В социально-экономическом развитии страны

Государственные финансы и их роль

ЛЕКЦИЯ 2. ФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ

Вопросы по материалам лекции

1. Какие типы задач ставятся перед школьной психодиагностикой?

2. Какие типы данных используются в психолого-педагогической диагностике?

3. В каких случаях предпочтительно использовать тестовые методики, и в каких – экспертные?

4. Кратко охарактеризуйте методы психолого-педагогических исследований (наблюдение, опрос, эксперимент).

Общее понятие о государственных и муниципальных финансах. Го­сударственные и муниципальные финансы являются составной частью общей финансовой системы. Внутренняя экономика стран в соответст­вии с системой национальных счетов, как уже отмечалось в первой главе, подразделяется на пять секторов: нефинансовые корпоративные и квази­корпоративные предприятия; финансовые учреждения; государственное управление; частные некоммерческие учреждения, обслуживающие до­машние хозяйства (население); домашние хозяйства. К каждому из этих секторов относятся соответствующие институциональные единицы. Со­вокупность финансов институциональных единиц каждого сектора в их взаимодействии между собой и другими секторами образует финансы секторов экономики. Систему государственных финансов образует сово­купность финансов институциональных единиц государственного секто­ра управления. Государственные финансы — это финансы сектора госу­дарственного управления. В силу этого он участвует в общем кругооборо­те доходов, расходов, выпуска продукции и формировании активов и пассивов страны.

Государственные финансы традиционно понимаются как инстру­мент мобилизации средств всех секторов экономики для проведения госу­дарственной внутренней и внешней политики. Они представляют собой единый комплекс финансовых операций, с помощью которого органы госу­дарственного управления аккумулируют денежные средства и осуществ­ляют денежные расходы.

Основным финансовым фондом страны, обеспечивающим образова­ние, распределение и использование централизованного фонда денеж­ных средств, как обязательного условия функционирования любого государства, является государственный бюджет. Наряду с бюджетом суще­ственную роль играют внебюджетные фонды.

Финансовые ресурсы сектора государственного управления форми­руются главным образом за счет налогов и отчислений, уплачиваемых предприятиями, учреждениями и организациями, относящимися к дру­гим секторам.

Государство осуществляет свои функции не в целях получения ком­мерческой выгоды или прибыли, а для обеспечения коллективного или инди­видуального потребления домашних хозяйств и хозяйствующих субъек­тов. В этом плане государственные финансы отражают взаимоотноше­ния между государством, с одной стороны, и юридическими лицами и домашними хозяйствами — с другой — по поводу обязательных плате­жей в денежные фонды государства и использования этих средств в инте­ресах налогоплательщиков. Из этого вытекает необходимость реализа­ции принципа эффективности использования финансовых ресурсов, оз­начающего необходимость достижения заданных результатов при минимальном расходе средств или достижения наилучшего результата с использованием объема средств, определенного действующим налого­вым законодательством. Потребность в государственных финансах поро­ждается самим фактом существования государства и необходимостью де­нежного обеспечения выполнения им своих функций. В наиболее общем виде функцией органов государственного управления является проведе­ние государственной политики и выполнение государственных задач по­средством предоставления нерыночных товаров и услуг для их потребле­ния населением и обществом в целом, а также посредством перераспреде­ления доходов (осуществления трансфертов) и богатства. Эти товары и услуги могут предоставляться для коллективного или индивидуально­го потребления. К коллективному потреблению относятся, например, го­сударственное управление, оборона, обеспечение законности и правопо­рядка, к индивидуальному — образование, социальная защита и др.

До последнего времени финансы рассматривались в основном под уг­лом зрения формирования и расходования денежных ресурсов органов государственного управления и обеспечения их платежеспособности.

К операциям, связанным с формированием и расходованием денеж­ных ресурсов, относятся денежно-кредитные операции, при которых од­на институциональная единица производит платеж или принимает на се­бя обязательство, выраженное в денежной форме, а другая институцио­нальная единица получает платеж или другой актив, также выраженный в денежных единицах. К таким операциям относятся, например, приобретение органами государственного управления товаров и услуг, оплачи­ваемых деньгами, оплата труда государственных служащих, выплаты со­циальных пособий. Все остальные операции рассматриваются как не относящиеся к денежно-кредитным. В качестве примера можно привести бартерные операции и трансферты в натуральной форме.

В последние годы все большее внимание привлекают новые аспекты финансовых отношений. Формируется новое понимание государствен­ных финансов. Возрастающая сложность разработки и оценки эффектив­ности государственной политики привела к отказу от рассмотрения фи­нансов только как категории, характеризующей движение денежных средств. Была осознана необходимость отражения в государственных финансах потоков всех ресурсов, составления балансов государственных активов и пассивов и оценки стоимости имущества, находящегося в соб­ственности государства. Это повлекло за собой потребность в интеграции всех потоков ресурсов, с которыми имеют дело органы государственного управления и построения системы государственных финансов, увязывающей чистую стоимость государственного имущества на начало како­го-либо периода с потоками средств в течение планируемого периода и величиной стоимости этого имущества на конец периода. Масштабы ресурсов, которыми распоряжается государство, и увеличение их доли в общем объеме ресурсов страны обусловили рост влияния государствен­ных финансов на социально-экономическое развитие страны. В связи с этим стали более острыми проблемы эффективности использования государственных финансовых ресурсов.

В связи с этим во всех странах осуществляется реформирование сис­темы государственных финансов на основе рекомендаций Международ­ного валютного фонда, принятых в 2001 г.

Новая система должна обеспечивать идентификацию, измерение, мо­ниторинг и оценку воздействия на экономику мер государственной эко­номической политики и других видов экономической деятельности. Управление этими операциями должно предусматривать долговремен­ную устойчивость финансово-экономической деятельности. В связи с этим Международным валютным фондом было признано целесообраз­ным отказаться от балансирования поступлений и расходования только денежных средств как центрального звена финансовой системы и увязать движение чисто денежных потоков с движением всех активов, которыми располагает государство.

Согласно новой трактовке государственных финансов они являются не только инструментом формирования и расходования денежных ресур­сов, но инструментом, обеспечивающим формирование всех активов и пассивов органов государственного управления, включая нефинансовые активы и пассивы.

Таким образом, учитывается, что в конечном счете финансово-эконо­мическая устойчивость государства определяется величиной имущества, владельцем которого оно является, включая нефинансовые активы (основные фонды и др.). Обеспечение этих задач потребовало новых подхо­дов к организации финансовой деятельности, составлению финансовых планов и оценке результатов их выполнения. В частности, потребова­лось:

— включить в систему государственных финансов покупку и прода­жу нефинансовых активов;

— перейти от функционального определения органов государствен­ного управления к определению, основанному на институциональных единицах;

— перейти от кассового метода учета поступления и расходования средств к учету по методу начислений;

— обеспечить интеграцию потоков и запасов.

В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процес­са в Российской Федерации в 2004—2006 гг., утвержденной постановле­нием Правительства РФ 22 мая 2004 г., в России начиная с 2006 г. также осуществляется переход на новые принципы формирования государст­венных финансов. Целью реформирования, как отмечается в Концепции, является «повышение результативности бюджетных расходов и оптими­зация управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации»1. Основные направления реформы бы­ли определены в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2003 году».

Реализация новых принципов во всех странах требует достаточно длительного времени, включающего подготовительный и переходный периоды. В процессе реформы необходимо обеспечить не только устой­чивую сбалансированность бюджета, но и преобразование системы госу­дарственного управления. Предусматриваемые изменения методов и процедур требуют практической проверки и отработки. Ускоренное внедрение новой системы может привести к ослаблению финансовой Дисциплины и неоправданному усложнению бюджетного администриро­вания. Исходя из этого в 2005—2006 гг. проводятся эксперименты, не тре­бующие внесения изменений в бюджетное законодательство.

Концепцией предусмотрена разработка федерального закона о внесе­нии в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, касающих­ся бюджетного процесса. Закон вступил в силу с 1 января 2006 г. Он соз­дает правовую основу для новой организации бюджетного процесса, на­чиная с бюджета на 2007 г.

(Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации 2004—2006 годах, одобренная постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 // Российская газета. 2004. 1 июня).

Формирование государственных финансов во всех странах за про­шедшие годы осуществлялось по традиционной методологии. В России по традиционной методологии в 2006 г. будет составляться и отчет об ис­полнении бюджета за 2005 г. Накопленные и опубликованные данные о государственных финансах за предыдущие годы также определены по традиционной методологии. Это предопределяет потребность в знании как традиционной, так и вновь складывающейся системы государствен­ных финансов. В связи с этим в последующем изложении излагаются как традиционные, так и новые подходы к формированию государственных финансов и различия между ними.

Роль государственных финансов в социально-экономическом раз­витии страны. Государственные финансы обеспечивают для органов го­сударственного управления возможность выполнять свои основные функции по созданию условий для нормального политического, эконо­мического и социального развития. Основными функциями государства, обеспечивающими нормальное политическое, экономическое и социаль­ное развитие, являются:

— разработка, принятие, реализация и совершенствование законода­тельных актов, в том числе формирующих институциональные основы рыночного хозяйства;

— оказание государственных услуг общего назначения;

— разработка и реализация экономической политики;

— разработка и реализация социальной политики, финансирование основных общественных и социальных услуг, поддержка слабо защищен­ных групп населения;

— регулирование процесса интеграции в мировую политическую систему и мировую экономику;

— осуществление мер по охране окружающей среды.

Средства, мобилизуемые через государственный бюджет и государ­ственные внебюджетные фонды, используются для расходов на общего­сударственные нужды, которые не могут быть удовлетворены за счет ча­стного предпринимательства. К ним, в частности, относятся государст­венное управление, общественная безопасность граждан, социальные программы, экология, оборона. Аккумуляция средств в бюджете позво­ляет государству осуществлять социальные программы, направленные на развитие человека, культуры, здравоохранения, образования, под­держку семей с низкими доходами, решение жилищной проблемы. Соби­рая и распределяя денежные ресурсы, государство получает возможность корректировать действие саморегулирующегося рыночного механизма, воздействовать на функционирование рынков товаров и услуг, финансо­вых рынков и распределение доходов в секторах экономики. С их помо­щью осуществляется перераспределение ВВП между секторами и отраслями экономики, социальными группами населения и регионами страны, государственное регулирование и стимулирование экономики с учетом долгосрочных интересов страны. Перераспределение ресурсов между секторами экономики, отраслями, социальными группами и территориями является важным рычагом структурной перестройки экономики, средством реализации целевых и научно-технических программ.

Одной из важнейших задач государства является разработка и реали­зация социальной политики, финансирование основных общественных и социальных услуг и поддержка слабо защищенных слоев населения, обеспечение, возможно, более справедливого распределения благ между членами общества. Эта функция обеспечивается расходованием государ­ственных средств на образование, здравоохранение, социальное страхо­вание, жилищно-коммунальные услуги. Государственная политика мо­жет способствовать сокращению бедности и неравенства, содействовать улучшению условий развития отсталых в экономическом отношении ре­гионов, а также так называемых неперспективных регионов, ликвидируя почву для политической и социальной нестабильности. Государственные органы в значительной мере осуществляют страхование граждан от ряда угроз их экономической безопасности. Это осуществляется, в частности, путем пенсионного обеспечения в преклонном возрасте, медицинского страхования в случае заболеваний, страхования от безработицы. В ряде стран государственные формы страхования являются основными. В дру­гих значительную часть расходов несет частный сектор. Наиболее разви­тыми являются системы страхования европейского типа.

Сосредоточивая в своих руках и расходуя огромные финансовые ре­сурсы, органы государственного управления являются самостоятельным крупным участником экономических и финансовых процессов в стране: в государственных финансах различных стран аккумулируется от чет­верти до половины ВВП, органы государственного управления выступа­ют в роли крупнейших (15—25% к ВВП) покупателей на рынке товаров и услуг.

Место и роль государственных финансов в экономической жизни оп­ределяется как самим фактом мобилизации, перераспределения и расхо­дования средств, так и целенаправленной государственной политикой государства в области государственных финансов. В связи с этим госу­дарственные финансы рассматриваются не только как инструмент при­влечения средств с помощью обязательных платежей, но и как один из ведущих экономических рычагов государства.

Важнейшим направлением государственного воздействия на экономи­ку посредством государственных финансов является политика в области доходов (прежде всего налоговая политика) и расходов, способов финанси­рования дефицита бюджета и управления государственным долгом. Проводимая государством бюджетная политика должна обеспечивать поддержание адекватных экономическим условиям темпов экономического роста, ограничение социального неравенства, эффективность государств венных расходов.

Рычагами государственного воздействия при налогообложении яв­ляются налоговые ставки и льготы, оказывающие влияние на объем производства, предложение и спрос на отдельные виды товаров и услуг. При расходовании средств государство осуществляет финансирование государственных программ, направленных на содействие развитию тех или иных отраслей и производств, изменение структуры производства, субсидирует отдельные отрасли и предприятия. Рычагами государственного воздействия являются также льготные и беспроцентные кредиты и га­рантии по банковским ссудам.

Благоприятное воздействие государственных финансов на экономи­ку предполагает формирование эффективного механизма образования доходов и расходования финансовых ресурсов в отношении экономики в целом на основе рационального налогообложения населения и пред­приятий, объема и структуры государственных расходов, обеспечиваю­щих условия для экономического роста, стабильности производства и по­вышения уровня и условий жизни населения. Позитивное воздействие на производство, накопление капитала и развитие человеческого капита­ла является одной из центральных задач государственных финансов.

Выполняемые государством функции и экономическая политика за­висят от уровня развития и состояния экономики и степени участия го­сударства в экономической жизни, финансировании социальных расхо­дов, стимулировании сбережений и накоплений и т. д. в диапазоне от всеохватывающей планово-распределительной системы до чисто рыночной, свободной экономики. Однако и первое и второе является край­ностью. Свободного рынка практически не существует. Экономика гoсударств является, как правило, смешанной. В ней взаимодействуют государственный и частный секторы. Основная проблема заключается не в том, должно ли государство вмешиваться в экономику, а в масштабах этого вмешательства и его характере. Масштабы аккумулирования ре­сурсов и государственного воздействия больше в странах с социально ориентированной экономикой и сильным влиянием государства и госу­дарственных финансов и меньше в странах, проводящих курс на либера­лизацию экономики.

Наряду с увеличением доли государственных расходов в ВВП в развитых странах увеличивается доля расходов центрального правительства в общем объеме расходов органов государственного управления.

Рост государственных расходов связан с рядом факторов. Государст­во вынуждено усиливать свое участие в таких сферах, как здравоохранение и образование, где частный капитал проявляет недостаточную актив­ность. Усложнение социальной и экономической жизни требует увеличе­ния расходов государства на содержание правоохранительных органов и поддержание общественного порядка. Развитие науки и новых техно­логий создает необходимость концентрации для реализации новых про­ектов крупных ресурсов, для чего требуется создание огромных акцио­нерных корпораций с государственным участием. Вместе с тем попытки стран с менее развитой экономикой обеспечить своим гражданам такой же объем товаров и услуг, как и в развитых странах, обречены на провал и, кроме вреда, ничего принести не могут. Сначала нужно добиться повы­шения экономического потенциала страны.

Проблема соответствия роли государства его экономическому и фи­нансовому потенциалу решается путем корректировки сферы обязанно­стей государства, сужения или расширения сферы его ответственности. Такая корректировка может производиться на основе изменения финан­сируемых и выполняемых государством функций по обеспечению пре­доставляемых им благ и услуг, снятия или принятия новых обязательств, требующих государственных расходов.

Сложной проблемой уменьшения объема благ, предоставляемых го­сударством населению, является опасность усиления социальной напря­женности. Необходимо, чтобы общество, и прежде всего наименее обес­печенная его часть, восприняло эти меры хотя и без удовольствия, но как неизбежную вынужденную меру, носящую временный характер.

Государственные финансы обслуживают государство как систему ор­ганизации органов власти, управляющих жизнью общества. Поскольку существование государства и его атрибутов является необходимостью, постольку решения, принимаемые органами государственной власти по вопросам государственных финансов являются обязательными для ис­полнения. В политическом отношении государственные финансы явля­ются фактором воспроизводства и развития существующих институтов и структур государственного управления, сложившихся традиций госу­дарственного устройства. Посредством финансов реализуются функции государства и оказывается воздействие на экономическое и социальное развитие. Поэтому рассмотрение бюджета и других государственных фи­нансовых фондов всегда является предметом острой политической борь­бы в парламентах и иных представительных учреждениях. Политические партии, приходя к власти, реализуют свои цели посредством формирова­ния и утверждения финансовых планов в соответствии со своими страте­гическими целями в области экономической и социальной политики, берут под контроль аппарат финансовых органов и практически реализуют бюджетную политику.

Основные принципы формирования государственных финансов по­зволяют отграничить их от финансов других секторов экономики, опре­деляют их структуру, связанную с уровнями управления, принципы сис­тематизации финансовых операций, а также понятия и категории, ис­пользуемые в этой сфере.

Границы сферы государственных финансов определяются кругом институциональных единиц, относящихся к органам государственного управления. Поэтому рассмотрение государственных финансов связано в первую очередь с определением сектора государственного управления, т. е. сектора экономики, финансы которого подлежат анализу, и с его от­граничением от других секторов экономики. Систему государственного управления страны составляют создаваемые в результате политических процессов органы государственной власти и их структуры, наделенные монопольным правом на власть в пределах данной территории или ее частей. Соответственно совокупность всех государственных институцио­нальных управленческих единиц, функционирующих в стране, образует сектор государственного управления.

Институциональная единица является первичным звеном организа­ции государственных финансов. Она составляет также основу построе­ния системы национальных счетов. Выбор институциональной единицы в качестве первичного звена обусловлено тем, что она располагает всей документацией, необходимой для формирования системы национальных счетов и государственных финансов. В институциональных единицах формируются полные комплекты счетов, позволяющие определять все потоки средств и составлять балансы активов и пассивов. Это создает предпосылки для интеграции потоков средств с наличием активов и пас­сивов. Институциональные единицы органов государственного управле­ния — это институциональные единицы, основным видом деятельности которых является выполнение функций государственного управления. Это означает, что они выполняют функции законодательной, судебной или исполнительной власти.

Сектор государственного управления отличается от других секторов экономики по методу финансирования затрат, средства для которых со­бираются с помощью обязательных налогов и сборов от институциональ­ных единиц других секторов экономики. Государственные органы управ­ления, как правило, осуществляют свои функции не в целях извлечения финансовой или иной коммерческой выгоды. В том случае, когда ими осуществляются операции коммерческие по своей природе, целью этих операций не является получение прибыли.

Границы сектора государственных финансов. Исходной точкой орга­низации государственных финансов является установление институцио­нальных единиц и видов деятельности, относящихся к сектору государ­ственного управления. Основным критерием при отграничении сектора государственного управления от других секторов экономики являются функции сектора государственного управления. Институциональные единицы, выполняющие эти функции в качестве основной деятельности, входят в состав сектора государственного управления не потому, что их деятельность отражается в бюджете или других государственных финан­совых планах, а вследствие самого характера этой деятельности. Учреж­дения и организации финансируются государством, поскольку они вы­полняют функции государственного управления.

Следует различать понятия «государственный сектор» и «сектор го­сударственного управления». Понятие «государственный сектор» опре­деляется с позиций прав собственности на имущество, а не выполняемых функций. При этом объединяются сектор государственного управления, а также принадлежащие ему или контролируемые им нефинансовые и финансовые государственные предприятия и учреждения. Нефинансо­вые и финансовые государственные предприятия и учреждения согласно системе национальных счетов относятся к государственному сектору, однако не рассматриваются в качестве органов государственного управ­ления, а их финансы не являются финансами органов государственного управления. При распределении по секторам экономики такие единицы относятся соответственно к сектору нефинансовых корпоративных пред­приятий или составляют часть сектора финансовых учреждений.

Нефинансовые государственные предприятия занимаются производ­ством и реализацией тех видов товаров и услуг, которые, как правило, производятся частными предприятиями. Они функционируют на ком­мерческой основе. В связи с этим в финансы сектора государственного управления не должны включаться финансовые показатели, связанные с производственной деятельностью, осуществляемой принадлежащими государству или контролируемыми им корпоративными и квази корпора­тивными единицами или единицами, реализующими свою продукцию в больших масштабах. Крупной сферой деятельности нефинансовых го­сударственных предприятий являются отрасли естественных монопо­лий, оборонные предприятия и др.

Также не относится к государственным финансам финансовая дея­тельность принадлежащих государству финансовых учреждений, заклю­чающаяся в одновременном принятии обязательств и приобретении финансовых активов на рынке капитала, принятии срочных и сберегательных вкладов и депозитов до востребования или выполнении функций органов денежно-кредитного регулирования. Финансовые операции, осуществляемые органами государственного управления, также рассмат­риваются в системе государственных финансов как операции, относя­щиеся к сектору финансовых учреждений.

Функциями такого рода являются кредитно-денежное регулирова­ние, управление международными резервами, прием переводных депози­тов до востребования, прием срочных и сберегательных вкладов, одно­временное принятие обязательств и приобретение финансовых активов на рынке капитала. Все операции, связанные с осуществлением таких функций, не входят в состав операций сектора государственного управ­ления и должны отражаться в составе операций сектора финансовых уч­реждений.

Исключение таких финансовых функций из сектора государственно­го управления необходимо для более полного и четкого представления результатов финансовой деятельности собственно государственных ор­ганов управления, которые выражаются также в форме их операций с фи­нансовым сектором, чтобы не смешивать между собой эти два сектора.

Разграничение системы государственных финансов с кредитно-де­нежным регулированием позволяет правильно оценить роль сектора го­сударственного управления в регулировании кредитно-денежного обра­щения и платежного баланса, а также разграничивать финансирование дефицита (или использования активного сальдо) платежного баланса и финансирование государственных органов. Поэтому функции органов кредитно-денежного регулирования, выполняемые как центральным банком, так и правительственными органами, рассматриваются как вы­полняемые финансовым сектором экономики.

В сектор финансовых учреждений входят следующие подсекторы: органы денежно-кредитного регулирования (центральный банк), ком­мерческие банки, депозитные банки, страховые компании, негосударст­венные пенсионные фонды, прочие финансовые учреждения. Вместе с тем исходя из особенностей России Пенсионный фонд и другие внебюджетные социальные фонды России относятся к сектору государст­венного управления. Необходимость включения Пенсионного фонда в систему органов государственного управления диктуется следующими соображениями:

— Пенсионный фонд в России обеспечивает доходами все население по достижении им пенсионного возраста, а взносы в него осуществляют все предприятия и организации независимо от их принадлежности и формы собственности;

— операции Пенсионного фонда являются составной частью госу­дарственной политики и сопряжены с перераспределением доходов и ин­фляцией.

По аналогичным соображениям в России к государственным финан­сам относят также Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования.

Отнесение к сектору государственного управления некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства, осуществляется в зависимости от того, кто их финансирует и контролирует. В состав сек­тора государственного управления включаются некоммерческие учреж­дения, полностью или большей частью финансируемые и контролируе­мые органами государственной власти, которые могут участвовать в их создании. Государственное финансирование может иметь форму член­ских взносов или других трансфертов, а государственный контроль мо­жет заключаться в организации эффективной деятельности таких орга­низаций. Некоммерческие организации, существующие на частные доб­ровольные взносы и не подконтрольные государству, относятся к сектору некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства. Проблемы разграничения могут касаться больниц, учебных заведений и некоторых других видов организаций.

Основными институциональными единицами, относящимися к сек­тору государственного управления, являются законодательные и испол­нительные органы государственной власти различных уровней, государ­ственные внебюджетные фонды, посольства, представительства, кон­сульства и другие государственные учреждения за рубежом.

В соответствии с вышеизложенным к государственным финансам от­носятся федеральный бюджет, бюджеты регионов и государственные внебюджетные фонды. Центральное место в государственных финансах принадлежит бюджетам. В то же время существенную роль выполняют различные государственные автономные фонды на федеральном и регио­нальном уровнях. Как правило, в этих фондах аккумулируются ресурсы для решения крупных проблем, требующих специального внимания ор­ганов государственной власти. Источниками средств таких фондов явля­ются целевые налоги и сборы, перечисления средств из бюджета, капита­лизация доходов и займы. Во Франции и Японии за счет таких фондов финансируется примерно половина государственных расходов, в Вели­кобритании — треть. Фонды имеют целевой характер и предназначены для финансирования различных социальных, экономических, науч­но-технических, кредитных и других проблем. В России к таким фондам относятся государственный Пенсионный фонд, Фонд социального стра­хования и государственные фонды обязательного медицинского страхо­вания, концентрирующие около трети всех средств государственных фи­нансов.

Понятие государственного сектора является более широким, чем понятие сектора государственного управления. Государственный сектор включает наряду с институциональными единицами, выполняющими функции государственного управления, государственные предприятия, занимающиеся производством товаров и услуг, а также принадлежащие государству или контролируемые им государственные финансовые учреждения. В связи с этим наряду с формированием данных по сектору госу­дарственного управления представляет интерес определение показате­лей, отражающих финансы государственного сектора в целом. При формировании финансов в целом по государственному сектору необходимо выделять операции между единицами сектора государственного управ­ления и единицами, которые в него не входят.

Определение понятий резидентов и нерезидентов. Разграничение резидентов и нерезидентов имеет существенное значение для выявле­ния внутренних и зарубежных операций сектора государственного управления. В основе разграничения лежит критерий принадлежности к экономической территории данной страны, к которой относятся также территориальные воды и те международные акватории, примыкающие к территориальным водам, которые находятся под исключительной юрисдикцией данной страны. Под резидентом в данном случае понимает­ся сектор государственного управления, за исключением наднациональ­ных органов, включая все министерства, ведомства и учреждения прави­тельства, региональных и местных органов управления, расположенные на экономической территории страны, а также посольства, консульства, военные объекты и другие организации, расположенные за ее пределами.

Согласно этой концепции к резидентам относятся все лица, прожи­вающие на данной экономической территории, чьи интересы связаны с данной экономикой: кто участвует в потреблении товаров и услуг на данной территории, производстве товаров, услуг или других видах эко­номической деятельности. К резидентам относятся: частные некоммер­ческие организации, обслуживающие население, расположенные или осуществляющие свои операции на территории страны; реальные и ус­ловные предприятия, занятые производством товаров и услуг, операция­ми с землей, являющейся частью территории страны, или операциями, связанными с арендой, концессиями, патентами, авторскими правами и прочими аналогичными нефинансовыми нематериальными активами органов государственного управления. Международные организации не считаются резидентами национальных экономик.

Для юридических лиц понятие резидента определяется временем и местом их образования, местонахождением «центра управления» и дру­гими критериями. Физические лица рассматриваются как резиденты, ес­ли проживают в стране свыше 6 месяцев, если в данной стране находится центр их жизненных интересов, или на них распространяются другие критерии, установленные законодательством страны. В России срок пребывания установлен свыше 183 дней. Резиденты облагаются налогами в соответствии с законодательством страны пребывания, включая налоги с доходов, полученных за рубежом. Нерезиденты имеют «ограниченную налоговую ответственность» и платят налоги только с доходов, получен­ных в данной стране, если между странами не заключено соглашение об устранении двойного налогообложения. Спорные вопросы разрешаются на основе законодательства страны местонахождения либо исходя из норм международных соглашений.

Структура государственных финансов определяется двумя основны­ми факторами. Одним из них является форма государственного устрой­ства. Другим — выделение в составе государственных финансов бюджет­ных средств и различного рода целевых фондов, не входящих в бюджеты федеральных и региональных органов власти.

По форме государственного устройства государства могут быть феде­ративными и унитарными. В федеративных государствах, объединяю­щих территориальные образования с некоторой степенью ограниченной государственности, существуют три уровня управления: центральный (федеральный, общегосударственный) уровень, региональный и мест­ный (муниципальный) уровни. К странам с многоуровневой системой управления относятся как крупные страны (Китай, Индонезия, Япония, Россия, Франция Италия и др.), так и относительно небольшие страны (Корея, Норвегия, Новая Зеландия и др.). Унитарные государства не имеют в своем составе федеративных единиц и подразделяются на адми­нистративно-территориальные единицы. Для них характерны два уровня управления — центральный и местный. К унитарным государствам отно­сятся Чехия, Польша, Венгрия и ряд других стран.

К центральному уровню управления относятся парламент, президент и аппарат президента, правительство и аппарат правительства, все госу­дарственные учреждения, министерства, ведомства, осуществляющие общегосударственные функции, включая территориально рассредото­ченные общегосударственные органы, которые могут функционировать на региональном или местном уровне, но финансируются и контролируются центральными органами власти. Этот уровень управления, как пра­вило, оказывает основное воздействие на экономику страны. Законода­тельные и исполнительные органы этого уровня формируют и реализуют экономическую и финансовую политику, проводимую в интересах страны в целом, определяют налогово-бюджетную политику, вырабатывают Реализуют кредитно-денежную политику, инфляционное или дефляционное воздействие на экономику. Центральное правительство имеет монопольный доступ к кредитам центрального банка, что дает возмож­ность в ряде случаев действовать без ограничений и проблем с внутренней ликвидностью. Центральными органами власти принимаются решения о создании и порядке деятельности на национальном уровне, внебюджетных фондов для решения отдельных проблем, фондов соци­ального страхования и пенсионных фондов, представляющих политиче­ский интерес, деятельность которых увязывается с другими государств венными программами, в частности с антициклической налогово-бюд­жетной политикой.

К региональным органам управления относятся органы власти облас­тей, краев, республик, штатов (например, в США), земель (например, в ФРГ), провинций (например, в Канаде), осуществляющие властные полномочия на территориях, объединяющих более мелкие районы. Это органы законодательной (представительной) власти, исполнительной власти, государственные учреждения, создаваемые и контролируемые региональными органами власти. Региональные органы власти наделены в соответствии с конституциями стран определенными полномочиями на основе разграничения ответственности между центральными и регио­нальными органами власти. Степень автономности региональных орга­нов власти и объем их функций определяются размерами доходов, полу­чаемых из контролируемых ими источников, и независимостью должно­стных лиц от административного контроля центрального правительства. Региональные органы власти существуют только в федеративных госу­дарствах и занимают промежуточное положение между общегосударст­венными и местными органами власти.

К местным органам власти относятся органы управления в городах и сельских местностях, обладающие самостоятельными структурными управленческими подразделениями, определенными законодательством автономными полномочиями и источниками финансовых средств, за счет которых функционируют подведомственные им институциональ­ные единицы (образовательные, медицинские, социального обеспечения, культурные, спортивные и др.). Местные органы управления включают органы управления в округах, районах, муниципалитетах, населенных пунктах и т. д. могут существовать объединения местных органов, созда­ваемые для осуществления определенных функций, школьные округа, органы для выполнения местных водохозяйственных и санитарных функций и др. Местные органы власти во многих странах являются орга­нами местного самоуправления населения и согласно конституции не от­носятся к органам государственного управления.

В системе органов власти органы местного самоуправления занима­ют особое место. Местный (муниципальный) уровень власти предпола­гает самостоятельную деятельность по решению задач, касающихся непосредственно данной территории на основе самоуправления. Местное самоуправление основано на деятельности населения по решению вопро­сов местного значения, при этом представительные и исполнительные органы не входят в систему органов государственной власти.

Масштабы полномочий каждого уровня управления и выполняемые ими функции предопределяют размеры их доходов, порядок их форми­рования и использования. В зависимости от конституции основные ре­шения по вопросам формирования доходов и расходовании средств мо­гут приниматься на уровне центральных органов власти или на уровне регионов.

Сектор государственного управления в России как в республике с фе­деральным устройством охватывает федеральный, региональный (рес­публики, края, области, Москва, Санкт-Петербург) и местный уровни. Основные типы институциональных единиц, относящихся к сектору ор­ганов государственного управления, следующие. Федеральные органы управления: Федеральное Собрание, аппарат Президента Российской Федерации, аппараты правительства, федеральных министерств и ве­домств; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые, как правило, из федераль­ного бюджета; государственные внебюджетные фонды; учреждения (по­сольства, представительства, консульства) Российской Федерации за границей.

Региональные органы управления: органы законодательной (пред­ставительной) власти субъектов Российской Федерации, аппараты пре­зидентов республик в составе Российской Федерации, аппараты испол­нительной власти Российской Федерации; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финанси­руемые за счет бюджета субъектов Российской Федерации; внебюджет­ные фонды, создаваемые субъектами Российской Федерации; представи­тельства субъектов Российской Федерации.

К местным (муниципальным) органам управления относятся: органы законодательной (представительной) власти, аппараты местной админи­страции, аппараты местной исполнительной власти; государственные уч­реждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые из местного бюджета; внебюджетные фонды, создавае­мые местной администрацией.

В Конституции России зафиксировано право на самоуправление на Местном уровне. Вместе с тем на практике не до конца решены вопросы Разграничения полномочий и ответственности местных органов власти, а также разграничения собственности между различными уровнями "правления. Кроме того, Конституцией РФ местное самоуправление рассматривается как единый уровень управления. В действительности так называемый местный (муниципальный) уровень состоит из двух, а в ряде случаев из трех уровней, а целом в России фактически существуют по крайней мере четыре уровня управления и соответственно четыре уровня бюджетов. В регионах, где статус муниципального образования имеют бывшие города областного подчинения и административные районы, а таких большинство, в составе городов и районов имеются более мелкие административные единицы — «районные» города, поселки, сельские территориальные образования с выборными или назначаемыми админи­страциями, фактически располагающие бюджетами или сметами расхо­дов. Они не вписываются в существующую законодательную базу, регу­лирующую налогово-бюджетную деятельность.

Применительно к уровням управления финансы органов власти име­ют также три уровня. К первому относятся федеральный бюджет и бюд­жеты федеральных внебюджетных фондов. Ко второму — бюджеты субъ­ектов федерации и бюджеты территориальных государственных внебюд­жетных фондов. К третьему — местные бюджеты и внебюджетные фонды. В унитарных государствах бюджетные системы являются двух­уровневыми. В федеративных государствах местные бюджеты не должны включаться в бюджеты членов федерации, а в унитарных соответственно в государственный бюджет. Различные государственные институцио­нальные управленческие единицы относятся к тому уровню управления, который контролирует и финансирует их деятельность. Например, опе­рации по социальному страхованию рассматриваются как часть того уровня управления, на котором они осуществляются.

В странах, где местные органы власти являются органами самоуправ­ления населения, они отделены от органов государственной власти. Та­кое отделение является основанием для разграничения финансов орга­нов власти на государственные финансы и муниципальные финансы.

Государственные финансы. Соответственно пониманию органов го­сударственного управления в федеративных государствах к государст­венным финансам относятся: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации (региональные финансы), государственные внебюджетные фонды (в России Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования) и аналогичные фонды субъектов федерации. Федеральный бюджет и региональные бюджеты (бюджеты субъектов федерации) занимают центральное место в финан­сах соответственно страны в целом и регионов. Через них перераспреде­ляется в разных странах от одной трети до половины ВВП. В общем объе­ме государственных и муниципальных финансовых ресурсов они состав­ляют две трети и более. Существенную роль в государственных финансах выполняют различные государственные внебюджетные фонды на феде­ральном и региональном уровнях, аккумулирующие денежные ресурсы, имеющие целевое назначение. Как правило, такие фонды создаются для решения крупных проблем, требующих специального внимания со сто­роны органов государственной власти. Источниками средств для таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления из бюджета, ка­питализация доходов и займы. В унитарных государствах к государственным финансам относятся бюджеты и внебюджетные фонды централь­ного правительства. Центральное место в государственных финансах принадлежит общегосударственному бюджету. Государственный феде­ральный бюджет — утверждаемый законом финансовый план государст­ва на текущий год. Государственный бюджет является основным финан­совым планом страны, обеспечивающим образование, распределение и использование централизованного фонда денежных средств как обязательного условия функционирования любого государства.

На региональном уровне основную роль играют бюджеты регионов. Принцип сбалансированности бюджета предполагает соответствие объе­ма предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. На практике многие регионы располагают относительно большими дохо­дами, часть которых аккумулируется федеральным правительством и перераспределяется с помощью трансфертов в регионы с недостаточным налоговым потенциалом. Такое перераспределение является средством выравнивания уровня потребления в регионах с различным уровнем эко­номического развития.

Муниципальные финансы. Базой независимого самоуправления явля­ются муниципальная собственность и муниципальные финансы. Муни­ципальные финансы формально обособлены от государственных. Вместе с тем бюджетные полномочия муниципальных финансов определяются законодательными актами страны. Доходы местных бюджетов складыва­ются за счет налогов и неналоговых поступлений. Местные бюджеты яв­ляются, как правило, дефицитными и в значительной мере зависят от трансфертов центральных и региональных бюджетов.

Формирование каждым уровнем управления самостоятельных бюд­жетов нацелено на реализацию прав на финансовую самостоятельность регионов и местных органов власти. Это предполагает:

— возможность для законодательных (представительных) органов всех уровней самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

— наличие собственных источников доходов бюджетов каждого Уровня;

— законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов соответствии с Бюджетным кодексом и налоговым законодательством;

— право органов государственной власти и органов местного само­управления в соответствии с Бюджетным кодексом самостоятельно определять направления расходования средств.

Общий объем государственных и муниципальных финансов. Общий объем финансовых операций сектора государственного и муниципально­го управления, мобилизации и распределения финансовых ресурсов ха­рактеризуется агрегированными данными всех уровней управления. Фи­нансы органов государственного управления и муниципальные финансы могут быть объединены в общую категорию финансов государственных и местных органов власти или общественных (публичных) финансов, по­скольку их основной функцией является предоставление нерыночных товаров и услуг для населения и общества в целом. Возможность такого объединения обеспечивается единством бюджетной системы, правовой базы, форм документации, принципов бюджетного процесса, унифика­цией порядка финансирования расходов бюджета и бухгалтерского уче­та. В федеративных государствах единство бюджетной системы обеспе­чивает сочетание централизации и децентрализации в организации государственных и муниципальных финансов по уровням управления. На этой основе осуществляется консолидация (объединение) бюджетов раз­личных уровней, территориальных образований и внебюджетных фон­дов, иначе говоря, формирование общего объема поступлений средств в государственные и муниципальные финансы и их расходования. Кон­солидированные государственные фонды денежных средств и их расходование законодательно не утверждаются. Однако наличие консолиди­рованных данных позволяет анализировать общий объем средств пуб­личных финансов и их расходования.

Порядок утверждения финансовых планов. Федеральный бюджет, бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов федерации и региональных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются соответственно в форме федеральных законов или зако­нов субъектов федерации. Местные бюджеты утверждаются норматив­ными актами представительных органов местного самоуправления. В фе­деративных государствах местные бюджеты не должны включаться в бюджеты членов федерации, а в унитарных соответственно в бюджет центрального правительства. Порядок формирования и расходования бюджетных средств оказывает существенное воздействие на все стороны общественной жизни.

Подходы к формированию источников доходов, и прежде всего нало­говых поступлений различных уровней управления, в отдельных странах не одинаковы. Один из подходов заключается в закреплении за тем или иным бюджетным уровнем тех или иных конкретных налогов. Налоги, таким образом, делятся на федеральные, региональные и местные. Со­гласно другому принципу единые государственные налоги могут расщепляться в установленных законом долях между уровнями управления. Может иметь место сочетание этих подходов. Практически во всех стра­нах широко используется безвозмездная передача средств от более высо­ких к более низким уровням управления.

Основными направлениями расходов центрального правительства являются затраты на социальное обеспечение, государственный аппарат, общественную безопасность, оборону, на региональном уровне — на об­разование, социальное обеспечение, здравоохранение, на уровне местно­го самоуправления — на образование, здравоохранение, охрану и поддер­жание окружающей среды и расходы на жилье.

Наднациональные органы управления. Наднациональные органы управления в соответствии с рекомендациями МВФ, принятыми в 2001 г., рассматриваются как международные организации, не относящиеся ни к одной из стран. На основании заключенных договоров они имеют право сбора налогов и иных обязательных платежей, могут осуществлять рас­ходы и другие операции по достижению целей этой международной орга­низации на территории более чем одной страны. Примером являются страны Европейского союза. Вместе с тем для определения общего объе­ма доходов и расходов доходы и расходы сектора государственного управления и наднациональных органов в аналитических целях могут быть объединены.

В категорию наднациональных органов не входят те международные организации, финансирование которых осуществляется не путем налого­вых сборов, а за счет государственных взносов, правительственных ссуд либо кредитов. Государственные взносы в такие международные органи­зации отражаются как расходы правительства, предоставляемые им ссу­ды или инвестиции — как кредитование, а поступления от них — как без­возмездная передача средств, ссуды либо выплаты в счет погашения кре­дитов.

В отношении наднациональных органов применительно к России следует отметить, что они финансируются не за счет налоговых сборов, а за счет государственных взносов. Это касается как органов СНГ, Союз­ного государства России и Белоруссии, так и участия России в других Межгосударственных организациях. В настоящий момент необходимо­сти отражения подобных операций нет, поскольку нет соответствующих Доходов и расходов на территории России. Платежи наднациональным органам и платежи, поступающие от них, отражаются в отдельном тран­зитном счете сектора государственного управления.

В соответствии с новым пониманием государственных финансов дан­ные, отражаемые в системе государственных финансов, представляют со­бой потоки или запасы. Потоки являются денежным выражением всех экономических операций, в которых участвуют институциональные еди­ницы. Запасы — это активы и обязательства, а также чистая стоимость ак­тивов, имеющихся у институциональных единиц на определенную дату. В системе государственных финансов обеспечивается интеграция пото­ков и запасов. Это означает, что все изменения в запасах вытекают из по­токов средств, являются результатом этих потоков и могут быть полно­стью объяснены ими. В этом плане стоимость любого запаса (имущест­ва), которым располагает институциональная единица, представляет собой накопленную величину влияния всех потоков с момента ее возник­новения.

Виды потоков. Потоки отражают создание, преобразование, обмен, передачу или исчезновение экономической стоимости. Потоки подразде­ляются на операции и другие экономические потоки.

Операции. Под операциями понимают взаимодействие между институциональными единицами на основе взаимного соглашения или требо­ваний закона. Операции и их результаты являются следствием реализа­ции решений, принимаемых органами государственного управления. Так, например, на основе их решений и соглашений с контрагентами осу­ществляются закупки товаров и услуг органами государственного управ­ления, на основе законодательства осуществляются операции по уплате налогов. Каждая операция отражает или обмен, или трансферт. При об­мене институциональные единицы предоставляют товары, услуги, акти­вы, труд и получают взамен деньги, товары, услуги, активы и труд эквива­лентной стоимости. Под трансфертом понимается операция по представ­лению товаров, услуг, активов, труда без получения взамен какого-либо эквивалента. Примерами трансфертов являются налоги, пенсии, социальные пособия.

Все операции подразделяются на денежно-кредитные и не относя­щиеся к денежно-кредитным. Денежно-кредитные операции — это опера­ции, при которых институциональные единицы осуществляют денежный платеж или принимает обязательства, выраженные в деньгах, а их контр­агенты получают платеж или денежное обязательство. Все другие опера­ции не относятся к денежно-кредитным. Они представляют собой либо обмен, либо трансферт в натуральной форме. К обменным операциям от­носятся бартер и вознаграждения государственным служащим в нату­ральной форме. К таким вознаграждениям может относиться предостав­ление форменной одежды, жилищных услуг, транспорта и др. Трансферты в натуральной форме используются вместо денежных трансфертов в случаях, когда это более эффективно или гарантирует использование средств в соответствии с целями их предоставления. Так, например, в случаях стихийных бедствий пострадавшим может оказываться по­мощь медикаментами, продовольствием, палатками. В натуральной фор­ме могут предоставляться медицинские услуги, услуги в области образо­вания и др.

Другие экономические потоки — это экономические потоки, характе­ризующие изменения в объеме или стоимости активов, обязательств и чистой стоимости активов, не являющиеся результатом операций орга­нов государственного управления. Они могут быть следствием событий, не связанных с непосредственной управленческой деятельностью. Суще­ствует два вида таких потоков: «холдинговая прибыль» и «другие изме­нения в объеме активов».

«Холдинговая прибыль (или убыток)» (в дальнейшем для кратко­сти — холдинговая прибыль) характеризует увеличение или уменьшение стоимости активов или обязательств в результате изменения в уровне и структуре цен на них без количественных или качественных изменений самих активов и обязательств. Она возникает вследствие общеэкономи­ческих процессов, ведущих к росту или снижению цен на производимые товары и услуги, отдельные их группы или виды.

«Другие изменения в объеме активов» характеризуют изменения в стоимости активов и обязательств, не связанные с операциями и хол­динговой прибылью. Они отражают количественные или качественные изменения существующих активов, добавление новых активов или их выбытие.

Время отражения потоков в учете. Многие годы считалось, что пото­ки фактических платежей для государственных финансов представляют основной интерес, так как именно они определяют платежеспособность государственных органов и, оказывая воздействие на ликвидность средств всего общества, определяют спрос на товары и услуги в других секторах экономики. Под платежеспособностью органов государствен­ного и муниципального управления понималась их способность полно­стью выполнять свои обязательства по платежам, обеспечиваемую нали­чием необходимых и достаточных денежных средств в текущем периоде. Согласно этой концепции доходы формируются только в результате фак­тических поступлений средств, расходы представляют собой фактиче­ские платежи. Данные формируются на кассовой основе. Кассовый метод определения поступлений денежных средств и платежей — метод, базирующийся на учете фактически поступивших и фактически выплаченных денежных средств. Он не учитывает причитающихся к получению или полагающихся к выплате, начисленных, но реально не поступивших или не израсходованных средств, например налоговых сумм, срок оплаты ко­торых наступил, а платеж по тем или иным причинам задерживается. В России порядок зачисления был определен ст. 40 БК РФ, согласно которой «денежные средства считаются зачисленными в доход соответст­вующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда с момента совершения Банком России или кредитной организацией опе­рации по зачислению (учету) денежных средств на счет органа, испол­няющего бюджет, бюджет государственного бюджетного фонда».

В последние годы в мировой практике подход к определению момен­та отражения операций в государственных финансах изменился. В 2001 г. Международным валютным фондом было признано, что устойчивость государственных финансов определяется не только платежеспособно­стью, но еще в большей мере чистой стоимостью государственных акти­вов. Потоки средств, поступающих органам государственного управле­ния и исходящих из него, должны вести к увеличению стоимости государственного имущества.

При использовании кассового принципа существует проблема выяв­ления, анализа и учета в управленческих процессах поступающих и выхо­дящих из сектора государственных и муниципальных финансов потоков товаров и услуг в натуральной форме, задолженности органов управле­ния по заработной плате, закупкам, государственному заказу и т. п. Тако­го рода явления отражались не в самих бюджетных статьях, а в специаль­ных аналитических дополнительных статьях, позволяющих формировать общий объем обязательств, включая не принявшие на данный момент денежного характера.

С учетом изложенного было установлено, что потоки средств в госу­дарственных финансах отражаются по методу начисления. Это означает, что они фиксируются на момент создания, передачи или исчезновения экономической стоимости. Иначе говоря, время отражения соответству­ет тому моменту, когда фактически совершаются потоки ресурсов, в то время как денежные потоки могут иметь место раньше или позже. Кроме того, появляется возможность включать операции в натуральной форме и другие экономические потоки и интегрировать потоки с изменениями в балансе активов и пассивов. Обычно при использовании метода начис­ления потоки отражаются на более ранние моменты времени, чем при учете по кассовому методу. При этом не поступившие вовремя средства отражаются как просроченная задолженность, например по основной сумме долга, налогам и т. д. В традиционной системе просроченная за­долженность и ее изменения отражались в специальных справках. Пере­ход к методу начисления позволяет получить полное представление об активах и обязательствах бюджетной системы.

Появляется также возможность сопоставления себестоимости услуг, оказываемых государством, с затратами на приобретение аналогичных услуг на рынке.

В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процес­са в Российской Федерации в 2004—2006 гг. в России начиная с 2006 г. также осуществляется переход к учету на основе метода начисления. В состав таблиц, составляемых на этой основе, включены баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результатах и отчет о движении де­нежных средств. При этом наряду с получением данных по методу начислений классификацией операций сектора государственного управления предусмотрено получение данных также и по кассовому методу.

Охват экономических событий. В реформированной системе госу­дарственных финансов охват экономических событий, отражаемых в ней, значительно шире, чем в традиционной системе. В традиционной системе отражаются только события, связанные с кассовыми операциями. Новая система охватывает все экономические события, оказывающие влияние на активы, обязательства, доходы и расходы. Так, например, в ней нахо­дят отражение бартерные операции и операции в натуральной форме. Для полного согласования баланса активов и пассивов на начало и конец периода в систему государственных финансов включаются также другие экономические потоки, оказывающие влияние на их величину. Примера­ми таких событий являются изменение цен и уничтожение активов.

Стоимостная оценка потоков и запасов. Оценка потоков и запасов в реформированной системе государственных финансов производится по текущим рыночным ценам. Иначе говоря, товары, активы, услуги, ра­бочая сила или предоставляемый капитал отражаются в суммах, по кото­рым они обмениваются или могут быть обменены на деньги. Многие фи­нансовые активы и обязательства имеют номинальную и фактическую рыночную стоимость. Операции с такими активами, например с облига­циями, оцениваются по фактически уплаченным ценам. При этом их но­минальная стоимость отражается в отдельных справочных документах. Стоимость потоков, выраженных в иностранной валюте, пересчитывается в национальную валюту по курсу на дату совершения операции, а запа­сы иностранной валюты — по курсу на дату составления баланса активов и пассивов. Бартерные и иные операции, не выраженные в деньгах, также оцениваются по текущей рыночной стоимости, исходя из действующих Цен на аналогичные товары и услуги. В традиционной системе государст­венных финансов стоимостная оценка долговых ценных бумаг произво­дится по сумме, которую органы государственного управления обязаны выплатить при наступлении срока их погашения. Эта сумма может не совпадать ни с рыночной, ни с номинальной их стоимостью.

Интеграция бюджетного учета с бюджетной классификацией. Ре­формированная система государственных финансов должна обеспечить интеграцию бюджетного учета с бюджетной классификацией. Для опре­деления и реализации социально-экономической политики в стране важ­но знать не только общий объем активов и обязательств, но также их со­став и количественное выражение видов доходов и расходов, в результате которых они образуются. Принимаемые органами решения об источни­ках доходов и направлениях расходов базируются на анализе их конкрет­ных видов. При этом существует необходимость в оценке того, к каким последствиям поведут изменения налогообложения по отдельным видам налогов и каких результатов можно ожидать от планируемых расходов по их конкретным направлениям. Интегрирование плана счетов бюджет­ного учета с бюджетной классификацией позволяет выявлять влияние принимаемых в налогово-бюджетной сфере решений на состояние акти­вов и пассивов, а также формировать отчетность об исполнении бюджета.

Реализация этого требования осуществляется с помощью кодов Еди­ного плана счетов бюджетного учета. В структуре кодов нашли отраже­ние коды ведомственной и функциональной классификации, коды ис­точников финансирования (бюджетные средства, предпринимательские средства, целевые средства), коды синтетического счета, коды аналитиче­ского счета, коды классификации операций сектора государственного управления, коды балансовой классификации объектов учета (видов и типов активов и обязательств). Таким образом, обеспечивается форми­рование аналитической основы, необходимой для осуществления бюд­жетного процесса, ориентированного на результат. В единый план счетов институциональных единиц интегрируется бюджетная классификация, построенная по принципу отражения влияния операций на величину активов и пассивов, как в целом, так и по конкретным видам. В итоге объе­диняются бухгалтерский учет и учет исполнения бюджета в бюджетных учреждениях, которые теперь имеют полный баланс активов и пассивов.

В государственных финансах в традиционном понимании отражают­ся потоки денежных средств. Соответственно государственные финансы базируются на операциях, отражающих денежные потоки. В них не отра­жаются операции, в которых присутствуют потоки товаров и услуги, а также потоки обязательств.

Для планирования, учета исполнения и анализа множества финансо­вых операций, осуществляемых органами государственного управления, и оценки воздействия государственных финансов на экономику страны, состояние финансов и платежный баланс это множество нуждается в объединении в однородные группы на основе классификаторов, позво­ляющих агрегировать их в определенной экономической системе.

Каждая операция органов государственного управления может рас­сматриваться как комбинация двух потоков — потока, поступающего к органам государственного управления, и потока, выходящего от них. Каждый поток представляет собой товары (услуги), деньги либо финан­совые обязательства. Для государственных финансов во многих случаях характерно наличие лишь одного потока — трансферта, входящего или исходящего из сектора государственного управления,

Дата добавления: 2014-01-03