Международно-правовой механизм охраны окружающей природной среды 1 страница

Тема 2. Международно-правовой механизм охраны окружающей среды

Ст. 81 Федерального закона «Об охране окружающей среды» устанавливает, что Российская Федерация осуществляет международное сотрудничество в области охраны окружающей среды в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Охрана мирового океана, сохранение и изучение природных ресурсов Арктики и Антарктики, морской среды и биологических ресурсов ряда районов, опустынивание земель, изменение климата и множество других вопросов уже долгие годы находятся в центре внимания мирового сообщества. Необходимость охраны и рационального использования природных ресурсов в конце 20 века приобрели такую значимость, что возникла необходимость в формировании самостоятельной подотрасли международного публичного права - международного экологического права.

Вопрос о существовании самостоятельной подотрасли международного публичного права – международного экологического права долгое время был достаточно дискуссионен. Но в современной науке не просто сложилось определенное представление о предмете правового регулирования международного экологического права, но, более того, соответствующая терминология прочно вошла в научный оборот: «…сформирована такая отрасль международного права, как международное право окружающей среды»¹.

Изначально международное экологическое право рассматривалось как международное право окружающей среды, но впоследствии в теории достаточно прочно закрепилось определение «международного экологического права» - «формирующаяся в качестве самостоятельной отрасль права, складывающаяся по поводу использования и охраны природных объектов, имеющих общепланетарное значение»².

Далее трактовка этого термина получила свое развитие – современное международное право развивается динамично, быстро и адекватно отражает потребности мирового сообщества, даже с учетом непрерывно происходящих изменений в области научно-технического прогресса - «современное международное экологическое право – формирующаяся отрасль общего (публичного) международного права. Она представляет собой совокупность норм, направленных на регулирование межгосударственных и иных международных отношений в целях обеспечения рационального использования природных ресурсов и сохранения благоприятных природных условий жизни людей на земле в интересах современного и будущих поколений»³.

Наиболее часто международное экологическое право воспринимается как «совокупность норм права, регулирующих на основе общепризнанных принципов и норм международного права межгосударственные общественные отношения по сохранению, рациональному использованию международных экологических ресурсов и защите прав человека на благоприятную окружающую среду»⁴.

Таким образом, можно заметить, что международное экологическое право – формирующаяся отрасль международного публичного права, складывающаяся на принципах равноправия сторон по поводу рационального использования и охраны природных объектов во имя поддержания экологической безопасности и сохранения ныне живущего и будущих поколений людей.

Международное экологическое право – составная часть международного публичного права, регулирующая формы международного сотрудничества, но, в то же время, обладает относительной самостоятельностью и своими характерными развивающимися особенностями.

Так, необходимо отметить, что международно-правовая охрана окружающей среды, при том, что она реализуется на основе международных договоров и соглашений, осуществляется национальными средствами. Таким образом, государство - участник соответствующего договора, возложив на себя обязательства, как правило, принимает меры по охране окружающей среды своими средствами и методами без привлечения каких-либо сил и помощи из других государств.

Все возрастающую популярность международного экологического права можно объяснить, в первую очередь, появившимися на нашей планете глобальными экологическими проблемами – изменением климата, опустыниванием земель, сокращением лесных массивов, разрушением озонового слоя и др. Пути их решения, при всем возможном многообразии методик, имеют непременное условие – сотрудничество государств в сфере охраны окружающей среды, независимо от того - общепланетарное, региональное или локальное сотрудничество необходимо для решения тех или иных проблем.

Международная экологическая безопасность является обязательным критерием и показателем эффективного решения глобальных экологических проблем и соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду. Международная экологическая безопасность обеспечивается, прежде всего, нормами международного права. На современном этапе международную экологическую безопасность следует рассматривать как «систему индивидуальных и коллективных мер, принимаемых государствами во имя предотвращения экологических катастроф, угрожающих жизни на земле, а также во имя защищенности жизни, благополучия и естественного развития человека, общества, природных ресурсов и природной среды в целом и перспективы ее правового укрепления предусматривают приоритет обеспечения безопасности для жизни и здоровья личности и общества перед любыми другими сферами деятельности; суверенитет государства над природными ресурсами; взаимное сотрудничество государств по вопросам охраны окружающей среды; непричинение ущерба окружающей среде, а также неотвратимость ответственности за причиненный экологический вред»⁵.

Государства обладают суверенными правами в области природопользования и охраны окружающей среды.

Главное и принципиальное отличие государства от всякой иной социальной организации – наличие у него суверенитета- независимости государства во внешних отношениях и верховенства во внутренних делах на его территории. В соответствии с Декларацией о принципах международного права 1970 г. «все государства пользуются суверенным равенством. Они имеют одинаковые права и обязанности и являются равноправными членами международного сообщества независимо от различий экономического, социального, политического или иного характера»⁶.

С другой стороны, государство с помощью средств своего внутреннего права обеспечивает реализацию норм международного права, т. е. осуществляет национально-правовую имплементацию норм международного права. Кроме того, государство может включить в свое право норму, отсылающую к международному праву, санкционирующую применение правил международного договора для регулирования соответствующих общественных отношений. Либо государство может принять норму внутреннего права, способствующую исполнению предписаний международного права.

Международное право и внутригосударственное право, являясь самостоятельными правовыми системами, находятся в состоянии непрерывного взаимодействия. И хотя международное право вместе с внутригосударственными правопорядками образуют единую универсальную систему правопорядка, вопрос о соотношении международного и национального права не может быть решен в отрыве от вопроса о государственном суверенитете, ибо «во внутригосударственной сфере действует прежде всего внутригосударственное право»⁷.

Национальные природные ресурсы, как правило, не могут являться объектом регулирования международного экологического права. Правовой режим их использования и охраны регламентируется внутренними правовыми нормами соответствующих стран.

В соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций и принципами международного права государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные природные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции. Кроме того государства сотрудничают в целях дальнейшего развития международного права, касающегося ответственности и компенсации жертвам за загрязнение и за другие виды ущерба, причиненные в результате деятельности в пределах их юрисдикции или контроля за окружающей средой в районах, находящихся за пределами действия их юрисдикции.

Данный тезис подтверждается в тексте принципа 2 Декларации по окружающей среде и развитию 1992г. и в тексте Декларации по окружающей среде 1972 г. - (принцип 21) гласит: «в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций и принципами международного права государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции». Выступая в качестве социальных партнеров, государства стремятся к формированию стабильных партнерских отношений, уважая при этом независимую роль каждого из государств. У каждого государства есть необходимые средства и ресурсы для реализации целей программы устойчивого развития: экономического и социального развития и охраны окружающей среды; вместе с тем государства признают, что данные задачи стоят перед всем человечеством.

Предметом регулирования международного экологического права является окружающая природная среда (комплексное материальное благо) и ее компоненты. При этом разделяемые природные ресурсы (такие, которые находятся в пользовании двух или более государств, например, Балтийское море, река Дунай и др.) и универсальные природные ресурсы (ресурсы, находящиеся за пределами государственной территории, не принадлежащие кому-либо в отдельности, а находящиеся в общем пользовании, используются в интересах всего человечества, правовой режим которых определяется нормами международного права, например, открытое море, международный район морского дна, Антарктика, космическое пространство, естественные небесные тела и др.), в силу своей специфики, нуждаются в самостоятельных методах международно-правового регулирования. Основным источником правового регулирования охраны и использования разделяемых природных ресурсов является договор, заключенный заинтересованными государствами. Для наиболее эффективного управления таким природным объектом может создаваться специальный постоянно действующий орган, например, Дунайская комиссия, Комиссия по защите морской среды Балтийского моря. Режим охраны и использования универсальных природных ресурсов, как правило, более сложен, т.к. регулируются объекты достояния всего человечества⁸.

В целом, необходимо отметить, что международное экологическое право достаточно тесно взаимосвязано с морским, атомным, космическим и другими подотраслями международного публичного права. Поэтому систематизация, то есть упорядочение международных правовых норм в сфере природопользования и охраны окружающей среды происходит достаточно непросто.

Кодификация международного экологического права представляет собой правотворческий процесс, предусматривающий систематическую обработку и совершенствование принципов и норм. Кодификационный процесс норм международного экологического права довольно сложен: определяется объект кодификации; разрабатываются и устанавливаются международно-правовые правила поведения государств, а затем фиксируются в уже систематизированном виде; утверждаются и признаются в качестве норм международного права. Всеобщая кодификация международного права никогда не предусматривалась, равно как и всеобщая кодификация его подотрасли – международного экологического права⁹. В целом представляется преждевременным формулировать определенные выводы о системе кодификации норм и институтов международного экологического права. Безусловно, просматриваются тенденции сокращения возможных пробелов в действующих нормах, но также и декларативности ряда норм, дублирования некоторых норм в различных международно-правовых актах. При этом следует иметь в виду, что «как правило, новый общий международный договор включает как элементы декларативного порядка, так и элементы прогрессивного развития международного права»¹⁰. Прогрессивный характер международного экологического права очевиден – именно в сфере охраны окружающей среды государства достигают максимального взаимопонимания и добиваются высоких результатов в своем взаимном сотрудничестве.

Универсальность и прогрессивность характера международного права обеспечивается и при создании норм его подотрасли - международного экологического права, основанного на взаимном уважении суверенных прав государств в области использования и охраны национальных природных ресурсов.

Источники международного экологического права - это традиционные общепризнанные источники международного права, перечисленные в ст. 38 Статута международного суда ООН от 26 июня 1945 г. «Суд, который обязан решать переданные ему споры на основании международного права, применяет:

a. международные конвенции, как общие, так и специальные, устанавливающие правила, определенно признанные спорящими государствами;

b. международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы;

c. общие принципы права, признанные цивилизованными нациями;

d. с оговоркой, указанной в статье 59, судебные решения и доктрины наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций, в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм»¹¹.

«Международный договор – международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также от его конкретного наименования»¹²
Международный договор – явно выраженное согласие субъектов международного права, предназначенное для регулирования их взаимоотношений путем создания международно-правовых обязательств. При том, что темп развития международно-правовых отношений все возрастает, в соответсвии с требованиями Венской конвенции о праве международных договоров 23 мая 1969 г., международно-правовой договор становится наиболее востребованной формой международного сотрудничества в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Согласование воль сторон при заключении договора носит ярко выраженный характер; круг объектов договора в области международного экологического права практически универсален; многие виды международно-правовых отношений по поводу использования и охраны окружающей среды могут регулироваться только договором; договор способен создать условия для упрочения международной законности, т.к. четкая формулировка облегчает контроль за их выполнением.

Международный обычай – правило поведения, которое в результате длительного применения стало юридической нормой; неписаная норма; молчаливое соглашение; неписаное правило, сложившееся в международной практике, за которым субъекты международного права признают юридически обязательный характер. Несомненным достоинством обычного права является его универсальность, т.к. оно связывает все государства. Как правило, международный обычай характеризует длительная, а иногда и всеобщая практика его применения субъектами международного права.

Решения международных организаций и органов, которые касаются внутренних вопросов организации ее функционирования имеют обязательную силу. Юридическая сила решений по другим вопросам зависит от того, наделены ли государствами те или иные органы полномочиями принимать обязательные для исполнения решения или нет.

Итоговые документы международных организаций распространяются на государств – членов соответствующих организаций и представляют собой форму соглашения государств по применению нормы права в конкретных ситуациях, становятся обязательными для государств, признавших их за таковых.

Резолюции - рекомендации международных организаций – нормы этих резолюций имеют определенное регулирующее значение и воздействуют на политику государств.

Общие принципы международного права представляют собой «основной источник, из которого развиваются новые части международного права»¹³. Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. Особое значение для международного экологического права, на наш взгляд, имеют именно принципы: международного сотрудничества государств; уважения прав и основных свобод человека; охраны окружающей человека среды и др. «Принципы выражают и сохраняют комплекс общечеловеческих ценностей, в основе которого находятся такие важнейшие ценности, как мир и сотрудничество»¹⁴. Существует мнение, что «все основные принципы должны стать общими также для национального права государств»¹⁵. Собственно общих принципов международного экологического права пока не выделено, хотя к их числу, вероятно, можно отнести право свободного распоряжения народов своими природными ресурсами и неотвратимость наступления ответственности за причинение экологического ущерба.

Судебные решения являются, как правило, вспомогательными средствами для установления правовых норм. Или же, в соответствии со ст. 59 Статута Международного Суда предусматривает, что решение Международного суда ООН «обязательно лишь для участвующих в деле сторон и лишь по данному делу»¹⁶. Таким образом, отвергается концепция прецедентного права, и решения суда не могут создавать или изменять нормы международного права. Но, например, в Европейском Союзе существует прецедентное право, создаваемое решениями Суда ЕС, и оно играет главную роль в толковании тех или иных положений учредительных договоров Сообщества и иных актов, изменяющих или дополняющих их. Более того, Суд ЕС принимает активное участие в формировании правовой базы ЕС: он применяет норму права, выносит обязательное для исполнения решения, формирует принципы и прецеденты, значимые для всей законодательной системы ЕС.

В любом случае, рассуждая о влиянии международного экологического права на внутригосударственное экологическое право России, следует иметь в виду, что «законодательство и правовую систему любого государства нельзя рассматривать вне связи с другими национальными правовыми системами и с международным правом»¹⁷.

Можно выявить новую роль международного права (в том числе и международного экологического права), которое ныне выступает как своего рода общий знаменатель для сравнения и оценки национальных законодательств. Если до недавнего времени сравнительное правоведение преимущественно выясняло пределы «сходного» и «несходного» в иностранном законодательстве, то теперь в его инструментарий включаются и международно-правовые нормы. В большинстве конституций государств, включая Конституцию РФ (общеприизнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.(ч. 4 ст. 15 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.)., содержится положение о примате норм международного права над национальными при соблюдении известных условий. И это облегчает «включение общепризнанных принципов и норм международного права, ратифицированных (одобренных) международных договоров в структуру внутреннего права»¹⁸.

Среди всех международных договоров и соглашений в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды, следует выделить некоторые - основные универсальные конвенции в сфере охраны окружающей среды и рационального управления окружающей средой, которые носят универсальный характер и обладают рекомендательным значением.

Стокгольмская конференция ООН по окружающей среде от 16 июня 1972 г. провозглашает: человек является творением и одновременно создателем своей окружающей среды, которая обеспечивает его физическое существование и предоставляет ему возможности для интеллектуального, нравственного, социального и духовного развития. В ходе долгой и мучительной эволюции человечества на нашей планете была достигнута такая стадия, на которой в результате ускоренного развития науки и техники человек приобрел способность преобразовывать многочисленными путями и в невиданных до сих пор масштабах свою окружающую среду. Оба аспекта окружающей человека среды, как естественной, так и созданной человеком, имеют решающее значение для его благосостояния и для осуществления основных прав человека, включая даже право на саму жизнь.

Конвенция ООН 1972 г. по окружающей среде содержит Декларацию принципов и план мероприятий по их реализации.

В первую очередь провозглашается, что человек имеет основное право на свободу, равенство и благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и процветающую жизнь, и несет главную ответственность за охрану и улучшение окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений. В связи с этим политика поощрения или увековечения апартеида, расовой сегрегации, дискриминации, колониального и других форм угнетения и иностранного господства осуждается и должна быть прекращена.

Природные ресурсы Земли, включая воздух, землю, флору и фауну, и особенно репрезентативные образцы естественных экосистем, должны быть сохранены на благо нынешнего и будущих поколений путем тщательного планирования и управления по мере необходимости.

Человек несет особую ответственность за сохранение и разумное управление продуктами живой природы и ее среды, которые в настоящее время находятся под серьезной угрозой в связи с рядом неблагоприятных факторов. Поэтому в планировании экономического развития важное место должно уделяться сохранению природы, включая живую природу.

Невосполняемые ресурсы Земли должны разрабатываться таким образом, чтобы обеспечивалась защита от истощения этих ресурсов в будущем и чтобы выгоды от их разработки получало все человечество.

Экономическое и социальное развитие имеет решающее значение для обеспечения благоприятных окружающих условий жизни и работы человека, а также для создания условий на земле, которые необходимы для улучшения качества жизни.

В целях обеспечения более рационального управления ресурсами и улучшения таким образом окружающей среды государства должны выработать единый и скоординированный подход к планированию своего развития для обеспечения того, чтобы это развитие соответствовало потребностям охраны и улучшения окружающей среды на благо населения этих государств.

Провозглашается право человека на благоприятную окружающую среду и необходимость сохранения природных ресурсов на благо нынешнего и будущих поколений людей, а также потребность в гармоничном экологическом, экономическом и социальном развитии общества.

Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН «Всемирная хартия природы», принятая 28 октября 1982 г. также содержит принципы охраны окружающей среды. Среди них:

· Природу необходимо уважать и не нарушать ее основные процессы.

· Генетическая основа жизни на Земле не должна подвергаться опасности; популяция каждой формы жизни, дикой или одомашненной, должна сохраняться по крайней мере на том уровне, который достаточен для обеспечения ее выживания; необходимые для этого среды обитания следует сохранять.

Эти принципы сохранения природы применяются ко всем частям земной поверхности, суше или морю; особая защита должна обеспечиваться уникальным районам, типичным представителям всех видов экосистем и сред обитания редких или исчезающих видов.

Используемые человеком экосистемы и организмы, а также ресурсы суши, моря и атмосферы должны управляться таким образом, чтобы можно было обеспечить и сохранить их оптимальную и постоянную производительность, но без ущерба для целостности тех экосистем или видов, с которыми они сосуществуют.

Природу необходимо защищать от разграбления в результате войны или иных враждебных действий.

Принципы, изложенные в Хартии, должны найти отражение в законодательствах и практике каждого государства, а также на международном уровне.

Знания о природе следует широко распространять всеми возможными средствами, в частности путем преподавания курса охраны природы, который должен быть составной частью общей системы образования.

При составлении любого плана в качестве одного из основных его элементов необходимо разрабатывать стратегию охраны природы, составлять атласы экосистем и определять воздействие планируемой политики и деятельности на природу; все эти элементы следует соответствующим образом и своевременно доводить до сведения общественности, чтобы она могла эффективно высказывать свое мнение и участвовать в принятии решений.

Для достижения целей охраны природы необходимо обеспечивать финансовые средства, программы и административные структуры.

Следует предпринимать постоянные усилия в целях углубления знаний о природе путем проведения научных исследований и распространять такие знания без каких-либо ограничений.

Необходимо вести наблюдение за состоянием природных процессов, экосистем и видов, с тем чтобы как можно раньше обнаруживать все случаи их деградации или угрозы им, обеспечивать своевременное вмешательство и способствовать правильной оценке политики и методов охраны

Декларация ООН по окружающей среде и развитию от 14 июня 1992 г. состоит из преамбулы и 27 принципов. «Решения и другие материалы Конференции в Рио есть результат большого труда десятков тысяч специалистов, участвовавших в подготовительном и непосредственно переговорном процессах. В них нашли отражение и современный уровень экологического мировоззрения, и опыт народов в данной области. Поэтому к ним следует отнестись бережно и внимательно, тщательно изучить и предпринять соответствующие меры к реализации»¹⁹.

Забота о человеке является центральным звеном в деятельности по обеспечению устойчивого развития. Люди имеют право жить в добром здравии и плодотворно трудиться в гармонии с природой.

Право на развитие должно соблюдаться таким образом, чтобы адекватно удовлетворялись потребности нынешнего и будущих поколений в областях развития и окружающей среды.

Для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него.

Для достижения устойчивого развития и более высокого качества жизни для всех людей государства должны сократить масштабы нерациональной практики производства и потребления и искоренить ее и поощрять соответствующую демографическую политику.

Государства сотрудничают в духе глобального партнерства в целях сохранения, защиты и восстановления чистоты и целостности экосистемы Земли. С учетом того, что различные государства в неодинаковой степени способствовали ухудшению состояния окружающей среды планеты, они несут общие, но дифференцированные по своей степени обязанности. Развитые страны признают ответственность, которая лежит на них в контексте международных усилий по обеспечению устойчивого развития, с учетом того бремени, которое налагают их общества на окружающую среду планеты, и тех технологий и финансовых ресурсов, которыми они обладают.

Экологические вопросы рассматриваются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне. На национальном уровне каждый человек имеет соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая имеется в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах, и возможность участвовать в процессах принятия решений. Государства развивают и поощряют информированность и участие населения путем широкого предоставления информации. Обеспечивается эффективный доступ к судебным и административным разбирательствам, включая возмещение и средства судебной защиты.

Государства принимают эффективные законодательные акты в области окружающей среды. Экологические стандарты, а также цели и приоритеты хозяйственной деятельности должны отражать условия в области окружающей среды и развития, в отношении которых они применяются. Стандарты, применяемые некоторыми странами, могут не соответствовать интересам других стран и быть сопряжены с необоснованными экономическими и социальными издержками для них, в частности развивающихся стран.

Государства должны сотрудничать в деле создания благоприятной и открытой международной экономической системы, которая приведет к экономическому росту и устойчивому развитию во всех странах и к более эффективному решению проблем ухудшения состояния окружающей среды. Меры в области торговой политики, принимаемые в целях охраны окружающей среды, не должны представлять собой средства произвольной или неоправданной дискриминации или скрытого ограничения международной торговли. Следует избегать односторонних действий по решению экологических задач за пределами юрисдикции страны, осуществляющей импорт. Меры в области охраны окружающей среды, направленные на решение трансграничных или глобальных экологических проблем, должны, насколько это возможно, основываться на международном консенсусе.

Предметом основной заботы и главными проводниками устойчивого развития являются люди. Они имеют право на здоровый и продуктивный образ жизни в согласии с природой.

Государства имеют суверенное право использовать свои ресурсы в осуществление собственной политики в области окружающей среды и несут ответственность за причиненный ущерб.

Дата добавления: 2015-05-31