Тема 2. Административно-правовые нормы

Вопрос 4. Формирование и развитие науки административного права России. Наука административного права и наука управления

Вопрос 3. Соотношение административного права с другими отраслями российского права

Вопрос 2. Принципы, функции и система административного права РФ

Вопрос 1. Понятие, предмет и метод административного права РФ

Тема 1. Административное право как отрасль российского права

Административное право – определяющая и ведущая отрасль правовой системы любой страны. В настоящее время сохраняется дискуссионность в определении его понятия, что обусловлено определением предмета отрасли, широчайшим объемом и многообразием, входящих в него общественных отношений. В переводе "административный" - означает "управленческий". "Административное право" в свою очередь понимается как "управленческое право" или "право управления". Административное право опосредует управленческие общественные отношения, придавая им упорядоченный характер, в них практически исключено юридическое равенство их участников. Отличительным признаком управленческих отношений является наличие специальных субъектов - органов исполнительной власти (исполнительных органов). Отношения без их участия в большинстве случаев не могут относиться к предмету административного права. К признакам управленческих отношений также можно отнести: основания их возникновения; стороны юридически не равноправны; являются видом организационных отношений; сфера возникновения

Учитывая изложенное при определении предмета административного права необходимо учитывать:

а) сферу государственного управления, охватывающую любые проявления государственно-управленческой деятельности;

б) наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа;

в) практическую реализацию ими распорядительных полномочий, предоставленных для осуществления государственно-управленческой деятельности.

В.Ф. Волович выделял следующую классификацию общественных отношений, регулируемых административным правом: организация и функционирование публичного, государственного управления и регулирования; взаимоотношения органов исполнительной власти, органов государственного управления с гражданами, юридическими лицами различных организационно-правовых форм; обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина; установление порядка совершения управленческих действий, совершаемых органами исполнительной власти, их должностными лицами; закрепление порядка осуществления административных производств и процедур; юридическая форма укрепления организованности в обществе, укрепление государственной дисциплины, законности и правопорядка; установление административно-правовых режимов, призванных обеспечить и гарантировать общественный порядок и общественную безопасность, жизнедеятельность государства, общества и личности; укрепление обороноспособности страны; административно-деликтное регулирование отношений, возникающих в процессе применения мер административного принуждения; отношения в области административной юстиции.

Под воздействием административного права находится определенная часть общественных отношений за пределами функционирования исполнительной власти, возникающих во внутриорганизационной деятельности других ветвей власти и иных органах государственной власти.

Административное право регулирует общественные отношения, в которых преобладающим является юридическое неравенство субъектов, однако это не исключает широкого использования горизонтального регулирования.

Управленческие отношения можно классифицировать в зависимости от конкретных целей их возникновения, исходя из указанного критерия, выделяют две группы отношений:

а) внутренние или внутриорганизационные, содержанием которых является: формирование управленческих структур, определение основ взаимодействия между ними, распределение обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица;

б) внешние - отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему исполнительной власти (например, на граждан, общественные объединения).

В общем виде предмет современного административного права составляет система общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в процесс статики и динамики государственного управления и регулирования, реализации исполнительной власти.

В настоящее время остается однозначно не решенным вопрос о включении в предмет административного права, возникающие в сфере деятельности ОМС, которые в соответствии со статьей 12 Конституцией РФ не входят в систему органов государственной власти. В науке административного права нет единства мнения относительно того, что органы местного самоуправления подчинены единой задаче российской системы управления. Однако, стоит признать, в известной степени, они обеспечивают реализацию исполнительной власти, что свидетельствует об их близости, родстве, едином начале с системой государственного управления и в отдельных вопросах это требует общего, смежного рассмотрения, правового опосредования.

Административно-правовое регулирование осуществляется приоритетно императивными нормами, усмотрение (диспозитивность) допускается в установленных ими пределах.

Во-первых, для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания (включая запреты). Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав.

Во-вторых, как следствие первого, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение.

В-третьих, властность и односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений, т.е. их волеизъявлений.

При всей внешней простоте определение метода административного права также относится к острой, обсуждаемой в науке проблеме: Ю.М. Козлов полагал, что способы правового регулирования, составляющие административно-правовой метод подразделяются на предписания, запреты и дозволения. Метод административного права, по его мнению, единая категория использующая, в уникальном сочетании универсальные правовые средства.

По мнению иных ученых административистов (например, В.М. Манохина) напротив, метод административно-правового регулирования многогранен, и в него включаются методы: властеподчинения, рекомендаций, согласования, равенства.

В конечном счете, административно-правовой метод соответствует определению императивного метода, данного С.С. Алексеевым, он основан на предписаниях и запретах, что отнюдь не исключает существования в административном праве диспозитивного метода, но это его существование носит дискретный, фрагментарный и во многих случаях не бесспорный характер.

Принципы административного права – ведущие, основные, руководящие идеи и начала закрепленные в законодательстве, определяющие объем, характер и основания правового регулирования управленческих отношений, составляющих предмет отрасли.

Принципы административного права не имеют комплексного закрепления в нормативно-правовых актах, они рассредоточены по таким актам как: КоАП РФ, ФЗ «О государственной гражданской службе», ФЗ «О чрезвычайном положении» и т.д.

Их значение сводится к следующему: а) определяют дальнейшие направления развития административного законодательства; б) являются основой, каркасом отрасли; в) могут служить средством устранения пробелов в праве.

С учетом особенностей, содержания и регламентации принципы подразделяются на общие, отраслевые, иногда выделяют внутри отраслевые или институциональные принципы, которые присущи отдельному правовому институту отрасли.

Анализ Конституции РФ и иных нормативных актов, входящих в систему административного законодательства позволяют выделить следующие принципы:

- единства исполнительной власти в РФ;

- разделения осуществления государственной власти;

- приоритета личности, ее прав и свобод - в процессе реализации исполнительной власти становится реальными и гарантированными права и свободы человека и гражданина, обеспечивается их защита;

- федерализма;

- законности;

- гласности;

- ответственности.

Перечисленные принципы в административно-правовой литературе зачастую относят к общим, выделяя наряду с ними принципы: контроля, профессионализма и компетентности, иерархичности системы управления, специализации элементов системы управления (в литературе их имеют функционально-управленческие принципы, или специальные принципы).

Для современной теории права превалирующим является то, что функции права представляют собой основные, ведущие направления правового воздействия на общественные отношения, входящие в предмет той или иной отрасли права. Применительно к административному праву это отношения в области организации, функционировании и реализации исполнительной власти в РФ.

В административном праве преобладает позиция относительно выделения регулятивной и охранительной функции отрасли. Это является следствием позиции С.С. Алексеева, который подразделял функции права на: регулятивную статическую; регулятивную динамическую и охранительную, отождествляя последнюю с правовым воздействием, направленным на охрану общественных отношений, их неприкосновенность.

Формами проявления регулятивной, функции являются:

1. правоисполнительная функция, поскольку административное право есть юридическая форма реализации исполнительной власти;

2. правотворческая функция, являющаяся выражением наделения субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству;

3. организационная функция, проистекающая из организационного характера государственно-управленческой деятельности;

4. координационная функция, обеспечивающая разумное и эффективное взаимодействия всех элементов системы государственного управления.

Охранительная функция, обеспечивает соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законных прав и интересов всех участников регулируемых управленческих отношений. По мнению А.П. Алехина, выделять охранительную функцию нет необходимости, поскольку она находится в плоскости регулятивного воздействия норм административного права.

В административном праве сформировался традиционный подход к делению ее системы на Общую и Особенную части. В Общей части административного права выделяются нормы и институты, определяющие:

- общие положения;

- административно-правовые нормы;

- административно-правовые отношения;

- источники административного права;

- субъекты административно-правовых отношений;

- организация и деятельность органов исполнительной власти;

- формы и методы реализации исполнительной власти;

- механизм обеспечения законности в государственном управлении;

- административная ответственность и административное принуждение.

Особенная часть административного права, ее структура обусловлена делением государственного управления на различные сферы, выделяют:

управление экономической сферой, которая, в свою очередь, подразделяется на управление государственным имуществом; общие вопросы управления предпринимательской деятельностью; управление антимонопольной деятельностью; управление промышленностью; управление сельским хозяйством; управление транспортом; управление связью; управление жилищно-коммунальным хозяйством и т.п.;

управление социально-культурной сферой, в рамках которой выделяют управление образованием; управление в области науки; управление в области культуры; управление в области здравоохранения и социального обеспечения и т.п.;

управление административно-политической сферой, подразделяемое на управление в области обороны; управление в области безопасности; управление внутренними делами; управление иностранными делами; управление в области юстиции.

Имеется и иной подход, отождествляющий систему административного права с совокупностью трех подсистем: управленческое право, полицейское право, представленное в настоящее время КоАП РФ, административная юстиция, регламентирующая обжалование действий либо бездействия органов исполнительной власти и должностных лиц.

Соотношение отраслей это выявление общих и особенных положений присущих им. Традиционно соотношение проводится по предмету, методу, принципам и источникам отраслей.

Соотношение с конституционным правом. Конституционное право, являясь базовой отраслью, обеспечивает формирование конституционных основ различных правовых отраслей, в том числе административное, которое, в известной степени, развивает и конкретизирует положения Конституции РФ. К таким положениям Основного закона относятся нормы, устанавливающие конституционный строй, основы правового положения личности, устройство и организацию государственной власти и такой ее ветви как исполнительная, принципы взаимодействия органов входящих в нее. Кроме этого административное и конституционное право объединяет их публично-правовая природа. Органическая связь между отраслями, интеграция их норм, не влияет на их самостоятельность, поскольку административному праву (как и конституционному), присущи все признаки основной правовой отрасли.

Соотношение с гражданским правом. Общим для данных отраслей является то, что их нормы опосредую имущественные отношения. Дифференциация обусловлена особенностями их (отношений) правового регулирования. В соответствии с п. 3 ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Обусловлено это тем, что нормы гражданского права регулируют имущественные отношения основанные на равенстве сторон, свободном волеизъявлении. Для административного права напротив, характерной чертой является подчиненность одного субъекта другому, властный характер отношений. В большинстве своем органы государственного управления вступают субъектами имущественных отношений как органы управления, а не как субъекты гражданских прав. В литературе имущественные отношения, регулируемые нормами административного права, принято именовать имущественно-организационными или административно-имущественными. Например, при разграничении государственной собственности на землю, передаче имущества из региональной собственности в федеральную и наоборот. Но не стоит создавать водораздела между нормами административного и гражданского права. В плоскости регулирования первых находится ряд процедур, входящих в административно правовой механизм (например, лицензирование, государственная регистрация и т.д.). Более того, административно правовые акты, могут выступать в качестве юридических фактов, порождающих, изменяющих, прекращающих гражданские правоотношения.

Соотношение с трудовым правом. Административное право устанавливает полномочия органов исполнительной власти в сфере регулирования социально-трудовых отношений, в том числе и порядок принятия актов, опосредующих отношения наемного труда. Установление компетенции органов, их системы и структуры, осуществляющих контроль и надзор в области соблюдения трудового законодательства является сферой действия административно-правовых норм.

Существует проблема разграничения норм трудового и административного законодательства в части опосредования государственной службы. Стоит отметить, что социально-трудовые отношения, субъектами которых являются работник и работодатель опосредуются трудовым законодательством. В случаях, когда сторонами отношений выступают работник и орган управления (наниматель) применяются соответственно общие нормы о государственной службе, и специальные нормы о государственной гражданской, правоохранительной и военной службе. В ст. 11 ТК РФ закреплено, что на государственных гражданских служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе.

Трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются на военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы.

Соотношение с финансовым правом. Фактически финансово-распорядительная деятельность государства является видом исполнительно-распорядительной деятельности, их правовое регулирование основано на использовании административно-правового метода, способы государственного управления бюджетно-финансовыми средствами тождественны общим, свойственным государственному управлению вообще. Хотя стоит подразделять отношения управления финансовыми средствами (плоскость регулирования административного права) и собственно финансовые, (аккумулирование, распределение, перераспределение и т.д. финансов), что относится исключительно к сфере регулирования финансово-правовых норм.

Соотношение с уголовным правом. Общность положений отраслей обусловлена во многом идентичным объектом административных правонарушений и преступлений. В установленных УК РФ случаях наступает уголовная ответственность, административная ответственность наступает в случаях предусмотренных КоАП РФ и законами субъектов РФ об административной ответственности.

Соотношение с гражданским и арбитражным процессуальным правом, обусловлено тем, что нормы указанных отраслей опосредуют порядок разрешения судами ими дел, возникающих из публичных правоотношений.

Административное право как правовая дисциплина и самостоятельное научное знание начало формироваться в процессе исторического развития государственного аппарата в XV - XVI веках. Совокупность таких понятий, как "полицейское право", "наука полиции", "наука права внутреннего управления", "административное право". Основателями науки полицейского права считаются Юсти, Зонненфельс.

Полицейское право, по мнению К.С. Бельского, на первом этапе регулировало как охранительные, так и некоторые управленческие общественные отношения, которые в то время было трудно отделить друг от друга. Однако во второй половине XIX в. от государственного права в сторону полицейского отпочковались такие разделы, как "органы исполнительной власти", "государственная служба", "административная юстиция", что, безусловно, расширяло понятие государственного управления и закладывало основание для формирования административного права. С другой стороны, понятие "полиция" постепенно трансформировалось, сужалось, становилось частью понятия "управление", обозначая особую разновидность, которую назвали "полицейским управлением", а полицейское право приобретает статус подотрасли административного права, нормы которой регулировали правоохранительную деятельность исполнительной власти.

В.Ф. Дерюжинский указывал, что термин "полиция" имеет греческое происхождение (городское, государственное устройство). С конца XIV в. его начали употреблять сначала во Франции, а затем и в Германии. понимая элементы общественного порядка, общественное благополучие, а также правительственную деятельность, направленную к обеспечению его.

По мнению проф. Ю.Н. Старилова, основными предпосылками становления и формирования административного права стали, с учетом накопленного исторического опыта государственного строительства и потребностей общества, следующие факторы:

обеспечение общественного благополучия (развитие экономики, финансов, хозяйства, управления) и защита общества от опасностей;

создание аппарата управления и упорядочение управленческой деятельности;

создание порядка управления, а затем "связывание" административной власти (административных действий и мероприятий) правовыми нормами;

установление в законах взаимных прав и обязанностей граждан и государства, т.е. правовая регламентация взаимоотношений между государством (и его властью) и обществом (гражданами);

определение правовым путем порядка рассмотрения возникающих между гражданами и властными государственными управленческими органами споров;

обеспечение законности в сфере публичного управления.

Родиной административного права считается Франция. Административно-правовые нормы стран континентальной (романо-германской) правовой системы регламентируют прежде всего организацию системы государственного управления, их взаимоотношения, внутреннюю структуру и правовой статус, а также регулируют отношения между административными учреждениями и отдельными гражданами.

В отличие от континентальной правовой системы в англосаксонских странах административное право стало развиваться в самостоятельную отрасль несколько позднее. До его появления в Великобритании в отношении органов государственного управления применялись нормы общего права (common law). В конце XIX в. необходимость создания административного права была обоснована и в США. В тот период процессы монополизации экономики в этой стране проходили более быстрыми темпами, чем в любой другой стране мира, что требовало принципиально новых методов и создания управленческих органов, выходящих за рамки традиционных представлений об исполнительной власти. В 1887 г. Закон о междуштатной торговле учредил первое независимое агентство - Комиссию по междуштатной торговле. В отличие от федеральных департаментов Комиссия была наделена не только исполнительными, но и нормотворческими и квазисудебными полномочиями. Это противоречило конституционным предписаниям жесткого разделения властей, поэтому регулирование независимых агентств не могло быть отнесено к сфере конституционного права. Подобные органы получили весьма широкое распространение в США, и было признано, что для контроля за их деятельностью необходимо специальное законодательство и особая правовая отрасль - административное право

Возникновение административного права в нынешнем его понимании обусловлено произошедшими коренными изменениями в отношениях между государством (с его административной системой и управленческим аппаратом) и гражданами (самим обществом). Административное право, понимаемое как юридическая материя, содержащая права и обязанности государства и граждан, становилось важнейшим фактором демократического развития второй половины XIX столетия.

Государственное управление в советский период развития рассматривалось в следующем контексте.

1. Государственное управление рассматривалось в качестве одного из видов государственной деятельности, а именно деятельности исполнительно-распорядительной, наряду с такими ее видами, как законодательная деятельность, правосудие и прокурорский надзор.

2. В условиях плановой экономики, централизации управления государственное управление, по существу, отождествлялось с государственным руководством всеми процессами, происходившими в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферах.

3. В содержание государственного управления включались организационно-распорядительные функции, в том числе функции государственного регулирования и государственного контроля. Но в то же время к функциям государственного управления не относили выполняемые государством правоохранительные функции, в частности такие, как выявление и пресечение административных правонарушений, обеспечение государственной и общественной безопасности.

В начале 90-х гг. XX в. в связи с возникновением рыночной экономики, формированием демократической модели развития государства несколько изменились и подходы к пониманию государственного управления, его места и роли в механизме государственной власти России. Одновременно Конституция РФ 1993 г., закрепившая принцип разделения властей, вводит в политико-правовую сферу новое понятие "исполнительная власть", исключая при этом из официального обращения понятие "государственное управление".

Что касается соотношения административного права и наука управления (научный менеджмент или наука управления), то по мнению В.Ф. Воловича административное право исследует общественные отношения, связанные с обеспечением организованности, дисциплины, разумной инициативы, координации; наука управления изучает организацию и управление как целенаправленное функционирование определенным образом упорядоченных систем на основе анализа объективно необходимых функций управления, формулировки научно обоснованной стратегии, тактики и целей управления, наиболее эффективных и продуктивных методов и средств достижения результатов управленческого воздействия).

Дата добавления: 2013-12-12