Функции управления образованием

Рис. 3.3. Действующая структура управления образованием

Рис. 3.2. Обобщенная структура управления образованием

Конкретная реализация структуры управления в разное время определялась разными условиями, часто скрывавшимися за стандартными формулировками ”в целях совершенствования. Для характеристики происходивших структурных изменений больше всего подходит понятие ”субъективного фактора“, поскольку масштабы системы образования росли постоянно, задачи, судя по формулировкам в официальных документах, постоянно же усложнялись. С моей точки зрения, особенного усложнения управленческих задач не происходило, они просто менялись и даже не очень сильно.

Процесс же изменения структуры управления больше напоминал колебания. Изменения в органах управления образованием происходили и происходят достаточно регулярно, причем изменения эти все время воспроизводят все ту же линейно-функциональную структуру. В качестве примера обратимся к сравнительно недавней истории (табл. 3.1).

Как видно из приведенной информации, изменения в структуре управления образованием осуществлялись с завидной регулярностью. Необходимо обратить внимание еще на одну важную особенность: при формальном требовании к обособленному существованию управления отдельно от управляемого объекта органы управления образования формально же включены в состав системы образования (в соответствии с определением, данным в Законе ” Об образовании“). Из этого кажущегося маловажным обстоятельства следует весьма важный вывод: при изменении структуры органов управления образованием должно (!) меняться состояние системы образования. Однако при проектировании изменений такого рода обычно это обстоятельство в расчет не принимается, а системные изменения не только не прогнозируются, но даже и не обсуждаются. Речь идет о чем угодно: о сокращении бюрократов, исключении не свойственных функций, дублирования и т. д.,- но только не о том, что изменение управления может самым серьезным образом повлиять на систему образования. Утешает только то, что в других отраслях положение ничуть не лучше, на стадии проектирования никто не знает, к чему эти преобразования приведут.

До апреля 2004 г. федеральный уровень управления был представлен Министерством образования Российской Федерации, в ведении которого к тому времени находились 658 учреждений среднего и 326 высшего профессионального образования федерального уровня. На этом же уровне управление подведомственными учебными заведениями осуществляли также и другие министерства и ведомства Российской Федерации. В частности, 2576 средних специальных учебных заведений находились в ведении 26 министерств и ведомств, 590 вузов—в ведении 20 министерств и ведомств.

Такое распределение на федеральном уровне складывалось в значительной мере исторически. Учебные заведения создавались министерствами и ведомствами в качестве необходимого элемента реализации приоритетных направлений социально-экономического развития страны - охраны здоровья населения, всеобщей грамотности, индустриализации, развития сельского хозяйства, укрепления обороноспособности. Соответственно создавались медицинские, педагогические, сельскохозяйственные учебные заведения (вузы, техникумы, училища), втузы, политехникумы. Развивающиеся научно-образовательные школы выделялись из состава вузов. От такого мощного вузовского центра, как, например, МВТУ им. Н.Э.Баумана в свое время ”отпочковались“ МИСИ, МЭИ, МАИ, Академия химзащиты, Ижевский механический институт, факультеты МИХМ, МХТИ, МИФИ, а от Ленинградского политехнического института—Ленинградский кораблестроительный институт, Сельскохозяйственный институт, втуз при ЛМЗ и др. И такие процессы происходили не только в Москве и Ленинграде. Кроме того, наличие ”собственных“ отраслевых учебных заведений свидетельствовало о высоком потенциале отрасли и руководящего ею министерства. Относительно территориального расположения учебных заведений действовали обычные принципы размещения производительных сил:

• ближе к источникам энергии, в качестве которых выступали образовательные и научные центры;

• ближе к месту потребления—в каждой области должны быть учебные заведения, готовящие учителей, медработников, специалистов сельского хозяйства;

• во вновь осваиваемых районах—Новосибирский и Дальневосточный научные центры, например.

Иначе говоря, учебные заведения создавались там, где по условиям того времени это признавалось необходимым. Собственно, сейчас происходит то же самое с поправкой на изменившиеся социально-экономические условия.

В то же время в ведении органов управления образованием субъектов Российской Федерации (ранее—краев, областей, автономных областей и округов) учебных заведений практически не было. А подавляющее большинство образовательных учреждений дошкольного и общего образования—яслей, детских садов, школ—находилось (и находится в настоящее время) в ведении муниципальных органов управления образованием.

После изменений в структуре органов государственной власти и управления России в апреле 2004 г. федеральный уровень управления образованием представляют Министерство образования и науки Российской Федерации, которое является центральным органом управления образованием в России, и находящиеся в его ведении государственные органы управления:

• Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам;

• Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки;

• Федеральное агентство по науке;

• Федеральное агентство по образованию.

Структура управления образованием приведена к виду, изображенному на рис. 3.3.

Для образовательных учреждений федерального ведения выстроена трехзвенная“ структура управления: от министерства через агентство к образовательному учреждению. По существу, агентство представляет собой промежуточное звено, транслирующее распоряжения министерства образовательным учреждениям посредством реализации отдельных управленческих функций. Подобные преобразования в структуре управления экономикой осуществлялись и раньше, когда из министерств выделялись главные управления (главки) для руководства подотраслями экономики.

Затем это расценивалось как создание излишних управленческих звеньев, и главки ликвидировались.

Для образовательных учреждений регионального и муниципального ведения создана комбинированная двух-, трехзвенная структура управления, когда между образовательным учреждением и органом управления образованием нет промежуточных звеньев (двухзвенная) или такое звено представлено муниципальным органом управления образованием (трехзвенная). В данном случае не обсуждается вопрос о том, какая структура ”лучше“. Как будет показано дальше, обе они имеют право на существование в сформированных условиях функционирования образовательных учреждений и распределения обязанностей в области образования между уровнями государственной власти и управления.

С учетом же федеральной составляющей управления образованием для учебных заведений муниципального уровня выстроена четырехзвенная структура управления:

Министерство образования и науки Российской Федерации → орган управления образованием субъекта Российской Федерации → орган власти муниципального образования → учебное заведение.

Несколько более сложно выглядела структура управления образованием до 1996 г., когда существовали два министерства образования федерального уровня:

• Госкомвуз России и другие министерства и ведомства по ”двухзвенной“ схеме управляли учебными заведениями среднего и высшего профессионального образования. Одновременно Госкомвуз России являлся органом функционального управления высшим и средним специальным образованием;

• Минобразования России по ”четырехзвенной“ схеме осуществляло функциональное управление остальными учебными заведениями, будучи одновременно органом управления учреждениями высшего, среднего и начального профессионального образования (педагогические вузы, педагогические училища, профессионально-технические училища).

В результате объединения Госкомвуза России и Минобразования России в 1996 г. было создано одно министерство с большой сетью подведомственных учебных заведений, причем в непосредственном административном ведении находилось около 2 тыс. организаций. При этом Министерство стало и органом функционального управления для всей системы образования.

Региональный уровень управления образованием представлен управлениями (министерствами, комитетами, главными управлениями и т. д.) образования субъектов Российской Федерации. Основное их отличие от федеральных органов состоит в том, что они по большей части не имеют в своем непосредственном ведении образовательных учреждений, осуществляя, таким образом, преимущественно функциональное управление системой образования в пределах региона.

Следует отметить, что роль региональных органов управления образованием последовательно усиливается:

• в ведение субъектов федерации передаются расположенные на их территории образовательные учреждения среднего и начального профессионального образования, ранее находившиеся в ведении федерального уровня - в 2005/06 учебном году в ведении субъектов Федерации и муниципальных образований находилось 1199 учреждений среднего профессионального образования (44,6% от общего числа учреждений этого уровня образования);

• в ведении субъектов федерации находилось 48 высших учебных заведений.

По отношению к этим учебным заведениям региональные органы управления образованием выступают как вышестоящие органы.

Муниципальный уровень управления образованием представлен отделами народного образования (или просто отделами образования, название особого значения не имеет), созданными соответствующими муниципальными органами власти. На эти органы возложена основная нагрузка по осуществлению управления учебными заведениями общего образования, основная масса которых сосредоточена на муниципальном уровне.

В этой связи хочется отметить одну весьма важную особенность управления образованием. Если посмотреть на структуру управления, то нетрудно видеть, что основная масса учебных заведений относится к муниципальному уровню управления. Известно также, что муниципальный уровень вообще и муниципальные органы управления в частности не являются государственным управлением. Отсюда следует, что муниципальные учебные заведения также формально не являются государственными. Государственные гарантии, провозглашенные Конституцией, таким образом, реализуются через сеть формально негосударственных учебных заведений.

В таком построении управления образованием можно усмотреть несоответствие конституционной норме, которая должна реализоваться через сеть государственных учебных заведений.

Представленная структура управления предъявляет весьма высокие требования к взаимодействию между уровнями и субъектами управления, распределению между ними функций управления.

Исходя из определения, управление есть деятельность по координированию, согласованию работы других. Характер такой деятельности, безусловно, зависит от того, какую именно деятельность приходится координировать и согласовывать. В нашем случае речь идет о координации нескольких видов деятельности:

• подведомственных учебных заведений;

• подведомственных организаций, не осуществляющих образовательный процесс;

• органов управления образованием.

На основе, представленной, на рис. 3.2 структуры управления образованием можно предположить, что разные уровни управления осуществляют практически одинаковые виды координации за исключением муниципального уровня, на котором осуществляется координация только и непосредственно деятельности подведомственных учебных заведений. Тем не менее конкретное содержание одинаковых видов координации должно различаться в зависимости от того, на каком уровне управления она осуществляется.

В соответствии с действующим законодательством образование является сферой совместного ведения федерального и регионального уровней государственной власти и управления. Это означает, что в сфере образования компетенция этих уровней может пересекаться и должна быть разграничена законодательно. Именно это разграничение предусмотрено в III главе Закона ”Об образовании“.

Для описания различных видов управленческой деятельности используется термин ”функция управления“. Строгого определения этого термина не выработано, но обычно сходятся на том, что функция управления - это некий отдельный типовой вид управленческой деятельности, своего рода элементарная управленческая операция, которую можно выделить, точнее—отделить от других операций. В частности, можно выделить в качестве отдельного вида деятельности ”создание организации“, поскольку эта деятельность может быть отделена от других видов, например, от ”ликвидации организации“, так как предполагает определенный набор действий по своему выполнению. Аналогичным образом можно выделить и другие функции управления—планирование (хотя иногда эту деятельность отделяют от управленческой), подготовку отчетных документов, работу с обращениями граждан и т. п.

Следует помнить, что такое выделение носит, как правило, достаточно условный характер, поскольку каждая такая функция может быть разделена на составные части, которые могут рассматриваться как ”более мелкие“, но тоже функции управления. Может показаться, что такая работа носит формальный характер, но это не так, поскольку определение функций управления очень важно с точки зрения круга прав и обязанностей того или иного субъекта управления, пределов его компетенции. Иначе говоря, определение функций управления показывает, что может, а что не может делать субъект управления. А применительно к текущему моменту—с какими вопросами и проблемами и к какому именно начальству следует обращаться, чтобы иметь возможность получить от него решение по ним.

К компетенции федерального уровня в области образования отнесены двадцать три функции, реализуемые федеральными органами государственной власти и управления. Их перечисление занимает достаточно места, поэтому ограничимся их обобщающими характеристиками. Функции можно достаточно условно объединить в шесть основных групп.

1) Формирование и осуществление государственной политики в сфере образования. Это, на мой взгляд, самая ”туманная“ функция, связанная с координацией деятельности всех государственных институтов, так или иначе связанной с образованием. Сюда можно отнести работу в области законотворчества, разработки программ, проектов бюджетов, налоговой и таможенной политики и т. д. Для реализации этих функций просто напрашивается программный подход, что и имеет место. Главным инструментом формирования государственной политики в сфере образования является Федеральная целевая программа развития образования. Важное значение имеют и другие государственные документы, относящиеся к сфере образования - Доктрина развития образования, Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу (в части образования), документы Минобрнауки России. Функции, связанные с формированием политики, реализуются не только Минобрнауки России, но и всей системой государственных органов власти и управления.

2) Определение общих условий функционирования системы образования и образовательных учреждений, включая правовое регулирование в пределах своей компетенции. В первую очередь—это установление федеральных компонентов государственных образовательных стандартов, разработка подзаконных актов (типовых положений об образовательных учреждениях, разъяснений по применению правовых актов, нормативных писем, инструкций, методических материалов).

3) Установление льгот, экономических нормативов, различных норм и правил—налоговых льгот, нормативов и порядка финансирования, ставок оплаты труда, социальных льгот учащимся и работникам, строительных, эксплуатационных, медицинских и других норм и правил.

4) Создание учебных заведений федерального ведения и непосредственное руководство ими— осуществление функций вышестоящего органа, учредителя, прямое финансирование деятельности этих учебных заведений.

5) Контроль за исполнением законодательства Российской Федерации в области образования и федеральных компонентов государственных образовательных стандартов.

6) Реализация специфических функций—лицензирование образовательных учреждений по программам высшего и послевузовского профессионального образования, установление и присвоение государственных наград и почетных званий в области образования, организация федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических работников и работников государственных органов управления образованием.

Эти установленные законом функции управления федерального уровня реализуются федеральными министерствами и ведомствами. До изменения структуры федеральных органов исполнительной власти (в 2004 г.) эти министерства и ведомства, главным образом, осуществляли реализацию функций, связанных с исполнением обязанностей учредителя образовательных учреждений и реализацией государственной образовательной политики в конкретной отрасли.

В качестве примера можно привести несколько сокращенные задачи и функции бывшего Министерства культуры Российской Федерации, в соответствии с которым Министерство:

• определяло направления подготовки кадров в сфере культуры и координировало деятельность образовательных учреждений федерального подчинения по определению объемов и структуры подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в сфере культуры и искусства;

• осуществляло в установленном порядке аттестацию и государственную аккредитацию подведомственных образовательных учреждений;

• определяло объемы и осуществляло финансирование за счет средств федерального бюджета, включая государственные инвестиции, подведомственных организаций;

• создавало, реорганизовывало и ликвидировало в установленном порядке подведомственные учреждения культуры, науки и образования в пределах выделенных Министерству бюджетных ассигнований и т. д.

Аналогичные функции выполнялись и другими министерствами и ведомствами.

Министерство или ведомство, как орган отраслевого управления, таким образом, решало задачи сохранения и развития подведомственных учебных заведений как организаций, осуществляющих образовательную деятельность, направленную на подготовку специалистов для определенной отрасли экономики. В приведенном примере — для культуры. Таким образом, реализовывалась линейная составляющая структуры управления.

Управление образованием на федеральном уровне осуществлялось также функциональными министерствами и ведомствами Российской Федерации—Минфином России, Минтрудом России, Минэкономразвития России, Мингосимуществом России, реализующими отдельные функции управления образованием, как правило, опосредованно через Минобразование России и другие министерства и ведомства, имеющие в своем ведении образовательные учреждения, и (или) путем издания документов регулирующего характера.

В частности, Мингосимущество России, к исключительной компетенции которого были отнесены все вопросы распоряжения и управления государственным имуществом, определяло и контролировало условия и порядок передачи учебным заведениям государственного имущества, сдачи его в аренду, использования и др., осуществляя тем самым функциональное управление.

Минфин России был и остается включенным в процесс финансирования образования. Его роль в этом процессе определяется основными его функциями как центрального федерального органа управления финансами в стране. Это также позволяет говорить о функциональном управлении образованием со стороны этого министерства. Для уточнения следует добавить, что принимая, например, решение об общем порядке бухгалтерского учета в бюджетной сфере, Минфин России оставляет возможность Минобрнауки России издать свои документы по этому вопросу, отражающие специфику сферы образования. Аналогичный порядок применяется и при решении других вопросов.

При изменении структуры управления в 2004 г. эти функции в новых установочных документах отражены не были. Их выполнение, по существу, с этого времени осуществляется в режиме ”по умолчанию“, т. е. в рамках осуществления полномочий без их детализации. Следует отметить, что это изменение структуры управления не привело к серьезному изменению в наборе реализуемых управленческих функций.

Министерство образования и науки Российской Федерации, будучи правопреемником Минобразования России, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, воспитания, опеки и попечительства, социальной поддержки и защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений. Министерство принимает решения по следующим основным функциям управления образованием и выпускает следующие нормативные правовые акты:

• порядок подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, включая профессиональное образование, подготовку, переподготовку и повышение квалификации рабочих и специалистов в федеральных образовательных учреждениях;

• перечень профессий (специальностей), по которым осуществляются профессиональное образование и профессиональная подготовка в образовательных учреждениях;

• положение и порядок создания филиалов федеральных государственных учреждений высшего и среднего профессионального образования;

• формы документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, порядок их выдачи, включая подтверждение, признание и установление эквивалентности этих документов за рубежом в соответствии с международными договорами Российской Федерации;

• ежегодно на основе экспертизы федеральные перечни учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию, и порядок проведения экспертизы учебников;

• положение о порядке замещения должностей работников государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования;

• положение об аспирантуре и докторантуре в высших учебных заведениях и научных организациях независимо от ведомственной принадлежности;

• федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, федеральные требования к содержанию образования, общеобразовательным и профессиональным образовательным программам, учебным планам;

• положение об итоговой аттестации выпускников образовательных учреждений;

• положение о формах получения выпускниками образовательных учреждений золотой и серебряной медалей;

• номенклатуру должностей научных работников;

• порядок аттестации руководящих и педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, а также установления образовательных цензов для педагогических работников;

• порядок приема всех категорий обучающихся, порядок перевода обучающегося из одного учебного заведения в другое;

• порядок развития многоуровневой непрерывной системы профессиональной подготовки и повышения квалификации;

• порядок формирования федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических кадров образовательных учреждений и работников органов управления образованием;

• порядок установления федеральным органам исполнительной власти, другим распорядителям средств федерального бюджета, имеющим в ведении образовательные учреждения профессионального образования, контрольных цифр приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета;

• порядок передачи на усыновление (удочерение) гражданам детей, являющихся гражданами России;

• порядок функционирования и развития сети специальных учебно-воспитательных и реабилитационных учреждений для детей и подростков;

• порядок присуждения премий Президента Российской Федерации и премий Правительства Российской Федерации в области образования, науки и техники;

• нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральных служб и агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Реализация управленческих функций в сфере образования, как и раньше, осуществляется министерствами, ведомствами, федеральными агентствами и службами, в ведении которых находятся образовательные учреждения.

По отношению к негосударственным учебным заведениям федеральные государственные органы управления образованием выполняют отдельные ”разрешительно-согласовательные“ функции, связанные с лицензированием и оценкой их деятельности (специфическая функция лицензирования программ высшего и послевузовского профессионального образования), определением общих условий осуществления образовательной и финансово-хозяйственной деятельности и требований к содержанию образования, т. е. осуществляют функциональное управление.

На уровне субъектов Российской Федерации законодательно установленных управленческих функций несколько меньше - ”всего“ 18. Они во многом повторяют функции федерального уровня, но их реализация ограничивается определенной территорией субъекта федерации. Их также можно объединить в группы.

1) Формирование и осуществление государственной (региональной) политики в сфере образования, не противоречащей политике Российской Федерации в области образования. Главным инструментом ее формирования являются региональные программы развития образования, разрабатываемые в соответствии с Федеральной программой развития образования и направленные на решение в первую очередь региональных задач и проблем. Практически во всех регионах России работа над такими программами проводится (программы разработаны или разрабатываются).

2) Определение специфических условий функционирования системы образования и образовательных учреждений в регионе, включая правовое регулирование в пределах своей компетенции, установление региональных компонентов государственных образовательных стандартов.

3) Установление дополнительных региональных льгот, экономических нормативов, различных норм и правил—льгот по уплате налогов в региональный бюджет, региональных нормативов и порядка финансирования, дополнительных по отношению к федеральным социальных льгот учащимся и работникам, строительных, эксплуатационных, медицинских и других норм, правил и т. д.

4) Создание учебных заведений регионального ведения и непосредственное руководство ими—осуществление функций вышестоящего органа, учредителя, прямое финансирование образовательной деятельности.

5) Обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования, контроль исполнения государственных образовательных стандартов.

6) Реализация специфических функций - лицензирование образовательных учреждений (за исключением лицензирования по программам высшего и послевузовского профессионального образования), организация подготовки и переподготовки педагогических работников.

Как видно из перечисления, функции во многом пересекаются с функциями федерального уровня. Это и неудивительно, поскольку образование является сферой совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Дата добавления: 2013-12-13