Федеративное государство

Конституция РФ определяет форму государственного устройства России как федеративного государства. Под формой государственного устройства понимают административно-территориальную организацию государственной власти, характер взаимоотношений между составными частями государства, между центральными и местными органами.

С точки зрения государственного устройства государства можно подразделить на: 1) унитарные, 2) федеративные, 3) конфедерации.

Унитарное государство (от лат. слова “унус” — один) — единое государство, которое управляется централизованно и делится на административно-территориальные единицы (области, губернии), не имеющие своей государственности и законодательства.

Унитарными являются большинство современных государств. Они сложились в основном в странах мононациональных, в странах, где абсолютное большинство составляет одна нация и исторически отсутствуют национальные области (Болгария, Венгрия, Греция, Дания, Ирландия, Финляндия, Румыния, Нидерланды и др.). Некоторые унитарные государства имеют в своем составе национальные области, пользующиеся автономией: Каталония, Страна басков, Андалузия в Испании и др. Унитарные государства бывают централизованными (Великобритания, Швеция) и децентрализованными (Франция, Испания, Италия). В централизованных унитарных государствах все внутренние и международные полномочия сосредоточены в руках центральной власти, местные органы власти ограничены вопросами местного значения. Причем самостоятельность дана лишь низовым органам управления (районам, муниципалитетам), средние же уровни управления (области, провинции) не обладают автономией.

Децентрализованные унитарные государства характеризуются тем, что крупные регионы пользуются широкой автономией и даже располагают собственными парламентами и правительством.

Федеративное государство (от лат. слова “федус” — союз) — союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью. При такой форме государственного устройства образуются общие для всей федерации высшие органы власти и управления. Субъекты федерации имеют собственные органы власти, конституцию, законодательство (США, ФРГ, Бразилия).

В федеративном государстве между центром и самостоятельными государствами (штатами, землями, кантонами, республиками) полномочия распределяются в пределах союзной конституции. При этом одна часть вопросов является исключительно компетенцией союзных органов, другая — субъектов федерации, третья — совместной компетенцией союза и его членов. Федеративные государства — обычно многонациональные государства и имеют двухпалатный парламент, верхняя палата которого формируется из представителей отдельных государств. Члены федерации фактически не обладают индивидуальным суверенитетом и правом одностороннего выхода из союзного государства. В большинстве союзных конституций содержится право федеральных органов вмешиваться во внутренние дела членов федерации в случае возникновения там стихийных бедствий и массовых беспорядков.

Кроме того, можно выделить такую форму государственного устройства, как конфедерация (от лат. “конфедерацио” — сообщество). Конфедерация — это союз самостоятельных государств, ее члены сохраняют полный государственный суверенитет. В компетенции союзных органов находится ограниченное число вопросов (в области обороны, внешней политики, транспорта, связи, денежной системы). Каждое из государств, входящих в конфедерацию, имеет собственное гражданство, органы власти, управления, правосудия.

Акты, принимаемые на уровне конфедерации, требуют одобрения высшими органами власти государств, входящих в конфедерацию. Конфедерации обычно существуют в пределах известного исторического периода, после решения определенных задач распадаются или превращаются в федерацию (Швейцария).

Современное Российское государство представляет собой федерацию, состоящую из 89 субъектов: 21 республики, 1 автономной области, 10 автономных округов, 55 краев и областей, 2 городов федерального значения. При этом края, области и города не являются национальными по названию и своему характеру, а остальные субъекты олицетворяют ту или иную меру национальной государственности. Таким образом, мы имеем дело с совмещением национального и территориального принципов государственного устройства. Федеральные отношения регулируются во многих главах и статьях Конституции РФ, прежде всего в ст. 5 Конституции РФ, гл. 3 “Федеративное устройство”, гл. 5 “Федеральное Собрание”.

Федерацию всегда подстерегают две противоположные тенденции: скатиться к унитаризму и распасться на независимые государства. Такие государства, как Чехословакия, Югославия, являясь федеративными в недавнем прошлом, распались. Сильны сепаратистские тенденции в некоторых современных федерациях (Канада, Индия).

СССР, закрепленный Конституциями 1924 и 1936 гг. как федеративное государство, превратился фактически в унитарное. Главным звеном управления во всех 15 союзных республиках была Коммунистическая партия, которая рассматривалась как интернациональная сила. Субъекты федерации, обладавшие правом выхода из нее, не в состоянии были осуществить подобный выход. Массовые репрессии против народов, их насильственная депортация (в 1941 г. — в отношении немцев; в 1943 г. — калмыков и карачаевцев, в 1944 г. — чеченцев, ингушей и балкарцев), ликвидация многих автономий в РСФСР делали принцип федерализма фиктивным, копили национальные обиды и вражду. В результате произошел распад СССР и парад суверенитетов автономных образований РСФСР, когда суверенными государствами объявили себя бывшие автономии РСФСР, а некоторые республики стали требовать выхода из состава федерации (Чечня, Татарстан). Поэтому Конституция РФ, федеральные законы, законодательство субъектов РФ обязаны четко закрепить конституционно-правовой статус федерации и ее субъектов.

Основные принципы государственного устройства РФ:

§ Федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности.

Каждый субъект РФ является частью федерации. Российская Конституция не предусматривает сецессии, т. е. права выхода из федерации. Это соответствует международному опыту. Любое заявление подобного рода является прямым нарушением Конституции. Данный подход представляется разумным. Экономика республик была создана на средства всего народа России и может успешно функционировать только как составная часть всей экономики страны. С национальной точки зрения население республик давно носит смешанный характер и выделение той или иной республики в самостоятельное государство неизбежно породило бы межнациональные конфликты.

§ Государственный суверенитет.

Суверенитет государства — это верховенство и независимость государственной власти внутри своей территории и по отношению к другим государствам.

Суверенитет РФ закрепляется в следующих трех положениях:

Ø суверенитет РФ распространяется на всю территорию;

Ø Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России;

Ø Российская Федерация обеспечивает неприкосновенность своей территории.

Таким образом, на территории РФ не может быть иных суверенитетов. Субъекты федерации обладают только остаточным суверенитетом, то есть ограниченным суверенитетом.

Суверенитет РФ неделим и распространяется на всю ее территорию.

В отличие от других субъектов федерации, республики признаются государствами (ст. 5). Это порождает некоторую неопределенность их статуса и может быть понято как признание их суверенитета и международной правосубъектности (способность обладать международными правами и обязанностями, участвовать в международных отношениях). Но это противоречит ст. 4, в которой устанавливается, что суверенитет РФ неделим, а значит, субъекты федерации не вправе выступать как субъекты международного права.

Понятие подобной формулировки носит компромиссный характер и направлено на то, чтобы снять напряжение между республиками и центром. К тому же в конституциях ряда республик еще до принятия Конституции РФ (Татарстан, Саха, Башкортостан, Тува, Марий Эл) был закреплен статус суверенного государства. Выходит, что РФ является объединением, получившим свои полномочия из рук независимых республик. Это противоречит историческим фактам, так как ни один из субъектов РФ не имел государственной независимости, а республики выросли из автономий Российского государства.

Положение о верховенстве на всей территории Российской Федерации Конституции РФ и федеральных законов требует привести в соответствие с этими федеральными актами всего законодательства субъектов РФ. В случае расхождения с актами высшей юридической силы действуют федеральные акты.

Положение о неприкосновенности территории РФ призвано подчеркнуть неприемлемость чьих бы то ни было притязаний на территорию России и решимость защищать ее в случае нападения. Понятие территории РФ содержится в ст. 67 Конституции и включает территорию субъектов РФ, внутренние воды, территориальное море (прибрежные морские воды шириной 12 морских миль), воздушное пространство над ними (высотный предел воздушного пространства практически не устанавливается, но не касается космоса).

Юрисдикция России также распространяется на континентальный шельф (морское дно и недра подводных районов, примыкающих к берегу) и на исключительную экономическую зону (морское пространство шириной до 200 миль от берега).

§ Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации (ст. 5).

В соответствии с Конституцией РФ все субъекты РФ являются равноправными участниками конституционно-правовых отношений. Равноправие субъектов РФ выражается в том, что все субъекты имеют собственные правовые акты, которые наряду с Конституцией РФ устанавливают их конституционно-правовой статус. Республики имеют свои конституции и законы, другие субъекты федерации — уставы и законы. Принцип равноправия означает также, что во взаимоотношениях с федеральными органами все субъекты РФ равноправны.

Равноправие субъектов федерации проявляется в общем для всех них определении предметов ведения и полномочий, что вытекает из ст. 71, 72,73 Конституции РФ. Однако, несмотря на провозглашенное Конституцией РФ равноправие всех субъектов, их правовой статус все же не во всем одинаков. Различие вытекает, например, из того, что республики объявлены государствами, а другие субъекты такого статуса не имеют и могут рассматриваться как государственные образования. Автономии же входят в состав краев и областей, а следовательно, не должны рассматриваться как государственные образования наряду с этими краями и областями. Вхождение 9 автономных округов в край или область (только Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ входят в Российскую Федерацию непосредственно) порождает известное противоречие. Получается, что субъект федерации входит в состав другого, равноправного с ним субъекта федерации. Конституция РФ предусматривает, что отношения таких округов могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области (п. 3 ст. 66 Конституции).

Пока единый закон об автономных округах не принят. Однако необходимость его принятия не вызывает сомнений.

В числе важнейших вопросов, которые необходимо урегулировать в этом законе: разграничение объектов собственности, находящихся на территории данных субъектов; порядок разрешения споров и защиты интересов каждого из этих видов субъектов РФ.

Некоторое противоречие существует и в том, что республики имеют собственную конституцию, а другие субъекты РФ — только устав. Является ли устав субъекта федерации по своей юридической силе равным Конституции? Формально и уставы, и конституции субъектов имеют одно и то же назначение, регулируют сходные виды противоречий и подлежат одинаковой государственно-правовой защите. Тогда возникает вопрос: чем объяснить те различия, которые сохраняются в названиях?

§ Ст. 5 Конституции РФ указывает на принцип равноправия и самоопределения народов как важнейший принцип государственного устройства РФ.

Конечно, понятие “самоопределение народов” не означает, что более 100 народов, населяющих Россию и не имеющих национальной государственности, вправе ее обрести. Право на самоопределение оправданно, если конкретный народ или народы подвергаются угнетению или дискриминации по национальному признаку, вследствие чего не могут пользоваться правами и свободами. Тем более, что многочисленные народы не имеют необходимых условий для развития собственной государственности. Поэтому необходимо закрепление статуса этих народов в ряде федеральных законов и Конституции. Принцип равноправия народов в РФ гарантируется равноправием прав и свобод граждан и правом каждого человека определять и указывать свою национальность (ст. 19, 20 Конституции).

Языки всех народов, населяющих страну, признаются в России национальным достоянием (ст. 68 Конституции РФ).

Действующим законодательством РФ предусмотрено право граждан России на получение основного общего образования на родном языке, право этнических групп создавать национальные клубы, студии и коллективы искусства, организовывать библиотеки, кружки и студии по изучению национального языка (Закон РФ “Об образовании” 1992 г., “Основы законодательства РФ о культуре” 1992 г.).

В республиканских законах о языках также предусматривается положение о том, что придание статуса государственных тем или иным языкам не должно ущемлять права иных наций и народностей, проживающих на территории республики, в употреблении ими своих языков.

В некоторых республиках устанавливается статус местных официальных языков. Так, в Законе Республики Саха (Якутии) о языках определяется, что эвенкийский, эвенский, юкагирский, чукотский языки в местах компактного проживания соответствующих народностей признаны местными официальными языками и используются наравне с государственными.

Ст. 69 Конституции РФ устанавливает гарантии прав коренных малочисленных народов, исходя при этом из норм международного права, зафиксированных в следующих документах: Международные пакты о правах человека 1966 г., Конвенция международной организации труда № 169 относительно коренного и племенного населения в независимых странах, Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1992 г. и т. д. В этих документах коренным малочисленным народам гарантируются право выбирать собственные приоритеты в процессе своего развития; право участвовать в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ, которые затрагивают их интересы; право на сохранение собственных обычаев и институтов; право собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают; право на создание собственных учебных заведений и т. д.

Ряд указанных положений уже нашли отражение в действующем российском законодательстве. Так, в Земельном кодексе 1991 г. малочисленным и этническим группам была предоставлена возможность использовать земли заповедного и лесного фондов для выпаса оленей, охотничьего промысла.

В Законе о недрах 1992 г. указано, что при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов часть платежей должна использоваться для социально-экономического развития этих народов.

Вопросы обеспечения жизнедеятельности малочисленных народов затрагиваются и в законодательстве республик РФ. Так, например, земельные кодексы республик Карелия и Марий Эл устанавливают ряд льгот при пользовании землей для малочисленных народов. Закон Бурятии “О лесе” устанавливает особый порядок пользования лесным фондом для поддержания традиционных занятий народов, там поживающих.

Однако многие положения о правах коренных малочисленных народов РФ носят декларативный характер, программы социально-экономического и культурного развития этих народов почти не финансируются. Вследствие длительного промышленного освоения их территории без учета экономических, экологических и культурных последствий многие народы оказались на грани исчезновения (юкагиры, алеуты, ительмены).

§ Федеральное устройство РФ основано на единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами федерации.

В соответствии с опытом таких федеративных государств, как США, ФРГ, Австралия, в Российской Федерации предусмотрено разграничение предметов ведения и полномочий между органами федерации и органами субъектов федерации. Ст. 71 Конституции РФ закрепляет вопросы исключительной компетенции органов федерации; ст. 72 содержит перечень вопросов, находящихся в совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов; ст. 73 закрепляет исключительную компетенцию субъектов федерации.

Все вопросы, находящиеся в исключительном ведении РФ, можно разделить на несколько групп:

1. Вопросы государственного строительства:

ü принятие и изменение Конституции России и федеральных законов, контроль за их исполнением;

ü федеративное устройство и территория федерации;

ü регулирование и защита прав человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств;

ü установление системы федеральных органов, законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти;

ü федеральная государственная служба.

2. Вопросы регулирования экономики и социального развития:

ü федеральная государственная собственность и управление ею;

ü установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития федерации;

ü установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральной экономической службы, включая федеральные банки. С экономической точки зрения РФ являет собой единый рынок. На ее территории не допускается установление таможенных границ, сборов. В РФ существует единая денежная система, а денежной единицей признается рубль. Субъекты РФ не вправе вводить и выпускать свои деньги;

ü федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. Помимо федеральных налогов и сборов, существуют бюджеты, налоги и сборы субъектов федерации и местного самоуправления;

ü федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе. Здесь перечислены системы, обеспечивающие общие интересы РФ, которые не могут быть разделены между субъектами федерации.

3. Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности:

ü внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ, вопросы войны и мира;

ü внешнеэкономические отношения РФ.

4. Вопросы обороны и охраны границы:

ü оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования. Отнесение к ведению РФ обороны и безопасности означает, в частности, что в РФ существуют единые вооруженные силы. Их Верховным Главнокомандующим является Президент РФ. Причем речь идет только о государственной безопасности, так как общественная безопасность и экологическая безопасность отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов;

ü определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ.

5. Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы:

ü судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности;

ü федеральное коллизионное право. Отнесение к ведению РФ судоустройства, прокуратуры, а также законодательства по ряду отраслей российского права связано с необходимостью создания единого правового пространства. Коллизионное право охватывает правовые нормы, регулирующие разрешение коллизий между законами как федерации, так и ее субъектов, а также определяющие порядок разрешения конфликтов на договорной основе.

6. Вопросы метеорологии, статистической отчетности:

ü метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, наименования географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет.

7. Государственные награды и почетные звания РФ.

Предметы ведения федерации регулируются федеральными и федеральными конституционными законами, имеющими прямое действие на всей территории федерации. По предметам совместного ведения федерации и субъектов федерации издаются только федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ.

Следует иметь в виду, что под предметами ведения понимаются сферы общественной жизни, отрасли хозяйственной деятельности, а также объекты имущества, которые регулируются органами федеральной государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ. Полномочия же определяют установленные законом пределы воздействия органов государственной власти на предметы ведения.

Вопросы совместного ведения федерации и ее субъектов не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования со стороны федеральных органов государственной власти.

К совместному ведению РФ и ее субъектов относятся следующие вопросы:

1) вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод:

· обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции России и федеральным законам. Проверку соответствия конституций республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ осуществляет Конституционный Суд РФ по запросу Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, а также органов законодательной и исполнительной власти субъектов федерации;

· защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон;

· защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

· становление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

2) вопросы регулирования экономики и социального развития:

· разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами. Преувеличенное представление о суверенитете подталкивает некоторые республики к провозглашению своей собственности на землю, ее недра и природные богатства, для чего нет правовых оснований. Республика Саха закрепила в Конституции положение о своей территории как “исконной земли традиционного расселения ее коренных народов”, хотя “коренных народов” насчитывается не более 1 млн. человек. Деление собственности на федеральную и собственность субъектов РФ весьма сложно. Конституция РФ не устанавливает процедуры определения собственника, поэтому споры об отнесении того или иного конкретного объекта к собственности федерации или ее субъекта возникали неоднократно. Решение подобных вопросов составляет одну из функций федерального коллизионного права;

· природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;

· общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

· координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение;

· осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

· установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ.

3) вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы:

· кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуры, нотариата;

· административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

4) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации, выполнение международных договоров РФ.

Субъекты РФ вправе осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Однако их международная правосубъектность ограничена. Они не вправе ставить вопрос о дипломатическом признании, открывать зарубежные представительства на уровне посольств.

Согласно Федеральному закону “О международных договорах РФ” от 15 июля 1995 г., международный договор РФ, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ. Реализуя свою международную правосубъектность, многие республики заключили договоры о торгово-экономическом сотрудничестве с государствами СНГ и открыли в них свои представительства. Разнообразные соглашения с партнерами в ближнем и дальнем зарубежье заключили Санкт-Петербург и Москва. Однако такие договоры не всегда согласовываются с МИД России, что неправомерно.

Вне пределов ведения федерации и полномочий совместного с нею ведения субъекты РФ осуществляют свои исключительные полномочия. Их круг определяется законодательством самих субъектов, прежде всего в конституциях республик и уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. В Омской области ряд ее исключительных полномочий закреплен, например, в областных законах “О Законодательном Собрании Омской области”, “О комитетах (комиссиях) Законодательного Собрания Омской области”, в “Регламенте Законодательного Собрания Омской области”.

На всей территории РФ государственным языком является русский язык (ч. 1 ст. 68), однако это не исключает права определенных субъектов РФ устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68).

В республиках, в которых титульная нация составляет большинство населения (таковых 6 из 21) законодательно закреплено двуязычие. Двуязычие принято и в некоторых республиках, где титульная нация не составляет большинства(Татарстан, Калмыкия). Но в ряде республик законы о языках пока еще не приняты.

Республики самостоятельно утверждают свою государственную символику (герб, флаг, гимн), определяют столицу. Государственная символика обычно отражает национально-историческую символику народа.

Конституции республик обычно предусматривают свое гражданство, хотя не учитывают, что гражданство в РФ относится к ведению федерации и правом принятия в гражданство обладает только Российская Федерация.

Дата добавления: 2015-06-28