Совершенствование отношений собственности в сфере образования

Для совершенствования определения отношений собственности, т.е. их регулирования, целесообразно рассмотреть эти отношения в совокупности их определений в разных частях законодательства с практикой использования объектов собственности. Важной особенностью учебного заведения как учреждения является то, что получаемая им прибыль (доход) не распределяется между учредителями, что зафиксировано в Гражданском кодексе. Одновременно статьей 43 Закона «Об образовании» (пункт 5) установлено, что собственник получает право на часть дохода от использования в коммерческих целях закрепленного за образовательным учреждением имущества. Размер этой части дохода определяется договором между вузом и собственником имущества. В этом положении можно усмотреть элемент распределения дохода, присущий коммерческой организации, т.е. противоречие с ГК. Однако такое положение может быть объяснено и с позиций законодательного определения особенностей правового положения именно образовательного учреждения, как отдельного вида учреждений. Это предусмотрено пунктом 3 статьи 120 того же ГК. Эта законодательно определенная особенность позволяет отметить следующие обстоятельства, важные, на наш взгляд, для понимания отношений собственности в образовании:

• необходимо согласие собственника на использование образовательным учреждением закрепленного за ним имущества в целях получения дохода;

• собственник имеет право только на часть дохода от коммерческого использования (использования для получения дохода, в том числе — от платной образовательной деятельности) переданного имущества;

• между собственником имущества и учебным заведением должен заключаться договор о размерах части дохода, получаемой собственником.

Вместе с тем по закону, как было показано выше, образовательному учреждению не требуется согласия собственника для сдачи имущества в аренду без права выкупа и пользование. Имущество, таким образом, может использоваться в коммерческих целях (только в случае сдачи его в аренду и пользование) без специального согласия собственника. На практике образовательные учреждения, осуществляя различные виды приносящей доходы деятельности, безусловно используют для этого и переданное им государственное имущество. Нет никаких решений собственника или учредителя государственных образовательных учреждений, так или иначе ограничивающих такую деятельность, более того — развитие приносящей доходы деятельности поощряется. В последнее время наблюдается тенденция к более полному контролю за использованием объектов федеральной государственной собственности, переданных, в частности, высшим учебным заведениям в оперативное управление. Это выражается в том, что:

• вузы ставятся перед необходимостью заключения договоров о передаче им в оперативное управление объектов федеральной собственности. Этими договорами определяются порядок и условия использования государственного имущества, в том числе и для целей получения доходов;

• государство объявило доходы, получаемые от сдачи в аренду и иного использования объектов государственной собственности, доходами бюджета и установило совершенно определенный (принятый для бюджетных средств) режим учета и расходования этих доходов.

Сложившаяся практика передачи в оперативное управление объектов собственности (имущества, зданий, сооружений, приборов, оборудования и т.д.) сводилась к принятию соответствующего решения и приему-передаче их на баланс учебного заведения. В условиях строгого ограничения коммерческого использования таких объектов этого было вполне достаточно,

каких-либо дополнительных соглашений этот процесс не требовал. Новые законодательные основы организации экономики потребовали более детального определения взаимоотношений собственника (учредителя) и учебного заведения в части распределения дохода от коммерческого использования имущества. Одновременно практика показывает, что одного законодательного определения отношений собственности, особенно в том виде, как это представлено в действующем законодательстве, явно недостаточно. Как уже упоминалось, действующие законодательные акты содержат определения, позволяющие одни и те же действия квалифицировать по-разному, что создает существенные трудности в работе. В первую очередь это относится к:

• разграничению объектов собственности на переданные в оперативное управление и находящиеся в самостоятельном распоряжении (в собственности — по другим законодательным положениям) учебного заведения;

• определению пределов самостоятельного распоряжения денежными средствами и объектами собственности;

• возможности или невозможности использования объектов собственности и денежных средств для осуществления приносящей доходы деятельности и пределам прав по отношению к получаемым в результате такой деятельности доходам;

• порядку изъятия объектов собственности (в том числе и денежных средств) в случае их нецелевого (ненадлежащего) использования или неиспользования;

• определению направлений целевого использования объектов собственности и денежных средств и др.

Например, Госкомвуз России и другие министерства (ведомства), исполняя функции учредителей подведомственных образовательных учреждений федерального уровня, не исполняли функций собственника или распорядителя используемого ими государственного имущества. Правительством вопросы распоряжения и управления государственной собственностью, осуществление юридических действий, связанных с передачей имущества в оперативное управление, были отнесены к исключительной компетенции Госкомитета РФ по управлению государственным имуществом. В результате учредитель (министерство, ведомство) утверждал устав вуза, т.е. определял все основные положения его функционирования, заключал с вузом договор о разграничении полномочий и взаимных обязательствах, но не мог определить ни одного условия использования вузом переданного ему государственного имущества, т.е. фактически не определял материальной основы осуществления вузом своей, в том числе и финансируемой из бюджета, деятельности. Госкомимущество России, обладая всей полнотой прав в отношении государственного имущества, не могло принять нормативного акта, определяющего условия использования вузом этого имущества в силу наличия законодательно установленной автономии вуза в части использования переданного ему (вузу) имущества (основные положения такой автономии указаны выше) и бюджетных и внебюджетных средств, находящихся в распоряжении вуза. Одновременно, не будучи учредителем, Комитет был лишен возможности принять участие в утверждении устава вуза и, следовательно, включить в этот документ положения о режиме использования государственного имущества. На местах, правда, явочным порядком органы управления имуществом активно вмешивались в процесс регистрации уставов и вносили в них свои дополнения и изменения, касающиеся имущества и осуществления предпринимательской деятельности.

В частности, органы управления государственным имуществом предлагали учебным заведениям заключать договоры о передаче им в оперативное управление имущества и условиях его использования, в том числе для целей извлечения доходов. Основные положения такого договора базируются на уже упомянутых статьях Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющих в самом общем виде отношения собственности применительно к учреждениям. К ним относятся следующие положения:

• невозможность без согласия Минимущества России (или его территориальных органов) продавать, списывать с баланса, сдавать в аренду или пользование закрепленное на праве оперативного управления имущество;

• договор аренды (пользования) по отношению имущества учебного заведения заключается Минимущества России (его территориальными органами) или с обязательным их участием;

• продукция, плоды, доходы от использования переданного имущества, а также приобретенные объекты собственности поступают в оперативное управление учебного заведения;

• учебное заведение несет бремя содержания и ремонта переданного ему имущества.

Даже не анализируя подробно содержание этих основных положений, можно сделать вывод о том, что они существенно ограничивают законные права образовательных учреждений по использованию денежных средств и имущества. Права предоставлены в соответствии с законом «Об образовании» и не могут быть ограничены ни ведомственным нормативным актом, ни договором. Для приведения договора в соответствие с законодательными положениями необходимо, на наш взгляд, разработать такую форму типового договора, которая отражала бы предоставленные учебному заведению права, давала возможность их реализации без излишнего вмешательства государственных органов. Типовой договор между собственником имущества (для государственных вузов — органом, уполномоченным на осуществление функций собственника государственного имущества) и учебным заведением заключается с целью реализации законодательных положений по регулированию отношений собственности. Например, в качестве уполномоченного органа для государственных вузов может выступать после принятия Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» министерство (ведомство), в ведении которого данный вуз находится. Договор может заключаться соответствующими региональными органами (управления государственным имуществом субъекта Федерации или муниципалитетом). Договор включает в себя положения, содержащие:

• перечень имущества, передаваемого учебному заведению;

• условия, сроки и порядок передачи имущества;

• основные цели, для которых передается имущество;

• направления коммерческой деятельности, для осуществления которых может использоваться переданное имущество;

• условия (ограничения), выдвигаемые собственником по использованию имущества в коммерческих целях;

• соглашение о распределении между учебным заведением и собственником доходов от коммерческого использования переданного имущества;

• сроки и порядок отчетности учебного заведения перед собственником (или уполномоченным органом) по использованию переданного имущества;

• порядок контроля за использованием имущества;

• обязательства учебного заведения по содержанию имущества;

• обязательства собственника по субсидиарной ответственности;

• права собственника по изъятию излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению, в том числе с нарушением условий договора, имущества;

• права учебного заведения в отношении плодов, продукции и доходов от использования переданного имущества.

Содержательная сторона договора должна формироваться по двум основным направлениям:

• более четкого обособления объектов собственности, находящихся в вузах, дальнейшей детализации законодательного (нормативного) оформления границ их использования, учета и т.д.;

• дальнейшего расширения автономии вузов в использовании переданных им (полученных ими) объектов собственности, в том числе для ведения приносящей доходы деятельности.

Заключение договора об условиях передачи в оперативное управление государственного имущества не снимает проблемы распределения доходов, получаемых учебными заведениями от осуществления соответствующей деятельности с использованием государственного имущества. Существующее законодательство, как было показано выше, допускает изъятие собственником части такого дохода. Получение от учебных заведений части доходов от сдачи ими в аренду имущества, т.е. в определенном смысле распределение доходов между учредителем (собственником) и учебным заведением, существовало на практике и раньше. В ряде территорий практиковались отчисления от получаемых в качестве арендной платы сумм в бюджеты регионов и в фонды региональных комитетов по управлению имуществом. В качестве примера можно привести Санкт-Петербург, где Комитетом по управлению городским имуществом г. Санкт-Петербурга было принято решение от 22 сентября 1993 г. № 406-р о закреплении за государственными высшими учебными заведениями города на праве оперативного управления зданий и сооружений, находящихся на их балансе. В соответствии с этим решением было оформлено соглашение между Центральным агентством Комитета и Советом ректоров вузов города о порядке оформления свидетельств о передаче имущества. Соглашением устанавливался порядок, при котором вузы сдавали в аренду переданное им имущество, а получаемые от аренды доходы распределялись между вузом (70%), городским бюджетом (24%) и городским комитетом по управлению государственным имуществом (6%). Доходы от сдачи в аренду объектов федеральной собственности были также названы среди источников поступлений средств в федеральный бюджет. Это положение было включено в законы о федеральном бюджете России соответственно на 1995—1997 гг. Однако до практической реализации этого положения дело не доходило, поскольку не было нормативного акта, определяющего порядок и условия изъятия в бюджет получаемых арендодателями сумм. Лишь в 1995 г. было принято решение и установлен порядок уплаты предприятиями, организациями и учреждениями, финансируемыми из федерального бюджета, сумм арендной платы. Фактически это означало изъятие всех доходов образовательных учреждений, получаемых ими в результате разрешенной уставной деятельности. Такое решение нарушило сложившиеся к тому времени условия государственного регулирования в части отношений собственности, отменив, по сути дела, ряд положений, определяющих автономию образовательных учреждений. Теперь это положение зафиксировано в Бюджетном кодексе Российской Федерации. При рассмотрении возникающих спорных ситуаций по поводу изъятия в доход бюджета средств, полученных от осуществления уставной деятельности, необходимо опираться на следующие моменты:

• законы о федеральном бюджете на соответствующий год, обозначая в качестве источника доходы от сдачи в аренду государственного имущества, не требовали изъятия таких доходов полностью или частично (если возникают коллизии по прошлым годам);

• Бюджетный кодекс Российской Федерации также не требует изъятия этих доходов;

• особенностью правового положения образовательного учреждения, зафиксированной в законодательстве об образовании, является самостоятельное распоряжение доходами, полученными от осуществления самостоятельной деятельности, в том числе и сдачи имущества в аренду;

• собственник имущества имеет право лишь на часть дохода от использования этого имущества, причем эти расчеты должны проводиться на основе договора, т.е. соглашения равноправных сторон на основе переговоров.

Для более полного понимания содержания отношений собственности в системе образования представляется целесообразным рассмотреть объекты собственности по следующим основным направлениям:

• права владения, пользования и распоряжения, формально установленные для этих объектов законодательством;

• источники поступления в образовательное учреждение объектов собственности;

• возможность/невозможность их использования для получения дохода;

• реальный собственник, в том числе после ликвидации образовательного учреждения;

• возможность/невозможность обращения взыскания на данные объекты.

Более наглядно совокупность отношений собственности применительно к различным объектам собственности, находящимся в учебном заведении, приведена в виде таблицы (см.Приложение к данной лекции).

Группировка показывает, что даже самые ясно определенные, казалось бы, права образовательного учреждения в отношении денежных средств содержат целый ряд существенных ограничений. Как уже упоминалось выше, законодательно установлено, что образовательное учреждение самостоятельно распоряжается всеми своими бюджетными и внебюджетными средствами. Однако бюджетные средства, поступающие от учредителя на финансирование образовательной деятельности, могут расходоваться строго по целевому назначению в соответствии с указаниями финансирующей организации. Например средства, предназначенные для выплаты заработной платы и стипендий, не могут быть израсходованы на оплату коммунальных услуг. Строго запрещено использовать бюджетные ассигнования для осуществления деятельности, приносящей доходы. Это не позволяет говорить о самостоятельном распоряжении этой частью денежных средств. Формально продекларированная автономность и независимость в этой части на практике ограничена самым серьезным образом. Средства от осуществления самостоятельной деятельности образовательного учреждения также не могут в полном смысле слова считаться в его самостоятельном распоряжении, поскольку у учредителя (собственника имущества) имеются законодательные основания изымать часть дохода, полученную с использованием объектов переданной собственности, т.е. имеются права на часть этих средств. Причем размер изымаемой части определяется не законодательно, а договором между учредителем (собственником) и вузом. Иными словами, предметом договора выступает не сам факт изъятия или неизъятия средств, а размеры изъятия. Только средства, полученные в форме дара, пожертвования или по завещанию могут считаться находящимися в самостоятельном распоряжении учебного заведения, да и то, если при дарении (пожертвовании, в завещании) не оговорены какие-либо ограничительные условия их использования. Как правило, эти средства носят целевой характер и не могут использоваться, например, для приносящей доходы деятельности. Таким образом, законодательно установленная самостоятельность образовательного учреждения по распоряжению имуществом и денежными средствами не реализуется, т.е. законодательно установленные рамки существенно сужаются, нарастает зарегулированность отношений в этой области. Рассмотрение проблем собственности в системе образования позволяет сделать следующие выводы:

1. Отношения между образовательным учреждением и собственником переданного ему имущества не исчерпываются законодательными положениями и требуют договорного оформления, т.е. учета и взаимосогласования их экономических и иных интересов на равноправной основе. Осуществление единой государственной политики в области образования требует создания и единой основы для такого согласования интересов, что может быть достигнуто разработкой и утверждением типового договора между собственником имущества и учебным заведением.

2. Провозглашенная самостоятельность образовательного учреждения в части распоряжения денежными средствами и имуществом на практике не реализуется, что требует уточнения нормативных актов, регулирующих эти отношения.

3. Практика работы образовательных учреждений по использованию объектов собственности требует постоянного обобщения и анализа с точки зрения не только ее соответствия законодательным и нормативным актам, но и с точки зрения выявления тенденций развития и изменения отношений собственности в системе образования. С этой целью нужно включить данное направление в планы научно-исследовательских работ. Особенно наглядно недостаточная определенность в сфере отношений собственности начинает проявляться в процессе решения проблемы задолженности образовательных учреждений по оплате тепло-, энергоснабжения, коммунальных и иных услуг. Возросшие расходы на эти цели не компенсируются бюджетными ассигнованиями и не обеспечиваются внебюджетными поступлениями. Для погашения долгов организации-кредиторы возбуждают арбитражные иски в отношении учебных заведений. Рассмотрение претензий констатирует отсутствие у учебных заведений средств для погашения долгов и, естественно, порождает вопрос о субсидиарной ответственности (т.е. ответственности по обязательствам учреждения) их учредителя. При наличии правильно организованного обособленного учета «собственных» средств учебного заведения взыскание может быть обращено на них. Отсутствие отдельного баланса таких средств не позволяет это сделать, что ставит министерства (ведомства) перед проблемой погашения задолженности учрежденных ими учебных заведений в условиях полного отсутствия средств на эти цели. В результате может быть (в принципе) принято решение о погашении таких долгов за счет продажи части государственной собственности, находящейся в оперативном управлении учебных заведений, т.е. о сокращении материальной базы системы образования. Недостаточная практика решения таких проблем пока не позволяет более определенно квалифицировать складывающуюся в этой области ситуацию. Дальнейшее совершенствование отношений собственности может осуществляться по двум основным направлениям:

• дальнейшее уточнение отношений собственности, включая разработку типового договора о передаче образовательным учреждениям имущества в оперативное управление, создание системы учета, позволяющей разграничить объекты собственности на государственные и «собственные объекты образовательного учреждения», установление контроля за использованием государственной собственности в коммерческих целях и, соответственно, регламентирование направлений коммерческой деятельности и т.д.;

• предоставление образовательным учреждениям большей автономии в вопросах распоряжения имуществом и денежными средствами, повышение их самостоятельности и ответственности в осуществлении различных видов деятельности.

Первое направление неизбежно приведет к жесткой регламентации деятельности образовательных учреждений, что не совмещается с уже сложившимися отношениями в экономике сферы образования — осуществлением различных видов деятельности, возможностью привлечения дополнительных, в том числе негосударственных, источников финансирования и т.д. В этом смысле характерен уже упоминавшийся закон, запретивший приватизацию и разгосударствление в сфере образования, положения которого в этой части нашли отражение и в новой редакции Закона «Об образовании». Вместе с положительным моментом, направленным на сохранение государственного сектора и бесплатного образования, закон содержит запрещение расширения состава соучредителей учебных заведений, что, по нашему мнению, сужает возможности привлечения дополнительных средств негосударственного сектора в учебные заведения. Решение проблем собственности в высшей школе видится все же по направлениям дальнейшего расширения автономии в этой области. Среди них можно указать:

• повышение степени реальной автономии в вопросах распоряжения денежными средствами без их разделения на бюджетные и внебюджетные. Для этого следует осуществлять бюджетное финансирование без указания целевых статей расходования средств с тем, чтобы образовательные учреждения могли самостоятельно определять, утверждать и корректировать смету своих расходов;

• передачу государственного имущества в самостоятельное распоряжение учебных заведений, оставив за собственником (учредителем) лишь право вето на его продажу и контроль заключаемых договоров по сдаче его в аренду с точки зрения размеров ставок взимаемой арендной платы. Это существенным образом повысит их самостоятельность в осуществлении различных видов деятельности;

• исключение субсидиарной ответственности учредителя (собственника) по обязательствам образовательного учреждения. В настоящее время учебным заведениям законодательно предоставлена широкая самостоятельность в осуществлении различных видов деятельности, заключении договоров, выборе партнеров и др. Учредитель практически лишен возможности контролировать эти процессы, но вынужден по закону принимать на себя ответственность в случае возникновения претензий. По нашему мнению, это снижает ответственность учебных заведений за результаты своей деятельности.

Дата добавления: 2014-01-03