В Российской империи в 60-70-е гг. XIX в

Городского общественного управления

Становление земского управления и реорганизация

Других преобразований в ходе Великих реформ в России

Лекция 10.4

Проведения Земской (1864 г.) и Городской (1870 г.) реформ,

Цель лекции: проанализировать правовое обеспечение проведения Земской (1864 г.) и Городской (1870 г.) реформ. Выявить их взаимосвязь в другими важнейшими преобразованиями, осуществлявшимися в ходе Великих реформ в России. Определить достоинства и недостатки реформаторской деятельности и ее влияние на выход России из цивилизационного кризиса и дальнейшее совершенствование российской государственности и права.

План

1. Становление земского управления и реорганизация городского общественного управления в Российской империи в 60-70-е гг. XIX в.

2. Финансовая и Военная реформы. Реформа полиции и другие преобразования, осуществившиеся в ходе Великих реформ в России.

Главными составляющими реформирования Местного управления были проведение Земской (1864 г.) и Городской (1870 г.) реформ. Активное вхождение России в современную цивилизацию, особенно в ходе проводимых крестьянской и судебной реформы, повлекло за собой необходимость реорганизации местного управления.

Учреждение земств – одна из ярких страниц в истории реорганизации управления Россией. Подготовка реформы шла достаточно интенсивно. Ее основные положения начали разрабатываться в комиссии под руководством товарища министра внутренних дел Н.А. Милютина., который в 1859 г. сформулировал принципы земской реформы, Он предлагал дать местному самоуправлению возможно больше доверия, возможно больше самостоятельности, возможно больше единства. Однако вскоре работу над проектом реформы возглавил П.А. Валуев, который стоял на весьма консервативных позициях. Консерваторы настаивали на создании открытых и существенных привилегий для дворянства в проектируемых земских органах. Либералы, ориентирующихся на индустриальный путь развития России, предлагали создать всесословные земские организации. Радикально настроенное круги, например представители тверского дворянства в своём постановлении заявили о необходимости независимо от правительства создать «собрания выборных от всего народа без различия сословий», в адресе, направленному императору они требовали снятия с дворянства сословных привилегий.

В марте 1863 г специально созданная комиссия подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временных правил для них.

1 января 1864 г. было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждения» (Положение). Создаваемые земские учреждения были выборными в них входили уездные и губернские земские собрания, и уездные и губернские земские управы.

Земские собрания составлялись из гласных. Количество уездных гласных по разным уездам колебалось от 10 до 96, а губернских – от 15 до 100. Губернские земские гласные избирались на уездных земских собраниях из расчёта 1 губернский гласный от 6 уездных.

Выборы в уездные земские собрания проводились по трём избирательным куриям. В первую курию – уездных землевладельцев – входили владельцы не менее 200 десятин земли и имевшие другой недвижимой собственности стоимостью не ниже 15 тыс. руб. (торговых и промышленных предприятий с годовым оборотом – в 6 тыс. руб. и более), а также уполномоченные от мелких землевладельцев. Во второй курии – городской - участвовали «шеститысячники», купцы 1-й и 2-й гильдий, а также владельцы городской недвижимости, которая в зависимости от численности населения города оценивалась от 500 до 3000 руб. Имущественный ценз для участия в выборах по третьей курии – сельских обществ – отсутствовал. Однако для них выборы были двухступенчатыми. На волостных сходах крестьяне избирали так называемых выборщиков, которые в свою очередь на специальных съездах избирали гласных. Многостепенность выборов по третьей курии преследовала цель провести в земства наиболее состоятельных и «благонадёжных» гласных из крестьян и ограничить самостоятельность при выборе представителей из своей среды.

Положение устанавливало, некоторые общие цензовые ограничения для всех участников избирательного процесса. Они касались возраста: к выборам допускались лица, которым исполнилось 25 лет.

Не имели право участвовать в выборах лица, находившиеся под уголовным следствием или судом, а также осужденные. Не допускались к выборам также лица, не являвшиеся российскими подданными. Признавалось только личное право участия в голосовании на съездах.

Однако возможны были исключения из общего правила. Так, женщины, чье состояние отвечало принятому имущественному цензу, ввиду отсутствия у них избирательных прав могли направить на выборы своих доверенных лиц, если это не противоречило иным цензовым ограничениям. Аналогичным правом пользовались и лица, достигшие гражданского совершеннолетия (21 год), поскольку они не соответствовали принятому для земств возрастному цензу.

В земствах были представлены различные сословия – дворяне, чиновники, духовенство, промышленники, мещане и крестьяне. Избираемые различными сословиями русского общества, они принципиально отличались от корпоративно - сословных организаций, например, таких, как дворянские собрания.

Председателем уездного и губернского земских собраний являлись губернский и уездный предводители дворянства. Председатели управ избирались на земских собраниях, при этом председателя уездной земской управы утверждал губернатор, а губернской управы – министр внутренних дел.

Гласные земских собраний созывались ежегодно на сессии для рассмотрения годовых отчётов исполнительных органов – управ, для утверждения плана земского хозяйства, сметы доходов и расходов. Гласные земских собраний никакого вознаграждения за службу в земстве не получали. Земские управы действовали постоянно; члены управ получали определённое жалование.

Кроме того, земства получали право содержать на своём жалованье (по найму) земских врачей, учителей, статистов и прочих земских служащих. На содержание земских учреждений собирались земские сборы с населения. Земство получало право облагать особым сбором доходы с торгово-промышленных заведений, движимых и не движимых имуществ.

На практике основная тяжесть налогов ложилась на крестьянство, а основные расходы земств (80 – 85 %) шли на содержание земских учреждений и полиции; на медицину тратилось 8% и на народное образование – 5% земских средств.

Земства были лишены, каких бы то ни было политических функций.

Земским учреждениям вверялось в указанных Положением пределах, «заведование делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда». Так, к их ведению относилось: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства; устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений, и путей сообщения, содержавшихся на счёт земства; обеспечение народного продовольствия; содержание благотворительных заведений; попечение о развитии местной торговли и промышленности; исполнение, возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений и участие в делах почтовой повинности. Кроме того, земства должны были представлять через губернское начальство высшему правительству сведений и заключения по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и ходатайств по сим предметам.

Причем, исполнение земствами местных, хозяйственно – административных функций рассматривалось самим правительством даже не как право, а как обязанность. Ранее этим занималась администрация, а теперь заботы о местных делах перекладывались на земства. Члены и служащие земств привлекались к судебной ответственности, если они выходили за пределы своей компетенции.

Однако и в пределах этой компетенции земства находились под контролем местной центральной власти – губернатора и министра внутренних дел, которые имели право приостановить любое постановление земского собрания, признав его «противным законам или общим государственным пользам». Многие из постановлений земских собраний не могли вступить в силу без утверждения губернатором или министром внутренних дел. Сами земства не обладали исполнительной властью. Для выполнения своих постановлений (например, взыскания недоимок по земским сборам, требование исполнения натуральных повинностей и т. п.) земства вынуждены были обращаться к содействием к местной полиции, которая не зависела от земств.

Положением не предусматривалось создание земств в волостях и на всероссийском уровне. Правительство мешало и общению отдельных земств. Введение земских учреждений происходило в 35 губерниях, т. е. примерно в половине губерний страны. Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, где не было или почти не было помещичьего землевладения, а также на национальные окраины страны – Польшу, Литву, Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию.

Но и в тех 35 губерниях, на которые распространялось действие закона, земские учреждения вводились не сразу. К началу 1866 г. они были введены в 19 губерниях, к 1867 г. – ещё в 9, а в 1868 – 1879 гг. – в остальных 6 губерниях.

Невзирая на все многочисленные недостатки в своей организации, земство показало себя вполне жизнеспособным, развернув на местах активную и весьма плодотворную деятельность. Либерально настроенные земцы поначалу составляли большинство во многих уездах и губерниях; а по тем временам быть земцем-либералом означало «быть искренне заинтересованным в результате своей работы». Под руководством таких деятелей многие земства упорно и не без успеха пытались разобраться в причинах местных хозяйственных и прочих неурядиц и устранить их своими силами; если же это оказывалось невозможным, они засыпали ходатайствами губернскую администрацию и высшие инстанции, «требуя обратить внимание, помочь, выделить средства…».

Либеральный состав земских собраний и управ обуславливал и соответствующий подбор кадров земской интеллигенции, служившей здесь по найму Земские учреждения добились успеха в распространении начального образования и медицинского дела. Земства приглашали врачей, заводили аптеки, организовывали фельдшерские и акушерские курсы, они же положили начало сельским школам, которых до того не было, открывали гимназии, учительские семинарии, осуществляли ряд экономических мероприятий, устраивали сельскохозяйственные выставки, содействовали сельскохозяйственному кредиту, привлекали агрономов и ветеринаров, заводили ветеринарные и сельскохозяйственные училища. В результате – впервые в истории России крестьянство получило квалифицированную медицинскую помощь; в селах появились отлично подготовленные учителя; трудами земских статистиков была создана объективная и ясная картина хозяйственной жизни страны.

Таким образом, Положение о губернских и уездных земских учреждениях вводило в управление страной новую систему местных учреждений. Впервые создавались выборные от всех сословий органы местного управления. Ни по своей структуре, ни по составу, ни по объему компетенции и пределам власти они не походили на существовавшие до реформы бюрократические, сословные учреждения. Многие современники связывали с земским управлением перспективу не только всесословного, но и даже конституционного управления. Так, К.Д. Кавелин видел в земствах необходимую и перспективную школу подготовки русских людей всех классов к участию в государственных делах при будущем представительном строе. А Д.А. Милютину земства казались «великим шагом к будущему развитию государственного строя в России», «зачатками будущего парламента».

Назрела также необходимость реорганизации городского управления по принципу земской реформы в 1870 г. Ещё в 1846 г. для Петербурга было выработано «Положение об общественном управлении» в Санкт-Петербурге, в 1862 г. – в Москве, в 1863 г. – в Одессе.

В 1862 г. началась выработка нового городового положения для всех городов России. Проект, в разработке которого принимала участие широкая общественность, был готов уже в1864 г., а в1866 г. внесен в Государственный совет.

16 июля 1970 г. было утверждено «Городовое положение» (Положение), создавшее в городах систему всесословных органов общественного управления. Реформирование городского самоуправления стало составной частью Великих реформ. Развитие по пути современной цивилизации настоятельно требовало укрепление расшатанного городского хозяйственного механизма, новой городской социальной структуры, изменения правового статуса городского населения, ведь городское хозяйство усложнялось, население городов росло, усиливался процесс социальной дифференциации. Торгово-промышленные и финансовые слои, деятельность которых ограничивалась давлением чиновных верхов губернской бюрократии, старыми узаконениями.

С учетом новых реалий городской жизни Положение упразднило сословное управление, шестигласные сословные думы и ввело общественное городское управление.

На городское общественное управление было возложено попечение о городском хозяйстве благоустройстве, определены предметы ведения: устройство и содержание городов, улиц, площадей, мостов, тротуаров, садов-парков, бульваров, водопровода, канализации, освещения, транспорта; развитие торговли, промышленности, бирж, кредитных учреждений, рынков, базаров и других форм обеспечения граждан продовольствием; охрана народного здоровья, строительство больниц и других благотворительных заведений; попечение о народном образовании, устройстве театров, библиотек, музеев и других подобных учреждений; представление правительству сведений, заключений о нуждах и пользах города, ходатайство об осуществлении их, и др.

Параметры полномочий городского общественного управления были ограничены границами города, запрещалось выходить за пределы прописанных функций.

Учреждениями городского общественного управления являлись: городское избирательное собрание, городская дума и городская управа. Думу и управу возглавляло одно лицо — городской голова, утверждаемый в своей должности губернатором или министром внутренних дел.

Выборы происходили на основе имущественного, возрастного (с 25 лет), оседлого (не менее двух лет до выборов уплата сборов с недвижимого имущества, торгового оборота), но без сословных различий.

Не допускались к выборам лица, подвергшиеся суду, отрешенные от должности, подследственные, лишённые духовного сана. Юридические лица и женщины участвовали в выборах через представителей. Голосование было тайным.

Составлялся общий список избирателей, который делился на три разряда (курии) по объему сборов. Число гласных из нехристиан не должно было превышать одной трети их общего числа.

Все гласные составляли городскую думу – распорядительный орган, представлявший городское общество, от имени которого дума действовала. Она избирала городскую голову, городскую управу – исполнительный орган власти, городского секретаря, учреждала постоянные и временные комиссии, проводила ежегодно не менее двух заседаний. Сроки заседаний утверждались губернатором.

Члены городской управы избирались на 4 года, половина из них замещалась через 2 года.

Производство дел осуществлялось в соответствии с Правилами для земских, дворянских, городских общественных управлений. Состав канцелярий, их отделов по предметам ведения формировался на основе найма специалистов различного профиля. Должностным лицам не присваивались права государственной службы.

Городское общественное управление не финансировалось государством, было основано на самофинансировании.

Отдельные города получали пособия из государственного казначейства, земских сборов на основании особых постановлений.

Как и земские органы, органы городского самоуправления в значительной степени зависели от государственных бюрократических и полицейских учреждений.

Реформирование городского общественного самоуправления развивалось сложно, но все же способствовало развитию личной и общественной самодеятельности городского населения, формированию общественных деятелей и общественных движений либерального направления, способствовало становлению общественно-политической и культурной жизни, помогало торгово-промышленному развитию русских городов, более активному вхождению России в современную цивилизацию.

Таким образом, значение проведения Земской и Городской реформ достаточно велико. Органы земства и городского самоуправления строились на цензовой основе, но без учета сословности. Они не имели право на политическую деятельность, за земствами и городским самоуправлением сохранялся правительственный контроль. И все же это была новая система местных учреждений сыграла значительную роль в развитии отечественного хозяйства и культуры стала определенной школой подготовки будущих парламентариев.

Дата добавления: 2014-01-04