Власть и общество в 1994-1999 гг

В Государственной Думе первого созыва, избранной 12 декабря 1993 г. и начавшей работу 11 января 1994 г., ни одна из партий­ных фракций и депутатских групп не получила такого большинства мандатов, которое позволило бы ей претендовать на лидерство в палате. Оказалось примерно равным и соотношение политических сил, поддерживающих политику реформ и, наоборот, находящихся в оппозиции. Из-за излишней политизированности результаты де­ятельности Государственной Думы, особенно на первом этапе, ока­зались меньше, чем ожидалось, хотя парламент и сумел принять ряд важных законов, в том числе Гражданский кодекс Российской Федерации (общая часть).

Понимая, что в условиях конфронтации невозможна нормаль­ная деятельность, депутаты и президентские структуры вынужде­ны были пойти на компромисс. В феврале 1994 г. Дума объявила амнистию участникам августовских (1991) и октябрьских (1993) со­бытий. В апреле-июне 1994 г. был принят меморандум о граждан­ском мире и общественном согласии, подписанный всеми думски­ми фракциями, большинством политических партий и движений России. Подписание этих документов способствовало ослаблению гражданского противостояния в обществе.

Но президенту так и не удалось получить поддержку радикаль­ного экономического курса, что и обусловило некоторую его кор­ректировку. Из правительства были удалены сторонники радикаль­ных преобразований Е. Т. Гайдар и Б. Г. Федоров.

Ухудшение экономической ситуации в стране вело к изменению соотношения политических сил в обществе. Это наглядно проде­монстрировали итоги выборов во вторую Государственную Думу, проходившие 17 декабря 1995 г. Дума второго созыва оказалась еще более политизированной и оппозиционной правительству и прези­денту, чем предыдущая. Противостояние законодательной и испол­нительной властей продолжилось, но оно уже не принимало таких острых форм, как в 1993 г.

Начало 1996 г. в политической жизни страны было наполнено ожиданием. Это был год новых президентских выборов, от исхода которых зависело, по какому пути пойдет страна навстречу третье­му тысячелетию. Большинство населения было не довольно поли­тикой, проводившейся исполнительной властью в последние годы, и готовилось проголосовать против существующих порядков. Со­мнения в победе Б.Н.Ельцина доминировали в течение всей пред­выборной кампании и особенно в феврале-апреле 1996 г., когда рей­тинг президента был в несколько раз ниже рейтинга его основного соперника Г. А. Зюганова.

В феврале-марте 1996 г. Ельцин выступил с рядом инициатив, направленных на то, чтобы привлечь избирателей на свою сторону: обещал ликвидировать задолженность по социальным платежам, повысить минимальный размер пенсии, содействовать интеграции в СНГ, предложил план урегулирования конфликта в Чечне. Кро­ме того, были списаны долги по товарным кредитам для аграрно-промышленного комплекса, обещаны льготы ВПК, обнародована программа поддержки малого бизнеса. В результате этих мер ре­альные доходы населения в период избирательной кампании вырос­ли на 4% в феврале и на 5% в марте 1996 г.

Недовольство политикой правительства в значительной степени отошло на второй план перед альтернативой возвращения к вла­сти коммунистов. Отторжение от прошлого оказалось для боль­шинства населения сильнее недовольства сегодняшним днем. Сыг­рало роль и то, что значительная часть граждан России стала приспосабливаться к изменившимся условиям и уже не хотела резких перемен. Все это способствовало тому, что Ельцину уда­лось объединить вокруг себя силы, не желавшие победы коммуни-

стов, привлечь на свою сторону большинство избирателей. В свою очередь, главный конкурент Ельцина, лидер коммунистов Зюга­нов, сумел добиться коалиции с левыми партиями. Предвыбор­ную коалицию с КПРФ составили такие организации, как «Тру­довая Россия» (лидер В. И. Анпилов), «Держава» (А.В.Руцкой), Аграрная партия (М.И.Лапшин), «Российский общенародный со­юз» (С.Н.Бабурин).

В июне 1996 г. прошел первый тур президентских выбо­ров. Разрыв между основными претендентами Б.Н.Ельциным и Г.А.Зюгановым был настолько невелик (всего 3, 28%), что у сто­ронников Ельцина возникло серьезное беспокойство относительно его победы во втором туре. Нет сомнения в том, что если бы не интенсивная и довольно грамотная работа избирательного шта­ба Ельцина во главе с А. Б. Чубайсом и сверхактивность самого Б.Н.Ельцина в последний месяц перед выборами, возродившая в глазах избирателей имидж Ельцина образца 1991 г. и веру в то, что в случае избрания на второй срок, он сумеет переломить си­туацию в стране к лучшему, он не одержал бы победу. Во втором туре выборов 3 июля 1996 г. за Б. Н. Ельцина проголосовало 53,8% принявших участие в выборах, за Г. А. Зюганова —40,3%.

Однако переизбрание Б.Н.Ельцина на новый срок не привело к стабилизации положения в стране. Постоянное противостояние законодательной и президентской властей мешало решению важ­нейших экономических вопросов, откладывалось принятие осново­полагающих законодательных актов. В то же время реальная поли­тическая власть все в большей степени сосредотачивалась в руках крупнейших финансовых групп, возникших в ходе приватизации и раздела государственной собственности. Эти группы взяли под контроль все электронные средства массовой информации. Обы­денным явлением стали террористические акты, заказные убий­ства банкиров, предпринимателей, политических деятелей, журна­листов.

Престиж власти катастрофически падал. Во всех ветвях вла­сти процветали коррупция, финансовые махинации. В стране еще не сложились структуры гражданского общества, которые в стра­нах западной демократии служат противовесом всевластию госу­дарственных чиновников.

Падал рейтинг и самого президента. Разросшаяся президент­ская администрация включала более сорока консультативных под-Разделений и многочисленный вспомогательный персонал — всего

приблизительно 7 тыс. человек. В отличие от официального прави­тельства она по существу пользовалась иммунитетом от надзора за­конодательной власти. Это позволяло президенту укрывать какие-то аспекты деятельности правительства, перенося ее в недра прези­дентского аппарата. Политической стабильности не способствовали и многочисленные кадровые перестановки, особенно участившиеся после того, как 23 марта 1998 г. Б.Н.Ельцин отправил в отставку с поста председателя правительства «политического долгожителя» В. С. Черномырдина и весь его кабинет министров. С тех пор главы правительства и их состав менялись почти каждые 6-8 месяцев.

15 мая 1999 г. впервые в истории России Государственная Дума рассмотрела вопрос о досрочном прекращении полномочий прези­дента. Согласно Конституции РФ для этого депутатам необходимо было набрать не менее двух третей голосов. Процедура импичмента была инициирована еще в 1998 г. на основании пяти предъявляемых Б.Н.Ельцину обвинений: развал Советского Союза; трагические события осени 1993 г.; развязывание войны в Чечне; развал армии и геноцид русского народа. Правительство Е. М. Примакова, образо­ванное осенью 1998 г. вслед за августовским обвалом финансового рынка России и опиравшееся на парламентское большинство в Ду­ме, не предпринимало никаких видимых усилий к тому, чтобы за­блокировать усилия депутатов сместить президента со своего поста. Чувствуя себя находящимся в патовой ситуации, Б.Н.Ельцин ре­шился на рискованные меры и накануне голосования в Думе по им­пичменту отправил премьер-министра Примакова в отставку, внеся при этом на рассмотрение Думы кандидатуру нового премьера СВ. Степашина. Судьба правительства оказалась таким образом тес­но связанной с исходом голосования по импичменту. За несколько дней до голосования политическая атмосфера оказалась накален­ной до предела. Стало ясно, что только фракция «Наш дом — Рос­сия» во главе с бывшим премьер-министром В. С. Черномырдиным не поддержит все пункты обвинения против президента. Даже ли­беральная фракция «Яблоко» во главе с Г. А. Явлинским категори­чески отказалась идти на компромисс с президентом по вопросу о войне в Чечне. В лагере Б. Н. Ельцина стали открыто поговаривать о возможном роспуске Думы. Со своей стороны политики из лагеря оппозиции угрожали президенту ответными мерами в том случае, если он решится на применение насилия.

Однако процедура отрешения Б. Н. Ельцина от должности не вышла за пределы Государственной Думы. Ни один из пяти пунк-

_тов обвинения не набрал необходимых трехсот голосов. Даже по самому «проходному» пункту — развязывание военных действий в Чечне — депутатам удалось набрать лишь 283 голоса. Газета «Се­годня» в те дни писала: «Мыльная опера, на подготовку которой затрачен почти год и уйма средств, из-за которой Дума фактиче­ски не занималась законотворчеством, из-за которой все это время лихорадило страну, из-за которой, по сути, было отправлено в от­ставку правительство Примакова, — бездарно провалена». А «Мос­ковский комсомолец» обратил внимание на то, что «даже те, кто выступал против импичмента, не нашли ни одного доброго слова для Бориса Ельцина и призывали голосовать против его отрешения от власти только в интересах сохранения хотя бы подобия стабиль­ности в стране». «Это ли не суд над человеком, восемь лет назад имевшим поддержку двух третей своих соотечественников!» —вто­рила «Московскому комсомольцу» «Новая газета». Инициирование процедуры импичмента в 1998-1999 гг. стало первой попыткой при­влечь к ответственности верховную власть по закону.

Попытка отрешить президента от власти провалилась, и Ельцин на время снова укрепил свои позиции.

18 декабря 1999 г. прошли выборы в третью Государствен­ную Думу. В ходе предвыборной кампании различные политиче­ские силы поднимали вопрос о необходимости внесения измене­ний в Конституцию. Основные требования сводились к уменьше­нию объема полномочий президента и формированию правитель­ства на основе парламентского большинства. Однако на выборах победило проправительственное движение «Единство», а 31 декаб­ря Б. Н. Ельцин, которого оппозиция постоянно обвиняла в цепля­ний за власть, неожиданно для многих заявил о своей добровольной отставке и передаче президентских полномочий председателю пра­вительства В. В. Путину, которого он еще в августе 1999 г. назвал своим преемником. Эти события уходящего года изменили расста­новку политических сил. «Эпоха Ельцина» закончилась, и в новый 2000 г. страна вступала под властью политика, отличавшегося не только молодостью и завидным здоровьем, но и имевшего уже в по­литическом багаже высокий рейтинг, успешно начавшуюся контр­террористическую операцию на Северном Кавказе, а также разра­ботанную Центром стратегических исследований программу даль­нейших реформ во всех сферах жизни российского общества.

По прошествии всего нескольких лет чрезвычайно трудно объек­тивно оценить все перипетии внутриполитического развития Рос-

сии в годы правления первого президента. С одной стороны, бы­ли заложены основы нового демократического государственного ] устройства, политический плюрализм. И сегодня очевидно, что эти перемены носят уже необратимый характер. С другой стороны, ре­шительно защищая эти перемены в условиях постоянной борьбы с левой оппозицией, Б. Н. Ельцин мог легко выйти за пределы пра­вового поля и использовать чисто силовые методы (события осени 1993 г.). Политическая система России в 1992-1999 гг. имела не только конфронтационный, но и аморфный характер. Многочис- ' ленные партии так и не сложились ни в двух-, ни в трехпартийную систему. Уровень доверия к власти и рейтинг Б. Н. Ельцина неоук-лонно падали. В обществе наметилась явная усталость от затянув­шегося ожидания перемен к лучшему, от многочисленных сканда­лов (героями которых порой оказывались люди из «команды» Ель­цина и даже его ближайшие родственники). Девальвации подверг­лось само понятие демократии.

Военная реформа

К началу 90-х годов военно-политическая ситуация в мире претерпела значительные изменения: закончилась «холодная вой­на», улучшились российско-американские отношения. Конфронта­ция между Востоком и Западом уступила место партнерству. Было очевидно, что России в обозримом будущем едва ли придется вести широкомасштабную войну. Наиболее вероятным для нее было уча­стие в локальных конфликтах в приграничных республиках (Север­ная Осетия, Чечня, Дагестан), а также участие в миротворческих операциях на постсоветском пространстве (а при наличии мандата ООН и ОБСЕ —и вне него), как это было в Приднестровье, Абха­зии, Южной Осетии, Таджикистане, Боснии и Косово. Необходимо было адаптировать военную систему России к новой внешней среде безопасности.

После развала СССР Россия унаследовала до 70% военного по­тенциала бывшего СССР, в том числе Вооруженные Силы числен­ностью 2,7 млн человек, причем 0,6 млн остались вне пределов Рос­сии. Потеря мощных общевойсковых и авиационных соединений, отошедших Украине и Белоруссии, была компенсирована за счет вывода из Восточной Европы в Россию практически в полном со­ставе не менее мощных дивизий. Содержать такое наследство для страны было не по силам. Дефицит бюджета требовал постоянно-

го сокращения военных расходов, инфляция сводила на нет запла­нированные ассигнования. Обеспеченность страны материальными и финансовыми ресурсами ^объективно обусловливала всеобъемлю­щую военную реформу. На фоне беспрецедентного кризиса россий­ских Вооруженных Сил (постоянное недофинансирование, падение престижности воинской службы, люмпенизация профессиональной основы армии и рост оппозиционных настроений среди военнослу­жащих), реформирование военной системы было также и средством избежать чрезвычайно опасной внутренней дестабилизации.

Военная реформа была необходима и как часть общих демокра­тических экономических и политических преобразований, как путь к установлению реального политического гражданского контроля над военной организацией государства, обеспечивающий оконча­тельные гарантии дальнейшего демократического развития России.

Следует подчеркнуть, что «военная реформа» — понятие более широкое, чем «реформа Вооруженных Сил». Она предполагает проведение мероприятий не только в Вооруженных Силах Россий­ской Федерации, но и во всей военной системе, включающей войска всех силовых ведомств (ФСБ, МВД, СВР, ФПС, ФАПСИ и др.), ор­ганы государственного и военного управления, мобилизационную подготовку государства, военно-промышленный комплекс, систему призыва и социальной защиты военнослужащих, финансирование обороны и безопасности.

В условиях кризиса, который затронул все отрасли экономики, главным отправным пунктом для военной реформы была необходи­мость значительного сокращения численности Вооруженных Сил с тем, чтобы сэкономленные средства использовать на повышение их качественных характеристик. Однако и сама акция по сокращению численности войск требовала немалых затрат (выходное пособие, жилье, переезд и т.п.). Значительные затраты требовались также при постановке на хранение и утилизацию вооружения и военной техники, при решении проблемы вывода войск из стран Восточной Европы и т. п.

После провала попытки сохранить советскую военную машину в неизменном виде — подчиненной единому командованию под фла­гом СНГ, Россия приступила к созданию собственных Вооружен­ных Сил. Началом этого процесса можно считать указ президента °т 7 мая 1992 г. «О создании Вооруженных Сил Российской Федера­ции». Были пересмотрены подходы к созданию группировок войск и сил общего назначения и начато формирование новых в связи с

изменившимися государственными границами. Тогда же были рас­формированы 3 управления военных округов, 8 управлений армий, 1 армейский корпус, 15 управлений дивизий, 8 военных училищ. На этом этапе правительство пришло к выводу, что Россия не может иметь сильные группировки войск вдоль всей своей границы. По­этому в основу строительства ВС был положен принцип мобильной обороны — формирование небольших, но достаточно мощных сил, готовых к применению там, где возникает реальная угроза безопас­ности России.

С осени 1992 г. Россия приступила к созданию структуры соб­ственных сил ядерного сдерживания (СЯС), которые рассматрива­лись военным руководством как компенсация ослабления обычного потенциала. Акцент, который предлагалось делать на дальнейшем развитии СЯС, объяснялся, в частности, их гораздо меньшей за­тратностью по сравнению с другими компонентами Вооруженных Сил. В силах ядерного сдерживания видели также «зонтик» для осуществления военной реформы и то единственное, что осталось в наследство от статуса СССР как сверхдержавы.

Но у политических лидеров страны не было четких геополи­тических ориентиров, не было и новой доктрины, которая должна определять состав и задачи ядерных сил. Нормальное военное стро­ительство подменялось разговорами о приходе «новой эры взаимо­отношений с НАТО» и «братства с США». В 1992 г. был подготов­лен и 3 января 1993 г. подписан Договор о дальнейшем сокращении стратегических ядерных потенциалов США и России. В результа­те России предстояло сокращать свои СНВ сразу в соответствии с двумя договорами (СНВ-1 и СНВ-2) в случае их ратификации российскими законодателями. Еще до вступления в силу Договора СНВ-1 (в 1995 г.) начался процесс массового снятия с вооружения устаревших российских межконтинентальных баллистических ра­кет (МБР) и баллистических ракет подводных лодок (БРПЛ). В то же время поступление на вооружение новых образцов замедлилось из-за экономических трудностей. Особенно много неопределенности вносила ситуация с ратификацией российско-американского Дого­вора СНВ-2. Договором предусматривалось, что каждая из сторон ограничивает свои ядерные силы таким образом, чтобы к 1 января 2003 г. стороны имели на своих носителях от 3000 до 3500 ядерных боевых блоков по своему усмотрению. Положения этого договора вызвали большие споры у специалистов и политиков ввиду его оче­видной огромной затратности для России.

В результате вывода войск и спонтанного сокращения лично­го состава к 1994 г. Вооруженные Силы уменьшились до 2,1 млн человек. В течение 1993-1994 гг. была разработана и введена в дей­ствие новая система боевой готовности ВС, опробован контрактный способ комплектования частей и соединений. Наконец, принята Фе­деральная программа развития вооружения и военной техники, на­чались военно-правовая реформа и реформа военного образования.

Однако из всех задач по реформированию ВС, поставленных на период до 1996 г., ни одна не была выполнена в полном объеме. При этом высшее политическое руководство страны и прежде всего президент Ельцин фактически самоустранились от реального руко­водства военным строительством. Существенно осложняли процесс военного строительства и объективные факторы: многократное со­кращение финансирования ВС, трудновыполнимые и дорогосто­ящие международные обязательства, унаследованные Россией от СССР (решения о масштабном выводе войск из стран Центральной и Восточной Европы, уничтожении химического и ядерного ору­жия). Необходимо учитывать и то обстоятельство, что руководству Министерства обороны РФ приходилось решать и не свойственные ему политические задачи: предотвратить политизацию армии и не допустить широкомасштабных акций протеста среди военных, свя­занных с неуклонным ухудшением их материального положения.

Разница между размером российской армии и ее финансирова­нием разрешалась за счет ухудшения состояния содержания, ма­териального обеспечения, ремонта, боеготовности и боеспособности российских ВС, путем сокращения оборонного заказа, потери на­учно-технического потенциала, роста армии бездомных офицеров, задержек с выплатой денежного довольствия и зарплаты.

Всю серьезность положения в российской армии высветили че­ченские события 1994-1996 гг., наглядно продемонстрировавшие пе­ред всем миром плохую укомплектованность и слабую оснащен­ность армии, отсутствие в ней дисциплины и элементарного поряд­ка, недостатки принципа комплектования по призыву, некомпетент­ность значительной части командования.

К весне 1996 г. стало очевидно, что военная составляющая госу­дарственного механизма России стремительно деградирует, грозя выйти из-под контроля Верховного Главнокомандующего. К тому же на лето были назначены президентские выборы. А общественная критика военной политики государства достигла своего наивысше­го накала. Для повышения предвыборного рейтинга Ельцин пошел

на решительный шаг— 16 мая 1996 г. увидел свет указ президента РФ №722 «О переходе к комплектованию должностей рядового и сержантского состава Вооруженных Сил и других войск Россий­ской Федерации на профессиональной основе», в соответствии с которым предполагалось перевести с весны 2000 г. ВС и другие войска РФ на комплектование рядового и сержантского состава по контракту с отменой призыва на военную службу. Сам факт появ­ления подобного указа был положительно воспринят в обществе: по опросам общественного мнения, 56% населения его одобрило, против были лишь 11%.

17 июня 1996 г., через месяц после появления «контрактного»
указа, П. С. Грачев был снят с поста министра обороны. Главным
достижением «эпохи Грачева» можно считать сохранение высокой
боеспособности стратегических ядерных сил как стержня нацио­
нальной обороны России и последнего аргумента России в отстаи­
вании ею статуса мировой державы. Но задачи по реформированию
ВС выполнялись крайне неудовлетворительно.

18 июля 1996 г. на выездном заседании коллегии МО РФ в
подмосковном санатории «Барвиха», представляя нового министра
обороны И. Н. Родионова, Ельцин жестко заявил присутствующим
военачальникам: «В армии должен быть наведен элементарный по- j
рядок!... Военная реформа — это государственная задача, а не де­
ло лишь одного военного ведомства. Именно поэтому принял ре­
шение образовать Совет обороны». Президент провозгласил, что
«главная цель военной реформы — создание к 2000 г. профессио­
нальной армии и обещал всестороннюю поддержку военным в пре­
одолении кризиса в Вооруженных Силах.

Перед Советом обороны (СО) была поставлена задача до 1 янва­ря 1997 г. разработать «Концепцию военного строительства в РФ до 2005 г.». Разработка проекта Концепции одновременно велась в аппарате Совета обороны и в Минобороны РФ. В результате к концу декабря на рассмотрение президенту и правительству были представлены два принципиально противоположных по своей сути документа.

Представители аппарата СО полагали, что в настоящее вре­мя для России отсутствует угроза широкомасштабной внешней агрессии. Исходя из этого положения, следует привести состав, структуру и численность ВС в соответствие с реальной военно-политической обстановкой и экономическими возможностями госу­дарства, создать небольшие по численности, хорошо оснащенные

профессиональные ВС, полностью обеспеченные финансовыми и материально- техническими ресурсами.

Генералы из Министерства обороны и Генерального штаба сто­яли на совершенно противоположных позициях. Глава военного ве­домства И. Н. Родионов, выступая 25 декабря 1996 г. на междуна­родной научно-практической конференции «Развитие стратегиче­ского партнерства и военно-политической интеграции государств — участников СНГ», сообщил собравшимся, что все постсоветское пространство с момента своего образования пребывает в окруже­нии потенциальных агрессоров. Среди наиболее недружелюбно на­строенных государств он назвал Турцию, Иран, Пакистан, Японию и Китай. К самым серьезным угрозам для стран СНГ Родионов от­нес расширение блока НАТО и резкое усиление геополитического влияния США.

Военные упорно настаивали на том, что реформирование ВС можно начать лишь при условии скорейшего выделения на эти це­ли значительных финансовых средств, составляющих до 15% ВВП, что означало бы направление в военную сферу всех свободных ре­сурсов страны. При этом сокращение армии и флота до 1,2 млн человек объявлялось преждевременным, так как, исходя из фак­та враждебного окружения, России нужна армия, способная вести «активную оборону» на всех направлениях.

Несмотря на множество противоречий, именно проблема финан­сового обеспечения военной реформы стала яблоком раздора меж­ду Министерством обороны и Советом обороны РФ. Государство могло реально выделить на нужды обороны не более 50% суммы, запрашиваемой военными. При сохранении прежней численности ВС денег едва хватило бы на нищенское содержание военнослужа­щих.

В отличие от военных члены Совета обороны, получив негласное одобрение президента, выступали за немедленное начало военной реформы, исходя из фактически имеющихся бюджетных ресурсов. Аппарат Совета обороны на основе интегрирования предложений по военному строительству в РФ, поступивших от различных ор­ганизаций, учреждений и граждан, разработал схему реформиро­вания ВС и других войск на период до 2005 г. Этот проект в даль­нейшем и стал основой для проведения комплекса мероприятий по перестройке военной системы России. К марту 1997 г. в аппарате Совета обороны был также разработан и проект концепции наци­ональной безопасности РФ как промежуточного звена в работе по

созданию проекта военной доктрины России, работа над которым началась еще в ноябре 1996 г.

Развязка в борьбе двух архитекторов российской военной ре­формы, представляющих гражданско-прагматическую и военно-затратную концепции, наступила весной 1997 г. К этому времени кризис в ВС достиг ужасающих масштабов, минимальные заявлен­ные финансовые потребности армии на 200% превысили реальные ассигнования, а военная верхушка весной 1997 г. бросила откры­тый вызов политическому руководству. Министр обороны генерал И. Н. Родионов, поддержанный председателем думского комитета по обороне генералом Л. Я. Рохлиным, публично высказывал свое несогласие с президентом. Было создано «Движение в поддержку армии и оборонной промышленности» (ДПА), которое фактически встало на путь подстрекательства военных к мятежу.

«Военная оппозиция» была разгромлена на заседании Сове­та обороны 22 мая 1997 г. Председательствовавший на засе­дании Б. Н. Ельцин подверг резкой критике министра обороны И. Н. Родионова и начальника Генштаба В. Н. Самсонова, возложив на них ответственность за «очень низкий уровень работы» в прове­дении военных преобразований. Президент высказал твердое мне­ние, что «генерал сегодня — это главный тормоз военной реформы» и совершенно не заинтересован в проведении каких-либо преобра­зований. Министр обороны и начальник Генштаба были отправле­ны в отставку. Концепция военного строительства, разработанная в недрах МО и ГШ, потерпела полное фиаско. Новым министром обороны был назначен главком ракетных войск стратегического назначения (РВСН) И. Д. Сергеев, начальником Генштаба — коман­дующий войсками Сибирского Краснознаменного военного округа А. В. Квашнин, оба лояльные к президенту военные специалисты. Президент обещал новому министру обороны всяческую поддержку и свое личное покровительство в борьбе с противниками реформи­рования. Сторонник профессиональной армии И. Д. Сергеев, став министром, в считанные недели подготовил программу реформи­рования армии и начал ее осуществление.

Военная реформа наконец-то сдвинулась с места и в течение следующих полутора лет действительно сделала ряд крупных ша­гов. Ее главные направления были окончательно конкретизирова­ны 16 июля 1997 г. в указе президента РФ №725с «О первооче­редных мерах по реформированию Вооруженных Сил Российской Федерации и совершенствованию их структуры». Указом преду-36

сматривалось: установить с 1 января 1999 г. штатную численность военнослужащих ВС РФ в 1,2 млн единиц; преобразовать ракет­ные войска стратегического назначения, военно-космические силы и войска ракетно-космической обороны из войск ПВО в вид воору­женных сил — ракетные войска стратегического назначения; преоб­разовать до 1 января 1999 г. Военно-воздушные силы и Войска ПВО в вид ВС РФ — военно-воздушные силы; придать военным округам статус оперативно- стратегических (оперативно-территориальных) командований ВС РФ на соответствующих стратегических направ­лениях.

Угроза массовых сокращений, отмена ряда социальных льгот для военнослужащих грозили резко обострить и без того накален­ную обстановку в войсках, сделав ее практически неуправляемой. Долги государства армии и флоту неуклонно росли, ставя офицер­ский корпус на грань социального взрыва и открытого неподчине­ния московскому руководству. В этих критических условиях сроч­но требовалось усилить систему контроля президентских структур за ходом военного строительства. Указом президента от 28 авгу­ста 1997 г. в составе его Администрации была образована Государ­ственная военная инспекция, которая должна была стать эффек­тивным инструментом для контроля над обстановкой в Вооружен­ных Силах и обеспечить жесткое государственное руководство хо­дом масштабной реформы всей военной системы государства. С осе­ни 1997 г. в войсках начались реальные организационно-штатные мероприятия, предусмотренные президентским указом от 16 июля.

30 июля 1998 г. президент утвердил «Основы (концепцию) го­сударственной политики РФ по военному строительству на период до 2005 г.». «Основы» стали первым документом в российской ис­тории, в котором системно излагались принципиальные положения политики государства по вопросам военного строительства. Они охватывали все наиболее важные сферы военной деятельности — от принципов международной политики до военно-патриотическо­го воспитания. В «Основах» был предопределен уровень военных расходов как доли ВВП: 5,1%—на всю правоохранительную дея­тельность и обеспечение безопасности страны, в том числе 3,5% — на оборону.

В соответствии с задачами обеспечения военной безопасности перестраивалась и структура ВС РФ. Было намечено сокращение числа министерств и ведомств, имеющих воинские формирования, усиление роли Генерального штаба ВС РФ в укреплении обороно-

способности страны, четкое определение системы мобилизационной готовности, системы тылового и технического обеспечения всех си­ловых структур. Упразднялись воинские формирования, не исполь­зующиеся непосредственно в целях обеспечения обороны государ­ства.

«Основы» устанавливали чисто концептуальный подход к меж­видовой реорганизации по сферам применения видов ВС — суша, воздух-космос, море. На первом этапе (до 2001 г.) ВС должны бы­ли закончить переход к четырехвидовой структуре, а на втором (до 2005 г.) —к трехвидовой.

В рамках совершенствования организационной структуры Внутренних войск (ВВ) МВД РФ предполагалось снять с них в мирное время функции по охране объектов на коммуникациях и по конвоированию, а также сократить число охраняемых объектов. На втором этапе военного строительства ВВ предполагалось преобра­зовать в Федеральную гвардию (Федеральную милицию внутрен­ней безопасности), комплектующуюся исключительно на контракт­ной основе.

Признавалось целесообразным участие в миротворческих опе­рациях и размещение российских военных баз в странах СНГ. В отношении стран дальнего зарубежья была выстроена система при­оритетности связей: США —НАТО — другие европейские страны, на Востоке — Китай, Индия, Япония.

При всей важности «Основ военного строительства» она пред­ставляла собой лишь директивную основу для проведения военной реформы, являясь своеобразной мини-доктриной переходного пери­ода. Российское руководство так и не решилось пойти на принятие полномасштабной Военной доктрины. В «Основах» не было пред­ставлено финансово-экономическое обоснование намеченных меро­приятий, отсутствовали координационные планы, необходимые при реформировании всех составляющих оборонной системы.

Годы, бесплодно потерянные при министрах обороны П. С. Гра­чеве и И. Н. Родионове, когда финансирование Вооруженных Сил России все еще было на приемлемом уровне, дорого обошлись стране. Когда новый министр обороны И. Д. Сергеев начал реаль­ную военную реформу, финансирование быстро пошло на убыль. Бюджетный кризис весны 1998 г., а затем и крах 17 августа нанесли тяжелый удар по осуществлению реформы в тот самый момент, ко­гда она стала набирать темп. Еще на стадии формирования бюдже­та 1998 год стал переломным с позиций военной экономики: впервые

в современной истории России расходы на национальную оборону перестали быть главенствующими. Первое место по удельному ве­су в общих расходах 1998 г. заняло обслуживание государственного долга. Весной 1998 г. запланированные расходы на оборону были сначала сокращены кабинетом С. В. Кириенко с 82 до 61 млрд р., а после кризиса 17 августа финансирование было еще более урезано, и в результате к концу года ассигнования на национальную оборо­ну составили всего лишь около 38 млрд р. Это был двойной удар: он не только отменил все «подъемные» на сокращение Вооружен­ных Сил, но и резко сократил даже базовый оборонный бюджет, значительно опережая реальное сокращение численности ВС и тем самым сводя на нет всю возможную экономию на их содержании. Финансовые урезания ударили прежде всего по НИОКР, приобре­тению вооружений и техники и капитальному строительству.

В результате инфляции второй половины 1998 г. большинство военных оказались за чертой бедности, и даже при этом денежное довольствие задерживалось на 2-3 месяца. Подготовка и учения в сухопутных войсках, ВВС и ВМС фактически прекратились. Ход военной реформы был глубоко подорван. Наиболее важное направ­ление — сокращение личного состава — было перекрыто сокращени­ем финансирования. Пал жертвой финансового кризиса и переход на службу по контракту. Поскольку финансирование сокращений с самого начала было недостаточным, а после 17 августа вообще замерло, было решено главный упор делать на сокращении кон­трактников, увольнение которых было дешевле (закон не преду­сматривал обеспечения их жильем и других выплат) и в то же вре­мя обещало некоторую экономию за счет их содержания, поскольку их жалование гораздо выше, чем у призывников (обычно в 5 раз, а в зонах боевых действий — в 10 раз). Таким образом, сокращение в 1997-1998 гг. было проведено по меньшей мере на 40% за счет сокращения службы по контракту и, следовательно, шло вразрез с одним из направлений реформы.

Тем не менее в перекраивании организационной структуры ВС РФ военное ведомство, возглавляемое И. Д. Сергеевым, в 1998-1999 гг. полностью уложилось в график мероприятий, намеченных на первый этап военной реформы. За счет интеграции собственно ракетных войск стратегического назначения, военно-космических сил и войск ракетно-космической обороны был создан качествен­но новый вид ВС — ракетные войска стратегического назначения. Войска ПВО были объединены с Военно-Воздушными Силами. Еще

один, традиционно самый крупный вид — сухопутные войска —ли­шился своего высшего командования и был напрямую подчинен Ге­неральному штабу. Таким образом, ВС приобрели четырехвидовую структуру (РВСН, СВ, ВВС и ВМС). К 1999 г. фактический со­став Вооруженных Сил был уменьшен на 0,6 млн военнослужащих и достиг 1,2 млн человек.

В июне 1999 г. Комиссия по подготовке проектов общевоинских уставов ВС РФ завершила предварительную проработку проектов уставов и в августе направила их для изучения в войска. Число военно-учебных заведений и научно-исследовательских учрежде­ний было сокращено практически вдвое. В ходе преобразований, проведенных в 1997-1999 гг., российские ВС стали более гибкими, компактными, значительно повысился уровень их управляемости. С 1999 г. активизировалась боевая учеба в войсках. В июне 1999 г. впервые за предшествующие семь лет были проведены стратеги­ческие командно-штабные учения «Запад-99» —самые масштабные военные учения с момента образования российских ВС.

Определились понятие военной организации РФ, ее состав и структура. К началу 1999 г. была подготовлена и новая военная доктрина РФ. Она подверглась переработке с учетом военных дей­ствий НАТО в Югославии и принятой в разгар этих действий но­вой военной концепции НАТО. Проект доктрины был опубликован 9 октября 1999 г. в газете «Красная звезда». В 1999 г. на военно-экономическую политику России косвенно повлияли не только во­енные действия США и их союзников в Югославии, но и события в самой России - начавшаяся на Северном Кавказе антитеррори­стическая операция.

Военные действия в Чечне подтверждали некоторые выводы, которые следовали и из анализа войны в Югославии. Вооруженные Силы РФ необходимо было срочно оснащать новейшими видами оружия, в том числе управляемыми ракетами, снарядами и бом­бами, системами разведки и наведения, совершенными приборами ночного видения. Российские военнослужащие, как оказалось, не имели необходимого количества ни надежных средств связи, ни си­стем точного определения своих координат, ни радиомаяков, авто­номно подающих сигнал бедствия, что в условиях боевых действий приводило к неоправданным потерям.

В течение 1992-1997 гг. сопротивление военной бюрократии в бытность министрами обороны П.С.Грачева и И.Н.Родионова, равно как и отсутствие целенаправленного политического руковод-

ства со стороны президента Ельцина, держали военную реформу на точке замерзания, несмотря на все заявления об успехе в ее про­ведении.

Фактически реформа началась лишь с весны 1997 г. Но именно с этого года началось сокращение реальных ассигнований на на­циональную оборону. И в этом одна из главных причин неудачи военной реформы. Урезание бюджета обгоняло сокращение ВС и не давало улучшить их качество. К 2000 г. численность Вооружен­ных сил по сравнению с 1997 г. сократилась на 30%, а военный бюджет в реальном исчислении — на 50%. Россия, имея армию, все еще сопоставимую с армией США по количественным параметрам, выделяла на ее содержание 93 млрд р., что составляло (по коммер­ческому обменному курсу) всего 2% американского военного бюд­жета. В результате реформа сначала оказалась дискредитирована, а затем просто остановилась — ее невозможно было продолжать, не вызывая в армии социального взрыва.

Дата добавления: 2014-01-04