является недопустимость принятия «чужих» несвойственных представительному органу полномочий. Речь идет в, частности, о недопущении создания так называемых «резервных» фондов депутатов. Пункт 9 статьи 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г.№184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», а также пункт 15 статьи 35 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержат запрет на вторжение представительного органа в полномочия органов исполнительной власти. Такого требование принципа разделения властей. Имевшие место на практике случаи участия депутатов в процессе формирования и исполнения бюджета были оспорены в Верховном Суде РФ, который установил незаконность подобных положений законодательства субъектов РФ (Определение Верховного суда РФ от 14 января 2002 г. №78-Г01-89).

Еще одна ситуация не нашла своего надлежащего разрешения. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ допускает существование муниципального образования без формирования представительного органа (пункт 3 статьи 35), в случае, если численность жителей поселения, обладающих избирательными правами, менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа реализуются сходом граждан. Однако статья 11 БК РФ требует утверждения местного бюджета исключительно в форме правового акта представительного органа муниципального образования.

К числу бюджетных полномочий законодательных (представительных) органов законодатель относит также:

· внесение изменений в закон о бюджете;

· контрольные полномочия, в том числе, утверждение отчетов об исполнении бюджетов, формирование и определение правового статуса органов парламентского контроля и иные полномочия в соответствии со статьей 265 БК РФ;

· иные бюджетные полномочия.

У каждого публичного образования может быть только один законодательный (представительный) орган. На федеральном уровне – Федеральное собрание, на уровне субъектов РФ - соответствующий законодательный (представительный) орган - законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ (статья 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г.№184-ФЗ). В Санкт-Петербурге таким органом является Законодательно собрание Санкт-Петербурга (статья 16 Устава Санкт-Петербурга), в городе Москве – Московская городская Дума (статья 5 Устава города Москвы от 28 июня 1995 г.). На местном уровне в каждом муниципальном образовании создается представительный орган (статья 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ), именуемый, как правило, муниципальный совет. Исключением из указанного положения является норма пункта 3 статьи 35 данного Закона.

Поскольку Федеральное собрание представляет собой двухпалатный парламент, бюджетные полномочия распределены между палатами Конституцией РФ. Согласно статье 105 Конституции РФ Государственная дума принимает федеральный закон о федеральном бюджете, а Совет Федерации одобряет данный закон. Закон о бюджете отнесен статьей 106 Конституции РФ к тем законам, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации.

К полномочиям исполнительных органов власти прежде всего отнесены полномочия по формированию проекта бюджета и исполнению утвержденного бюджета (пункт 1 статьи 154 БК РФ). Кроме того, законодатель закрепляет за органами исполнительной власти полномочия по:

· составлению среднесрочного финансового плана;

· разработка и утверждение методики распределения и (или) порядки представления межбюджетных трансфертов;

· составляет бюджетную отчетность;

· представляет отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов;

· обеспечивает управление государственным (муниципальным) долгом;

· иные бюджетные полномочия, предусмотренные либо в БК РФ, либо иными актами, принятыми в соответствии с БК РФ. Таковыми являются, например, контрольные полномочия, предусмотренные в статьях 266, 267, 268, 269, 270 БК РФ.

Указанные в пункте 1 стати 154 БК РФ полномочия относятся к исполнительно-распорядительной деятельности органов, носящей властный характер. Представляется, что данные полномочия также не могут передаваться иным, например, представительным органам, в том числе и в силу требований конституционного принципа разделения властей.

Исполнительными органами, на которые возложены перечисленные бюджетные полномочия, выступают органы исполнительной власти общей компетенции – Правительство РФ на федеральном уровне; высший орган исполнительной власти на уровне субъекта РФ (статья 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г.№184-ФЗ); местная администрация муниципального образования (статья 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Названные бюджетные полномочия представляют собой сложноорганизованный комплекс действий уполномоченных органов различных уровней власти, часть из них реализуется органами специальной компетенции, прежде всего – финансовыми органами, полномочия которых в общем виде отражены в пунктах 2 и 3 статьи 154 БК РФ.

<quest3< font="">Президент РФ</quest3<> наделен собственными бюджетными полномочиями, не относящимися ни к законодательным (представительным) органам, ни к органам исполнительной власти. В соответствии со статьей 170 БК РФ Президент РФ выступает с бюджетным посланием, в котором определяется бюджетная политика РФ на очередной финансовый год и плановый период. Правительство РФ реализует положения бюджетного послания в процессе формирования проекта бюджета и исполнения федерального бюджета. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» было обнародовано 9 марта 2007 года.

Еще одним собственным бюджетным полномочием Президента РФ является право подписания федерального закона о федеральном бюджете или его отклонения. Подписание и опубликование федерального закона о бюджете осуществляется Президентом РФ в общеустановленном порядке (Федеральный закон от 14 июня 1994 г. №5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат федерального собрания»), в случае отклонения, применяется статья 210 БК РФ.

Дата добавления: 2015-05-31