Муниципальное образование как территориальная основа муниципальной организации местного самоуправления

ЛЕКЦИЯ ЧЕТВЕРТАЯ. ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОСНОВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1. Муниципальное образование как территориальная основа муниципальной организации местного самоуправления.

2. Принципы, основные подходы и критерии формирования муниципального образования как территориальной основы муниципальной организации местного самоуправления.

1.1. Понятие «муниципальное образование» в теории и практике муниципального управления

Под муниципальным образованием в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

В новой редакции федерального закона (2003 г.) муниципальное образование определяется как городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ.

В сущности, подход законодателей в определении данного термина не изменился. Специалисты в области муниципального права выделяют две составные части в определении термина «муниципальное образование», данного в федеральном законе.

Первая – установление исчерпывающего перечня квалифицирующих признаков муниципального образования. К их числу относится:

- населенность соответствующей территории;

- осуществление населением этой территории местного самоуправления в формах, предусматривающих в обязательном порядке;

- наличие муниципальной собственности, местного бюджета, выборных органов местного самоуправления.

Вторая – изложение открытого перечня видов территориальных объектов, могущих быть муниципальными образованиями:

- городское поселение;

- сельское поселение;

- несколько поселений, объединенных общей территорией;

- часть поселения.

Если обобщить определения категории «муниципальное образование», которые содержатся в общественных науках, то под ней понимается:

населенная территория, где осуществляется местное самоуправление с его необходимыми атрибутами;

городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального образования;

административно-территориальное образование;

местное сообщество, реализующее свое право на местное самоуправление;

субъект публичной власти, публично-правовых отношений;

элемент политической системы российского общества;

социально-экономическая система.

Нетрудно заметить, что представители каждой из общественных наук рассматривают искомое понятие с учетом предмета своего исследования. Отсюда и различия в их позициях. В федеральном законодательстве преобладает точка зрения специалистов конституционного и муниципального права.

Возникает закономерный вопрос: «В каком значении использовать понятие «муниципальное образование»?

В нашем понимании муниципальное образование – это территориальное образование, имеющее в соответствии с законом субъекта Российской Федерации административные границы и наделенное особыми правами субъекта публично-правовых отношений. Данный термин следует рассматривать только в одном значении, аналогично таким понятиям, как «Российская Федерация», «субъект Российской Федерации».

1.2. О содержании понятия «территория муниципального образования»

Определение термина "территория муниципального образования" в теории и практике муниципального управления, как впрочем, и в российском законодательстве о местном самоуправлении, отсутствует. Если исходить из толкования понятия "муниципальное образование" в федеральном законодательстве, то речь идет о территории городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа и внутригородской территории города федерального значения.

Территория муниципального образования рассматривается нами как неотъемлемая часть пространства региона, т.е. субъекта Российской Федерации. Структурно-объектное содержание данной территории представляет собой совокупность расположенных на ней элементов природно-ресурсного, социально-экономического и историко-культурного потенциала региона.

Территория муниципального образования обладает только присущим ей набором определенных природно-климатических и географических, социально-экономических и истори­ко-культурных характеристик в совокупности со сложившейся социо-эколого-экономической структурой. Экологическая составляющая территории представлена природной средой, экономическая – местным хозяйством, а социальная – местным сообществом или группой местных сообществ. При анализе структуры территории муниципального образования используют природно-климатические, географические и историко-культурные характеристики. Площадь (протяженность) его территории рассматривается сквозь призму экологического, экономического и социального аспектов.

В основе концепции «территориальности» лежит признание самого факта обязательного наличия особой сущности этих явлений, объектов и процессов, которую они обретают вследствие их расположения или протекания в определенных пространственных границах. «Место», «пространство» суть единственно общее, что создает «территориальность» как дополнительное («синергетическое») качество указанных явлений, объектов и процессов. Поэтому важнейшим доминантным признаком исследования территории муниципального образования является понимание ее как особого свойства явлений, объектов и процессов. (1)

Природно-климатические и географические характеристики территории муниципального образования включают в себя: особенности гео­графического положения, рельеф природного ландшафта, климат и другие элементы. К историко-культурным харак­теристикам, как правило, относят: миграционные процессы на территории муниципального образования, религия, местные обычаи и традиции, национальный менталитет, историко­культурное и духовное наследие, имеющийся социальный опыт самоуправления в местных сообществах. Исходные природно-климатические и географические характеристики обусловливают существующую природную среду, а историко-куль­турные - предопределяют менталитет и состав населения.

Территория муниципального образования характеризуется как степенью хозяйственной деятельности местного сообщества или группы местных сообществ, так и способностью выполнять роль пространственной основы их жизнедеятельности. Состоя­ние местного хозяйства, его структура и уровень развития находятся в прямой зависимости от обеих групп базовых ха­рактеристик (природно-климатических, географических и историко-культур­ных). Однако существует и обратная связь: речь идет о влиянии местного хозяйства на сложившийся историко-культурный и духовный по­тенциал местных сообществ.

Обратим внимание на структуру взаимосвязей между тремя основными компонентами территории - природной средой, местными сообществами и производственно-хозяйственным комплексом.

Территория муниципального образования как система (муниципальная территориальная система). Единство и целостность воспроизводственного процесса – важнейший признак территории муниципального образования. Еще один обязательный признак территории муниципального образования состоит в наличии четко установленных административных границ, в пределах которых воспроизводятся социальные и экономические процессы обеспечения жизнедеятельности местных сообществ. Они обусловлены ролью территории муниципального образования в системе территориального и отраслевого разделения труда в регионе.

Территорию муниципального образования можно рассматривать как социально-экономический комплекс, основные звенья которого, а именно: материальное производство и социальная сфера сбалансированы. Другими словами, речь идет о муниципальной территориальной системе, для которой характерно взаимодействие производственной, экологической и социальной подсистем. Подчеркнем, что эта система формируется и функционирует в границах территории муниципального образования.

Ее мы вправе отнести к одному из видов территориальных систем. Под ними подразумеваются «любые (и природные, и «антропогенные») совокупности особым образом соединенных элементов и структурных взаимосвязей, носящие пространственный (территориальный) характер. (2)

Эти совокупности отчетливо выражаются и проявляются в границах муниципальной территориальной системы в связи с наличием на территории муниципального образования определенных ресурсов и их использованием, с финансово-экономическими отношениями хозяйствующих субъектов. Они в определенной степени носят локальный характер, так как замыкаются в этих границах (наличие муниципальной организации местного самоуправления, локальных энергетических, транспортных сетей, социальной инфраструктуры и т.п. для удовлетворения жизненных потребностей местного населения).

Муниципальная территориальная система включает в себя территориальную организацию населения как пространственную форму его жизнедеятельности. Она характеризуется сложившейся сетью поселений, функциональными территориальными взаимосвязями населенных мест и ареалов скопления населения, а также степенью зрелости, упорядоченности и рациональности сложившихся и формирующихся систем расселения. (3)

Муниципальная территориальная система вместе с тем представляет собой территориальную общественную систему, функционирующую в границах муниципального образования.

При характеристике территориальных общественных систем (комплексов) выделяют следующий набор основных, системообразующих факторов: общность производственных и транспортных связей; единство системы населенных пунктов и демографических связей; единство системы специальной инфраструктуры; общность природопользования и задач по охране окружающей среды; и др. (3)

Муниципальная территориальная система включает в себя муниципально-территориальную структуру местного самоуправления.

Понятие «муниципально-территориальная структура местного самоуправления» рассматривается нами как пространственная форма публично-властной структуры муниципальной организации местного самоуправления и как способ распределения функций между органами местного самоуправления и местным сообществом, или группой местных сообщества, а также между ее элементами. Она формируется на территории муниципального образования, границы и статус которого законодательно устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Территорию, в границах которой функционирует местное самоуправление, можно рассматривать как пространственный предел распространения властных полномочий его муниципальной организации, созданной местным сообществом или группой местных сообществ. Границы территории и статус муниципальной организации местного самоуправления устанавливаются соответствующим законодательным актом регионального органа государственной власти. В Российской Федерации.

Категория «муниципально-территориальная структура местного самоуправления» как пространственная форма организации местной публичной власти в регионе включает в себя сложившуюся структуру органов местного самоуправления и функциональные территориальные взаимосвязи между ее элементами. Использование данного термина в практике государственного и муниципального управления позволяет охарактеризовать сущность и особенности функционирующей в регионе территориально-организационной модели управления:

- местными сообществами в границах территории их проживания;

- административно-территориальными образованиями в целях наиболее эффективного управления местным хозяйством (социально-экономическим комплексом).

Понятие «муниципально-территориальная структура местного самоуправления»отражает функционирующую региональную модель устройства местной публичной власти и роль местных сообществ в осуществлении своих прав на местное самоуправление.

1.3. Об уровнях муниципально-территориальной структуры местного самоуправления в муниципальных образованиях

Прежде чем обосновать свою позицию по вопросу о территории, где возможно создание муниципальной организации местного самоуправления, необходимо, на наш взгляд, остановиться на раскрытии сущности понятия «уровень (уровни) муниципально-территориальнойструктуры местного самоуправления».

Термин «уровень (или уровни) муниципально-территориальнойструктуры местного самоуправления» характеризует наличие одного или нескольких типов муниципальных образований (муниципалитетов, коммун), на территории которых местные сообщества реализуют свое право на местное самоуправление.

Вместе с тем это ни в коей мере не означает подчинения муниципальных образований одного уровня муниципальным образованиям другого уровня. Каждому уровню муниципально-территориальнойструктуры местного самоуправления соответствует определенный тип муниципального образования. Речь может идти о выделении различных типов муниципальных образований с учетом особенности территориальной основы каждого из них.

Муниципально-территориальная структура местного самоуправления может быть одноуровневой. Это означает, что в границах территории муниципального образования не создано других муниципальных образований.

Двухуровневая муниципально-территориальная структура местного самоуправления предполагает создание на территории более крупного муниципального образования нескольких муниципальных образований. Например, на территории муниципального образования (сельский район) создаются муниципальные образования поселков, городов районного значения, крупных сел или деревень. В муниципальных образованиях крупных городов формируются муниципальные образования районов в городе, поселков городского подчинения.

При этом предметы ведения муниципальных образований разграничены нормативным правовым актом и в соответствии с принципом субсидиарности. Сами муниципальные образования независимы друг от друга в пределах собственной компетенции.

Дата добавления: 2014-01-03