Основні підходи до визначення поняття адміністративного процесу, його ознаки, принципи, структура, класифікація

Тема 10. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ СУДОЧИНСТВО

Основні питання:

1. Основні підходи до визначення поняття адміністративного процесу, його ознаки, принципи, структура, класифікація

2. Характеристика окремих видів адміністративних проваджень

3. Сутність та значення адміністративного судочинства (адмі­ністративна юстиція)

4. Система адміністративних судів та їх компетенція. Кодекс адміністративного судочинства

В адміністративній науці досі не склалося усталеного та єдино­го розуміння адміністративного процесу. Проте можна виділити принаймні три основні підходи до його визначення.

Перший підхід – юрисдикційний – передбачає так зване вузьке розуміння адміністративного процесу, згідно з яким адміністративний процес – це врегульований нормами адміністративно-процесуально­го права порядок застосування заходів адміністративного примусу і насамперед адміністративних стягнень (іншими словами, у вузькому розумінні адміністративний процес – це провадження у справах про адміністративні правопорушення). У такому розумінні адміністратив­ний процес має виключно юрисдикційний (правоохоронний) зміст.

Відповідно до другого підходу – управлінського, який передбачає широке розуміння адміністративного процесу, адміністративний процес пропонується розглядати як врегульований нормами ад­міністративно-процесуального права порядок розгляду індивідуально-конкретних справ у сфері виконавчої діяльності органів державного управління. Іншими словами, у широкому розумінні адміністратив­ний процес – це вся сукупність адміністративних проваджень. Даний підхід передбачає поширення поняття «адміністративний процес» не тільки на юрисдикційну, а й на регулятивну, тобто на всю нормотворну та правозастосовну діяльність адміністративних органів. Щодо органів виконавчої влади та інших державно-управлінських структур, органів місцевого самоврядування може застосовуватися термін «публічна адміністрація», отже, адміністративний процес в широкому розумінні охоплює діяльність публічної адміністрації. Останнім часом широке розуміння адміністративного процесу по­ширюється і на діяльність адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, тобто на адміністративне судочинство, хоча дане твердження є полемічним і деякі вчені-адміністративісти, які поділяють широке розуміння адміністративного процесу, пропонують виділяти окремо судовий адміністративний процес.

Отож третій підхід до визначення адміністративного процесу умовно можна назвати судочинським. Він походить від розуміння юридичного процесу виключно як форми правосуддя. Отже, ад­міністративний процес у даному випадку розглядається тільки як судовий розгляд публічно-правових спорів, віднесених до компе­тенції адміністративних судів. У межах цього підходу також існують різні погляди, наприклад, виділяється адміністративний процес як вид судового процесу (адміністративне судочинство) та окремо уп­равлінський процес (правозастосовна діяльність адміністративних органів), або стверджується, що адміністративний процес – це форма правосуддя, тобто адміністративне судочинство, а діяльність органів публічної адміністрації взагалі має не процесуальний, а про­цедурний характер (так звані адміністративні процедури). Розуміння адміністративного процесу лише як форми правосуддя в адміністра­тивних справах відповідає поняттю адміністративно-процесуального права, яке закріплене в КАС, та основним тенденціям розвитку адміністративного законодавства (наприклад, сьогодні розроблено та активно обговорюється проект Адміністративно-процедурного кодексу, який визначає процедури розгляду органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування індивідуальних адміністративних справ та адміністративних послуг).

Водночас слід зазначити, що визначення поняття «адміністра­тивний процес» залишається дискусійним. Наводяться різні аргу­менти на користь певних підходів. На сучасному етапі юрисдик­ційний підхід до розуміння адміністративного процесу є найменш поширеним, більш актуальними залишаються управлінський та судочинський підходи. Але домінуючим в адміністративно-правовій науковій та навчальній літературі залишається саме управлінський підхід, тому виклад навчального матеріалу надалі буде здійснено з урахуванням саме цього традиційного підходу. У будь-якому випадку слід розрізняти поняття «адміністративний процес» (це завжди діяльність) та «адміністративно-процесуальне право» (це правові норми, які таку діяльність регулюють).

Отже, ознаки адміністративного процесу такі:

1) адміністративний процес пов'язаний із державним управ­лінням, його правовими формами;

2) йому притаманний зв'язок з матеріальними нормами адміністративного права;

3) це діяльність, в результаті якої виникають суспільні від­носини, врегульовані нормами адміністративно-процесуального права. Можна зазначити, що адміністративний процес складається з двох частин: по-перше, діяльності органів державного управ­ління щодо розгляду конкретних справ; по-друге, відносин між учасниками цієї діяльності.

Адміністративний процес базується на таких принципах, як верховенство права, законність, охорона інтересів особи і держави, рівність сторін, національна мова, самостійність органів (посадових осіб) у прийнятті рішень, оперативність та доступність, гласність та відкритість, офіційність (публічність), повнота, об'єктивність та неупередженість, етичність у стосунках, економічність, підконтрольність та відповідальність посадових осіб. Окрім того, під час здійснення адміністративно-процесуальної діяльності публічної адміністрації має втілюватися правова презумпція невинності та презумпція правомірності дій та вимог осіб, що звертаються до державних органів (її ще називають презумпцією правомірності правової позиції громадянина).

Адміністративний процес у широкому розумінні має свою структуру, складається із сукупності проваджень, під якими розуміють діяльність щодо вирішення певної, порівняно вузької групи однорідних справ. Будь-яке провадження складається з процесуальних стадій, які у свою чергу поділяються на етапи, наповнені діями. Виділяють такі стадії адміністративно-проце­суальної діяльності:

1) стадія аналізу ситуації (порушення адміністративної справи);

2) стадія прийняття рішення у справі;

3) стадія виконання прийнятого рішення (завершальна стадія).

Наведений перелік стадій запропонований Д. Бахрахом, хоча існують й інші погляди щодо даного питання. Так, М. Тищенко додає до цих стадій ще стадію оскарження або опротестування рішення у справі, яка має факультативний (необов'язковий) ха­рактер. Можна навести і такий варіант визначення стадій здійс­нення адміністративних проваджень, запропонований проектом Адміністративно-процедурного кодексу:

1) початок адміністративного провадження;

2) підготовка адміністративної справи до розгляду;

3) розгляд адміністративної справи;

4) прийняття адміністративного акта;

5) звернення адміністративного акта до виконання.

У теорії адміністративного права виділяють чимало проваджень, основними з яких є: провадження в справах про адміністративні правопорушення; провадження за зверненнями громадян; дис­циплінарне провадження; реєстраційне та дозвільне провадження; контрольно-наглядове провадження; діловодство; провадження із розробки та прийняття нормативно-правових актів; провадження із розробки індивідуальних актів управління; провадження щодо застосування заходів примусу; провадження із земельних, податко­вих, пенсійних та інших питань; установчі провадження (створення, ліквідація, реорганізація організаційних структур у сфері державного управління); атестаційні провадження; провадження про застосування заохочень, присвоєння почесних звань, нагород.

Існують різні варіанти класифікації адміністративного процесу, які здійснюються шляхом розподілу на певні групи сукупності проваджень на підставі визначеного критерію. Так, в літературі пропонують розрізняти: адміністративно-правотворчий, адміністративно-правонаділяючий (оперативно-розпорядчий), адміністративно-юрисдикційний процеси (В.Колпаков); адміністративно-процедурний та адміністративно-юрисдикційний (Ю.Козлов, Л.Попов, І.Голосніченко); адміністративно-розпорядчий та адміністра­тивно-охоронний (П.Кононов); адміністративно-установчий, адміністративно-правотворчий, адміністративно-правозастосовний та адміністративно-контрольний (М. Тищенко) тощо. Окрім того, всі провадження поділяють на юрисдикційні та неюрисдикційні (М. Тищенко, він же виділяє установчі, правотворчі, правоохорон­ні та правонаділяючі провадження); конфліктні та не конфліктні (О.Кузьменко). Існують й інші класифікації.

Юрисдикційні провадження – це провадження, для яких ха­рактерна наявність таких ознак: 1) наявність спору; 2) належне процесуальне оформлення; 3) змагальність сторін у провадженні; 4) обов'язкове прийняття рішення у вигляді юридичного акта; 5) розмаїття органів, уповноважених розглядати адміністративні справи. До таких проваджень належать:

- провадження у справах про адміністративні правопорушення;

- дисциплінарне провадження;

- провадження за скаргами осіб.

Неюрисдикційні провадження – це провадження, для яких озна­ки юридисдикійного характеру не притаманні. До неюрисдикційних проваджень належать:

- провадження із обробки та прийняття нормативних актів;

- провадження щодо прийняття індивідуальних актів управління;

- провадження за заявами та пропозиціями громадян;

- провадження із застосування адміністративно-попереджувальних заходів;

- провадження із застосування заходів адміністративного припинення;

- реєстраційне провадження;

- дозвільне провадження;

- установче провадження;

- провадження щодо реалізації контрольно-наглядових пов­новажень;

- виконавче провадження;

- атестаційне провадження;

- провадження щодо приватизації державного майна;

- провадження у земельних, екологічних, фінансових, бюд­жетних та податкових справах;

- діловодство тощо.

На сучасному етапі назріла необхідність, і це активно обговорюється, у вдосконаленні законодавчої бази щодо регулювання питань порядку здійснення як юрисдикційних (дисциплінарного та провадження у справах про адміністративні правопорушення), так і неюрисдикційних проваджень. Зокрема, це стосується провадження за зверненнями громадян, реєстраційного та дозвільного проваджень тощо. Серед відповідних пропозицій – проект Адміністративно-процедурного ко­дексу, центральною категорією якого є адміністративні послуги, які в літературі називають публічними або управлінськими і які передбачені ще Концепцією реформування адміністративного права.

Управлінські послуги – це діяльність уповноважених законом органів публічної адміністрації (органів виконавчої влади та місце­вого самоврядування), спрямована на забезпечення передбачених законом прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, які вия­вили ініціативу в їх реалізації. Загалом, управлінська послуга – це адміністративна процедура, яка здійснюється за заявою (ініціати­вою) фізичних та юридичних осіб. При цьому не має значення, чи зобов'язані ці особи звертатися за даною послугою, як наприклад за отриманням паспорта, чи це лише їхнє право, як у випадку отримання певної ліценції чи дозволу. На підставі аналізу чин­ного законодавства вчені-правники І.Коліушко та В. Тимощук виділяють такі групи управлінських послуг:

- видача дозволів (на зайняття окремими видами підприємницької діяльності, на проведення мітингів, на розміщення реклами), в тому числі акредитація вищих навчальних закладів, закладів охорони здоров'я, атестація підприємств, робочих місць, сертифікація товарів, робіт та послуг тощо;

- реєстрація з веденням реєстрів (актів цивільного стану, суб'єктів підприємницької діяльності, транспортних засобів), в тому числі легалізація об'єднань громадян;

- легалізація актів (консульська легалізація), нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах), верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України);

- соціальні управлінські послуги (призначення субсидій, пенсій тощо).

Слід зазначити, що плідне обговорення та прийняття зако­нопроектів, які встановлювали б чіткий порядок надання таких послуг та регулювали б процедурну діяльність публічної ад­міністрації, вкрай необхідне для вдосконалення реального стану адміністративного законодавства зокрема та вітчизняної правової системи в цілому, підвищення рівня захищеності основних прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

Дата добавления: 2014-01-04