Гражданско-правовая ответственность органов по сертификации (их должностных лиц). 4 страница

Применение Единого знака доступа продукции на рынок государств-участников СНГ возможно при выполнении следующих условий:

1) Маркируемая продукция должна быть произведена (изготовлена) исключительно на территории государств-участников настоящего Соглашения.

2) Маркируемая продукция должна быть сертифицирована в национальной системе сертификации (системе подтверждения соответствия) государства, на территории которого она производится.

3) Сертификаты соответствия на продукцию должны подтверждать соответствие продукции требованиям межгосударственных стандартов СНГ, включенным в "Номенклатуру продукции, маркируемой Единым знаком доступа продукции на рынок государств-участников СНГ".

4) Работы по сертификации продукции должны проводиться аккредитованными в национальных системах органами по сертификации (по подтверждению соответствия), уполномоченными национальными органами по сертификации (аккредитации) государств-участников Соглашения. Перечень таких уполномоченных органов публикуется Бюро по стандартам МГС.

Продукция, маркированная Единым знаком доступа продукции на рынок государств-участников СНГ, имеет право реализовываться на территории государств-участников Соглашения без переоформления сертификатов соответствия, выданных в национальных системах сертификации (подтверждения соответствия).

Применительно положений комментируемой статьи интересно отметить некоторые особенностипризнания результатов подтверждения соответствия, существующие в странах-участниках СНГ. Так, например, в Республике Казахстан утверждены Правила признания иностранных сертификатов соответствия, знаков соответствия, протоколов испытаний и иных документов в сфере подтверждения соответствия (см. приказ Комитета по техническому регулированию и метрологии Министерства индустрии и торговли Республики Казахстан от 22.04.2005 N 119 ). Положениями указанных Правил, в том числе, предусмотрено, что для проведения работ по признанию сертификатов соответствия иностранных государств, протоколов испытаний продукции и знаков соответствия и иных документов, уполномоченный орган формирует, постоянно обновляет и предоставляет всем заинтересованным организациям, юридическим и физическим лицам перечень государств, с которыми Республика Казахстан заключила договоры о признании результатов подтверждения соответствия. Признание иностранных документов и знаков в сфере подтверждения соответствия на импортируемую продукцию осуществляется на основании заявки импортера (заявителя) по установленной форме на договорной основе органами по подтверждению соответствия, аккредитованными в государственной системе технического регулирования Республики Казахстан и имеющими в своей области аккредитации заявленный вид продукции (товара). Работы по признанию документов и знаков, выданных в зарубежных системах подтверждения соответствия, на импортируемую продукцию, подлежащую обязательному подтверждению и предназначенную для реализации, проводятся при наличии сопровождения ее информацией на государственном или русском языках. При этом информация должна включать наименование продукции, страны и предприятия изготовителя (исполнителя), срок хранения (годности, эксплуатации), условия хранения, способ применения (если наличие указанной информации регламентируется техническим регламентом). Ответственность за аутентичность перевода несет заявитель.

В Кыргызской Республике разработана и действует собственная Концепция по признанию результатов подтверждения соответствия с государствами-участниками СНГ и другими зарубежными странами (утверждена Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 28.11.2006 г. N 817). Основными задачами Концепции являются:

внедрение на предприятиях государств-участников СНГ и других зарубежных стран принципов и методов управления качеством на основе международных стандартов ИСО серии 9000, 14000 и других, являющихся важным условием обеспечения эффективной работы в рыночной экономике;

гармонизация правил (процедур) в области аккредитации органов по подтверждению соответствия и испытательных (измерительных) лабораторий на основе международных стандартов и обеспечение взаимного признания результатов подтверждения соответствия продукции и систем качества, испытаний (измерений), а также результатов гигиенической, ветеринарной, фитосанитарной регламентации и регистрации продукции, веществ и материалов.

Положениями Концепции также определено, что она является основой для разработки межправительственных, международных межведомственных соглашений, договоров и других документов в области признания результатов подтверждения соответствия с государствами-участниками СНГ и другими зарубежными странами.

ГЛАВА V. АККРЕДИТАЦИЯ ОРГАНОВ ПО СЕРТИФИКАЦИИ И ИСПЫТАТЕЛЬНЫХ ЛАБОРАТОРИЙ (ЦЕНТРОВ)

Комментарий к статье 31. Аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)

1. Аккредитация традиционно выделяется из общего перечня существующих форм оценки соответствия, поскольку сама является процедурой определения соблюдения требований, которые предъявляются к органам, выполняющим работы в определенной области оценки соответствия. Аккредитация направлена на получение доказательств и документального подтверждения компетентности этих органов, обеспечение доверия к их деятельности и признание ее результатов.

В соответствии с Законом аккредитаци я - это необходимое условие деятельности органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров). При этом необходимо отметить, что Закон регулирует вопросы аккредитации этих органов только в той части, которая затрагивает область выполнения ими работ, связанных с подтверждением соответствия: декларированием и сертификацией.

Аккредитация в России зародилась еще в начале 90-х годов - практически одновременно с формированием механизма сертификации. Первым шагом на пути законодательного обеспечения аккредитации явилось принятие в 1992-1993 гг. законов Российской Федерации "О защите прав потребителей" и "О сертификации продукции и услуг". Этими законами была определена необходимость аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий, а также установлены основные правовые положения в этой сфере. В соответствии с Законом РФ "О сертификации продукции и услуг", функции по аккредитации возлагались на федеральные органы исполнительной власти, которые в рамках предусмотренной компетенции образовывали системы обязательной сертификации в Российской Федерации.

Однако существующий порядок аккредитации нельзя было признать удовлетворительным, поскольку имели место ведомственная разобщенность, пересечение областей деятельности по аккредитации и сертификации, применение различных процедур и критериев при выполнении работ по аккредитации, совмещение работ по аккредитации и сертификации различными федеральными органами исполнительной власти.

Началом к изменению сложившейся практики аккредитации послужило Постановление Правительства РФ от 02.02.1998 N 113 "О некоторых мерах, направленных на совершенствование систем обеспечения качества продукции и услуг". Настоящим постановлением Госстандарту РФ (при участии Минэкономики РФ и с привлечением Торгово-промышленной палаты РФ) было предписано подготовить и представить в Правительство предложения по формированию в Российской Федерации системы аккредитации в сферах деятельности по оценке соответствия установленным требованиям качества и безопасности продукции, процессов и услуг. В результате проведенной работы 06.07.2001 было принято Постановление Правительства РФ N 514, утвердившее Положение об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности.

Принятие этого постановления стало значительным шагом вперед, но егореализация была затруднена из-за отсутствия необходимых норм в законодательстве. В связи с этим был разработан проект Федерального закона "Об аккредитации организаций в сферах деятельности по оценке соответствия продукции и услуг нормативным требованиям", в котором устанавливались правовые основы аккредитации организаций в сферах деятельности по оценке соответствия продукции, работ, услуг и производственных процессов. В проекте определялись требования к субъектам аккредитации, механизмы формирования и функционирования национальной системы аккредитации в Российской Федерации, полномочия аккредитующих органов, условия организации и проведения работ по аккредитации. Однако попытка принятия данного законопроектауспехом не увенчалась.

Существующий в законодательстве пробел былчастично восполнен принятием комментируемого Закона, который заложил правовую основу для реформирования системы аккредитации, закрепив понятие аккредитации, ее основные цели и принципы. В целях реализации норм Закона и устранения избыточных административных барьеров предпринимательской деятельности Госстандартом РФ был разработан проект Постановления Правительства РФ "Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования". Настоящим проектом предусматривалось введение с 01.07.2004 единого Порядка аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования, устанавливающего общие правила работ по аккредитации в отношении органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров). Предполагалось, что принятие и применение данного Порядка будет способствовать формированию единой системы аккредитации Российской Федерации, устранению технических барьеров в международной торговле и продвижению отечественной продукции на мировой рынок, а также создаст условия для выполнения функций государства по защите общества и граждан от опасной продукции и загрязнения окружающей среды.

Указанным постановлением предусматривалось создание Межведомственной комиссии по вопросам аккредитации в области технического регулирования, осуществляющей следующие основные функции:

разработку мер по реализации государственной политики в области аккредитации;

подготовку предложений по созданию органов по аккредитации;

организацию рассмотрения разногласий между органами по аккредитации.

Помимо этого планировалось создание Российского бюро по аккредитации, действующего на основе самофинансирования, в ведение которого передаются из Госстандарта России работы по аккредитации в системе сертификации ГОСТ Р и возлагаются функции ведения единых реестров экспертов, аккредитованных объектов и нормативных документов по аккредитации.

Параллельно с разработкой названного проекта постановления осуществлялась и разработка проекта Федерального закона "Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия", предусмотренная в рамках Плана действий Правительства РФ по реализации в 2004 г. положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 г.г.) (см. распоряжение Правительства РФ от 03.01.2004 N 1-р ). Госстандартом РФ, как ответственным комитетом, был в свою очередь утвержден План подготовки законопроекта и создана соответствующая рабочая группа (см. распоряжение Госстандарта РФ от 19.01.2004. N 5 ). Позднее рабочая группа была организована и Минпромэнерго России (см. приказ от 19.08.2004 N 73).

Законопроектом предусматривалосьрегулирование отношений и определение прав и обязанностей участников отношений, возникающих в сфере аккредитации на осуществление деятельности по оценке соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации требованиям технических регламентов. В целом данный законопроект успешно прошел процедуры согласования с заинтересованными органами, а также публичного обсуждения, однако его дальнейшее продвижение по стадиям законотворческого процесса было приостановлено. Не получило своего официального закрепления и Постановление Правительства РФ "Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования".

Однако работы, направленные на дальнейшее совершенствование деятельности по аккредитации в Российской Федерации, на этом остановлены не были. Наиболее существенным компромиссом в рассматриваемой области явилась разработка проекта Постановления Правительства РФ "Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)". Основными отличиямиэтого постановления от упомянутого выше законопроекта стало:

сужение сферы регулирования: до аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), увязанное со снижением уровня нормативного закрепления: с уровня законодательного закрепления правил аккредитации до уровня подзаконных актов;

сужение сферы применения: с аккредитации в области всей оценки соответствия до аккредитации в области обязательного и добровольного подтверждения соответствия.

Указанный проект постановления не единожды пересматривался и дорабатывался, и, тем не менее, на сегодняшний день его окончательный вариант так и не одобрен Правительством РФ.

В настоящее время координацию проведения работ по аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия, а также проведение работ по аккредитации в установленной сфере деятельности и ведение государственного реестра аккредитованных организаций осуществляет Ростехрегулирование.

В целях создания единой системы аккредитации, действующей по единым правилам, Ростехрегулированием принят Временный порядок рассмотрения и прохождения документов при аккредитации в Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии (см. приказ Ростехрегулирования от 18.05.2005 N 611 ). Настоящий Порядок устанавливает процедуры рассмотрения и прохождения документов по аккредитации с момента получения заявки и ее регистрации в Ростехрегулировании при первичной аккредитации, аккредитации на новый срок, аккредитации в дополнительной области и при внесении изменений в регистрационные данные в области подтверждения соответствия, в том числе: органов по сертификации продукции, услуг, систем качества, испытательных лабораторий (центров).

С перечнем испытательных лабораторий (центров)* и органов по сертификации**, зарегистрированных в Едином реестре организаций, аккредитованных Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии, можно ознакомиться на официальном сайте Ростехрегулирования (http://www.gost.ru) в разделе "Аккредитация".

________________

* См.: испытательные лаборатории / http://www.gost.ru/wps/portal/pages.TestLaboratories

** См.: органы по сертификации / http://www.gost.ru/wps/portal/pages.Certifiers

Аккредитация испытательных лабораторий (центров), осуществляющих работы в области подтверждения соответствия качества и безопасности зерна, комбикормов и компонентов для их производства, а также побочных продуктов переработки зерна возложена на Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору, находящуюся в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (см. Постановления Правительства РФ от 04.08.2005 N 491, от 30.06.2004 N 327 ).

2. В комментируемой части Закон закрепляет основные принципы, посредством соблюдения которых обеспечивается достижение целей аккредитации.

1) Добровольность. Данный принцип означает, что аккредитация осуществляется в отношении субъектов аккредитации, добровольно изъявивших желание получить оценку своей компетентности в определенной области, подавших в установленном порядке письменную заявку об этом в аккредитующий орган и добровольно пожелавших следовать правилам, установленным в системе аккредитации. Таким образом, принцип добровольности указывает на недопустимость применения какой-либо из форм принуждения к проведению аккредитации.

2) Открытость и доступность правил аккредитации заключается в том, что все субъекты аккредитации в равной степени и в равном объеме имеют право на получение информации о правилах и условиях аккредитации. Непредставление такой информации (либо ее части) не допускается (см. также комментарий к ст.19 ). Доступ к информации в области аккредитации может ограничиваться только в случаях, если эта информация отнесена к государственной, служебной или коммерческой тайне.

3) Компетентность и независимость органов, осуществляющих аккредитацию. Компетентность обеспечивается соответствующим подбором квалифицированных кадров, системой подготовки экспертов по аккредитации и привлечением, при необходимости, специалистов по отдельным отраслям знаний.

Независимость обеспечивается участием в работах по аккредитации организаций и экспертов по аккредитации, свободных от любого коммерческого, финансового, административного или другого воздействия, которое может оказать влияние на принимаемые решения.

4) Недопустимость ограничения конкуренции и создания препятствий пользованию услугами органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров). Органы государственной власти не вправе создавать разного рода препятствия (в т.ч. путем запрета) для проведения работ по оценке соответствия в каких-либо органах по сертификации или аккредитованных испытательных лабораторий (центров), а также ограничивать или устранять добросовестную конкуренцию в этой сфере.

5) Обеспечение равных условий лицам, претендующим на получение аккредитации, подразумевает недопущение дискриминации и принятия пристрастных (в т.ч. необъективных, необоснованных) решений в отношении субъектов аккредитации. Равные условия обеспечиваются применением при аккредитации единых критериев (требований, которым должен удовлетворять субъект аккредитации для того, чтобы быть признанным компетентным выполнять конкретные работы по оценке соответствия), которые равным образом распространяются на всех субъектов аккредитации.

6) Принцип недопустимости совмещения полномочий на аккредитацию и подтверждение соответствия имеет фактически те же основания, что и закрепленный в ст.3 Закона принцип недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию. Аккредитующие органы не вправе осуществлять работы, связанные с подтверждением соответствия.

7) Недопустимость установления пределов действия документов об аккредитации на отдельных территориях. Документом, удостоверяющим факт официального признания компетентности аккредитованного субъекта выполнять работы в конкретной сфере деятельности по оценке соответствия, является аттестат аккредитации. Аттестаты аккредитации, выданные в национальной системе аккредитации, имеют юридическую силу на всей территории Российской Федерации и признаются всеми федеральными органами исполнительной власти при уполномочивании аккредитованных субъектов и системами сертификации, функционирующими в России. Таким образом, аккредитованные органы могут проводить соответствующие работы независимо от своего местонахождения и местонахождения заявителя, а установление каких-либо пределов, ограничивающих территориальное действие документов об аккредитации, является неправомерным.

Здесь также следует сказать и несколько слов о признании в Российской Федерации результатов аккредитации, проведенной зарубежными аккредитующими органами. Оно осуществляется на основе признания равнозначности систем аккредитации, процедур и требований, предъявляемых при аккредитации. Аттестаты аккредитации или другие свидетельства об аккредитации, выданные зарубежными аккредитующими органами, признаются аккредитующим органом национальной системы аккредитации в установленном им порядке. Как правило, признание результатов аккредитации и документов об аккредитации является взаимным, и осуществляется посредством заключения двусторонних и многосторонних международных соглашений.

8) Применительно к настоящей статье необходимо упомянуть и о том, что согласно ст.3 Закона, техническое регулирование осуществляется в соответствии с принципами единой системы и правил аккредитации. Таким образом, необходимость создания единой системы аккредитации отныне является правовой нормой.

3. Комментируемая статья устанавливает, что аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. До момента принятия настоящего Закона такой порядок согласно ст.9 Закона РФ "О сертификации продукции и услуг" определялся Госстандартом РФ и другими федеральными органами исполнительной власти (в пределах своей компетенции), на которые законодательными актами Российской Федерации возлагались организация и проведение работ по обязательной сертификации. Отдельные правила по аккредитации были установлены в нескольких системах обязательной сертификации в Российской Федерации. Так, например, постановлением Госстандарта РФ от 21.09.1994 N 16 были введены в действие "Требования к испытательным лабораториям и порядок их аккредитации" и "Требования к органу по сертификации продукции и порядок его аккредитации".

Помимо этого Госстандартом РФ были утверждены Общие правила по проведению аккредитации в Российской Федерации 1999 г. За период действия указанного закона также был принят ряд ГОСТов, регламентирующих требования, как к самим субъектам аккредитации, так и к аккредитующим органам:

ГОСТ Р 51000.1-95. Государственная система стандартизации Российской Федерации. Система аккредитации в Российской Федерации. Система аккредитации органов по сертификации, испытательных и измерительных лабораторий. Общие требования (утв. постановлением Госстандарта РФ от 10.11.1995 г. N 563);

ГОСТ Р 51000.2-95. Государственная система стандартизации Российской Федерации. Система аккредитации в Российской Федерации. Общие требования к аккредитующему органу (утв. постановлением Госстандарта РФ от 10.11.1995 N 563);

ГОСТ Р 51000.3-96. Государственная система стандартизации Российской Федерации. Система аккредитации в Российской Федерации. Общие требования к испытательным лабораториям (утв. постановлением Госстандарта РФ от 29.02.1996 N 137);

ГОСТ Р 51000.4-96. Государственная система стандартизации Российской Федерации. Система аккредитации в Российской Федерации. Общие требования к аккредитации испытательных лабораторий (утв. постановлением Госстандарта РФ от 18.10.1996 N 602);

ГОСТ Р ИСО/МЭК 17025-2000 "Общие требования к компетентности испытательных и калибровочных лабораторий" (утв. постановлением Госстандарта РФ от 07.07.2000 N 183-ст) (заменен на ГОСТ Р ИСО/МЭК 17025-2006).

Последним из принятых в рамках действия Закона РФ "О сертификации продукции и услуг" документов, регулирующих правоотношения в данной сфере, явилось упомянутое ранее Постановление Правительства РФ от 06.07.2001 N 514. Однако в связи с утратой юридической силы названного закона, упразднением системы обязательной сертификации, а также установлением принципа единой системы и правил аккредитации, все ранее утвержденные документы, в которых регламентировались правила (порядок) аккредитации в обозначенной области, фактически также должны быть признаны утратившими свою силу. Что касается ГОСТов, которые не были официально отменены, то применение установленных в них требований может осуществляться в добровольном порядке в соответствии с положениями настоящего Закона.

Тем не менее, по отношению к Постановлению Правительства РФ от 06.07.2001 N 514 необходимо отметить следующее. Поскольку в настоящее время документ, в котором бы регламентировался порядок аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, Правительством РФ еще не принят, то в принципе данное постановление может применяться на практике в части, не противоречащей Закону.

Применительно к комментируемой части статьи также следует обратить внимание на то, что в новой редакции она дополнена положением, согласно которому Правительству РФ предоставлены правомочия на определение перечня органов по аккредитации. Однако до сегодняшнего дня такой перечень на официальном уровне еще не утвержден, хотя попытки его разработки предпринимались уже несколько лет назад (например, проект Постановления Правительства РФ "О федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных осуществлять аккредитацию в области технического регулирования").

ГЛАВА VI. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ (НАДЗОР)

ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ТРЕБОВАНИЙ ТЕХНИЧЕСКИХ РЕГЛАМЕНТОВ

Комментарий к статье 32. Органы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов

1. Одной из важнейших составляющих реформы технического регулирования является создание новой системы государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований в отношении продукции и связанных с ней процессов. Закон придает государственному контролю (надзору) особое значение, закрепляя его в п.2 ст.7 в качестве основной формы оценки соответствия.

Следует отметить, что Закон, регламентируя вопросы государственного контроля (надзора), не отграничивает понятия "контроль" и "надзор", подразумевая тем самым их идентичность. Действительно, уловить конкретные различия между ними бывает иногда затруднительно, поскольку и контрольная, и надзорная деятельность связаны общим целевым назначением - соблюдением законности. Однако и абсолютное отождествление контроля и надзора нельзя признать верным, так как в правоприменительной практике они имеют самостоятельное значение и собственное содержание. Кроме того, контрольные и надзорные органы, зачастую, обладают различными полномочиями в отношении проверяемых субъектов.

Среди характерных особенностей контроля можно выделить выделяет такие, как: возможность его осуществления в отношении подчиненных органов; право контролирующих органов воздействовать на оперативно-хозяйственную деятельность контролируемого объекта; осуществление оценки деятельности контролируемого объекта и с точки зрения законности, и в плане целесообразности.

Надзор как способ обеспечения законности заключается в постоянном, систематическом наблюдении уполномоченных государственных органов за деятельностью поднадзорных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. Надзор характеризуется отсутствием отношений соподчинения надзорных органов с поднадзорными и оценкой деятельности поднадзорного объекта только на предмет законности. Помимо этого при надзоре не допускается вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного объекта.

Контроль, в отличие от надзора, осуществляемого исключительно государственными органами, может быть не только государственным, но и ведомственным, производственным, общественным - в зависимости от субъектов, от имени которых производится контроль, и сферы действия контроля.

Представляется, что по мере написания технических регламентов и упорядочения системы государственного контроля (надзора) в сфере технического регулирования, функции контроля и надзора будут передаваться различным государственным органам. Однако до момента разграничения таких полномочий контрольно-надзорная деятельность в рассматриваемой области воспринимается как единое целое.

Согласно положениям комментируемой части статьи в систему органов государственного контроля (надзора) входят: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственные им государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Особое место в системе контрольно-надзорных органов занимает Ростехрегулирование, осуществляющее государственный контроль (надзор) за соблюдением обязательных требований технических регламентов до принятия Правительством РФ решения о передаче этих функций другим федеральным органам исполнительной власти. К полномочиям Ростехрегулирования в сфере контроля и надзора также относятся:

Дата добавления: 2015-06-25