Становление современной системы правового регулирования конкуренции и монополии в России с начала перестройки до настоящего времени

Первый этап развития организационной и правовой системы регулирования конкурентных экономических отношений в постсоветской России приходится, как уже отмечалось, на конец 80-х – начало 90-х гг. Предпринимаются первые шаги, направленные на перестройку экономических отношений, диверсификацию форм собственности, создание рыночных структур, демонополизацию и развитие конкурентной среды[42].

В начале перестройки (1985) вопросы антимонопольной политики и формирования конкурентных отношений не были включены в стратегию экономических реформ. Однако необходимость экономического соревнования, главная цель которого – наиболее полное удовлетворение спроса потребителей на произведенную, высококачественную и конкурентноспособную продукцию, получила официальное признание[43]. Первые законы, которые можно отнести к регулированию конкурентных отношений – законодательные акты, способствовавшие развитию экономических отношений и конкуренции, в том числе через переход на хозрасчет государственных предприятий, а также через открытие возможностей для частной коммерческой инициативы. Закон СССР от 30 июня 1987 г. № 7824-ХI «О государственном предприятии (объединении)» регламентировал новые формы хозяйственного расчета, которые, в свою очередь, стимулировали освоение гибких форм арендных отношений, а Закон СССР от 19 ноября 1986 г. «Об индивидуальной трудовой деятельности» снимал ограничения на занятия народно-художественным промыслом, ремесленничеством, кустарничеством, извозом, ремонтом и т.д. В 1988 г. индивидуальной частной деятельностью занималось 429 тыс. человек, а к 1989 г. их количество увеличилось до 723 тыс. Особая роль в изменении институциональных основ государства и развитии конкуренции принадлежит Закону СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-XI «О кооперации в СССР», принятому в 1988 г. Число кооперативов в строительстве, производстве товаров, общественном питании, бытовых услугах, а также численность занятых в них работников за 1988–1989 гг. возросли более чем в 10 раз, объемы реализованных товаров (услуг, работ) – почти в 20 раз. Доля выручки от реализации продукции кооперативов увеличилась в ВВП с 1,5% до 4,4%[44]. Эти законы в целом разрушали государственную монополию на осуществление экономической деятельности, поскольку вводились и новые ее формы, создавались условия для индивидуальной трудовой деятельности, для частной кооперации. На начальном этапе становления и развития системы правового регулирования конкуренции и монополии были сделаны первые шаги не только по созданию механизмов антимонопольного характера, но и по демонополизации государственного хозяйственного сектора экономики России.

Первые меры антимонопольного характера, направленные на демонополизацию государственного хозяйственного сектора, относятся к началу 90-х гг. В 1990 г. Совет министров СССР признал, что на пути последовательного проведения в жизнь экономических реформ возникли трудности, связанные с проявлением монополизма, который стал тормозом прогрессивных преобразований в народном хозяйстве. Попытка разработки антимонопольного закона и программы демонополизации советской экономики была обозначена постановлениями Совета министров СССР от 16 августа 1990 г. № 835 «О мерах по демонополизации народного хозяйства»[45] и от 8 августа 1990 г. № 790 «О мерах по созданию и развитию малых предприятий»[46].Эти документы предусматривали широкий комплекс мер по изменению существующих монопольных структур, демонополизации в сфере управления и планирования, по развитию конкуренции в промышленности, снабжении, торговле и других сферах экономики[47].

В целях реализации антимонопольной и конкурентной государственной политики, в том числе создания и развития малых предприятий, демонополизации существующих структур государственного управления, а также обеспечения правовой защиты товаропроизводителей и потребителей в соответствии с постановлением Совета министров СССР «О мерах по демонополизации народного хозяйства» предполагалось создать Антимонопольный комитет СССР. Но на союзном уровне этот орган так и не был создан. Первый отечественный антимонопольный орган появился на уровне РСФСР. Он был утвержден в перечне государственных министерств и ведомств России в Законе РСФСР от 14 июля 1990 г. «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР»[48] как Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. Уже осенью того же года на основании данного Закона постановлением Совета министров РСФСР от 10 сентября 1990 г. № 344 утверждено Временное положение о данном Комитете, определяющее его полномочия[49].

Логическим завершением первого этапа создания системы конкурентного законодательства России стало принятие Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (далее – Закон о конкуренции 1991 г.)[50]. Закон о конкуренции 1991 г. определил основные положения государственной конкурентной, в том числе антимонопольной, политики, направленной на предупреждение и пресечение злоупотребления хозяйствующими субъектами доминирующим положением на товарных рынках, формы недобросовестной конкуренции, а также пределы допустимой экономической концентрации производства и сбыта.

Наряду с другими вопросами Закон о конкуренции 1991 г. определял полномочия Государственного комитета РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, совершенствовал правовую базу его деятельности. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 марта 1991 г. «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» Совету министров РСФСР вменялось в обязанность, в частности, уточнить до 1 мая 1991 г. статус и подчиненность Государственного комитета РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур в системе органов исполнительной власти РСФСР[51]. По итогам подготовительной работы Совмина РСФСР в июле 1991 г. было принято Постановление Верховного Совета РСФСР о создании Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур[52].

Следует отметить, что Закон о конкуренции 1991 г., не распространялся на некоторые сферы хозяйственных отношений. Часть 2 ст. 2 данного Закона устанавливала, что он не распространяется на отношения, регулируемые нормами правовой охраны изобретений, промышленных образцов, товарных знаков и авторских прав, за исключением тех случаев, когда соответствующие права умышленно используются их обладателями в целях ограничения конкуренции. Также Закон о конкуренции 1991 г. не распространялся отношения, связанные с монополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией на рынках финансовых услуг, включая услуги на рынках ценных бумаг. Сфера действия данного Закона была ограничена областью товарных рынков. Статья 2 Закона устанавливала, что отношения, связанные с монополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией на рынках финансовых услуг, включая услуги на рынках ценных бумаг, регулируются другими законодательными актами РСФСР.

В соответствии с данным положением до 1999 г. антимонопольное регулирование и в целом регламентация вопросов конкуренции и монополии на рынках финансовых услуг осуществлялась посредством внесения соответствующих положений в отраслевое законодательство, регулирующее отдельные сферы финансовых рынков, финансовых услуг, финансовой деятельности. Поэтому после принятия Закона о конкуренции 1991 г. первые шаги по развитию конкуренции и антимонопольному регулированию в сфере финансовых услуг российскому законодателю и за ним практикам еще только предстояло сделать. В одной из сфер финансовых услуг такие шаги были сделаны довольно быстро, имеется ввиду сфера страховых услуг. Так, Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-I «Об организации страхового дела в Российской Федерации»[53] уже в своей первой редакции устанавливал конкурентные положения для регулирования рынка страхования. Согласно ст. 31 этого Закона предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на страховом рынке обеспечивается Государственным комитетом РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации.

Еще одна потенциальная возможность ограничить применение Закона о конкуренции 1991 г. предусматривалась ч. 4 ст. 2, согласно которой Верховный Совет РСФСР был вправе устанавливать изъятия из действия данного Закона по отношению к сферам деятельности, указанным в п. 3 ст. 21 Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности».

В 1992 г. принимается еще один закон, игравший поначалу важную роль в реализации конкурентной политики, – Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-I «О защите прав потребителей». Полномочия по реализации государственной политики в области защиты прав потребителей были переданы антимонопольному органу России. В соответствии с Указом Президента РФ от 24 августа 1992 г. № 915 «О Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур» в целях обеспечения развития рыночных отношений и конкуренции в Российской Федерации, во исполнение законов «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и «О защите прав потребителей» было утверждено новое Положение о Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (добавлены задачи и функции), а численность работников центрального аппарата увеличена до 350 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий)[54].

Данным Указом устанавливалось, что Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур является центральным органом исполнительной власти Российской Федерации в проведении государственной политики по развитию конкуренции, ограничению монополистической деятельности, пресечению недобросовестной конкуренции и защите прав потребителей. Министерствам и ведомствам Российской Федерации было вменено в обязанность в трехмесячный срок по согласованию с Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур представить на утверждение Правительства Российской Федерации отраслевые программы демонополизации. Устанавливалось, что проекты постановлений и распоряжений Правительства, решения министерств, ведомств, других органов государственного управления и местной администрации по вопросам создания, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов (в случаях, предусмотренных Законом РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»), предоставления льгот и преимуществ или установления ограничений для отдельных хозяйствующих субъектов, а также по вопросам, затрагивающим законные интересы потребителей, подлежат согласованию с Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур или его территориальными управлениями.

Таким образом, на первом этапе формирования системы правового регулирования конкуренции и монополии происходит развитие законодательных механизмов регулирования конкурентных отношений, в также совершенствование правовых и организационных основ деятельности государственных органов власти – антимонопольного органа во взаимодействии с другими властными органами в целях совершенствования антимонопольной политики государства.

Первый этап характеризуется также становлением еще одного из направлений правового регулирования конкуренции и монополии – регулирования сфер естественных монополий. Оно уходит корнями в начало 90-х годов, когда «небывалый взлет цен», сопровождавший экономические реформы, порождая социально-экономические проблемы, обусловил необходимость разработки и принятия ответных государственных мер. Существующее сегодня в России законодательство о естественных монополиях выросло из введенной в начале 90-х системы мер ценового регулирования деятельности субъектов, занимающих на рынке доминирующее положение. Как отмечают исследователи[55]: «…основная проблема состояла в том, что рост цен в отдельных отраслях и на разных предприятиях был неравномерным. Это провоцировало кризис сбыта у одних предприятий и одновременно кризис платежеспособности у других. Инфляционные процессы неизбежно вели к массовому спаду производства и исчезновению целых отраслей. Поэтому уже в 1992 г. был поставлен вопрос о введении ценового регулирования деятельности предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 августа 1992 г. № 576 «О государственном регулировании цен и тарифов на продукцию предприятий монополистов в 1992–1993 годах» государственное регулирование цен осуществлялось следующими способами:

• установление абсолютного верхнего предела (так называемая лимитная цена);
• установление предельного размера рентабельности (процентный лимит);
• установление предельных коэффицентов изменения цен;
• предварительное декларирование повышения свободных цен.

К сожалению, «первый блин» ценового регулирования в условиях нового рыночного экономического порядка «оказался комом». Попытки введения ценового регулирования продукции предприятий проблем не решили. Практика показала непригодность такого ценового регулирования – оно стимулировало рост издержек предприятий и сводило на нет их заинтересованность в развитии конкурентноспособности, подрывало базу налогообложения[56]. Поэтому после окончания срока действия данного постановления в 1994 г. его действие не было возобновлено. Тем не менее государство не отказалось совсем от практики прямого ценового регулирования. Осознав бесперспективность ценового регулирования в отношении всех предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке, оно сохранило, развило и усовершенствовало эту систему для так называемых естественных монополий, т.е. тех сфер, где экономически невыгодно и нецелесообразно функционирование конкурентных рынков. Мировой опыт свидетельствует о применении ценового или тарифного и иных видов прямого регулирования в отношении субъектов естественных монополий. Формирование отечественного законодательства о естественных монополиях началось на последующих этапах формирования системы правового регулирования конкуренции и монополии в Российской Федерации.

На первом этапе также изменяются уголовно-правовые механизмы, действовавшие в сфере экономической деятельности. Из Уголовного кодекса исчезает статья, устанавливающая ответственность за спекуляцию, и вводится статья об уголовной ответственности за монопольное повышение или поддержание цен. Все возвращается на круги своя, и уголовные антимонопольные механизмы вернулись в отечественное антимонопольное право после долгого перерыва, наступившего в 1932 г. с исключением этих норм из нэповского Уголовного кодекса 1926 г. Закон Российской Федерации от 1 июля 1993 г. № 5304-I[57] ввел в УК РСФСР 1960 г. ст. 154.3, устанавливающую ответственность за незаконное повышение или поддержание цен. Данная статья устанавливала ответственность, в частности, за незаконное повышение или поддержание цен, совершенное в результате монополистической деятельности путем создания препятствий доступу на рынок другим хозяйствующим субъектам, либо изъятия товаров из обращения, либо сдерживания их от реализации, либо другого устранения от потребителей.

На первом этапе также начинается процесс изменения и развития законодательства об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за различные нарушения законодательства в сфере конкуренции и монополии, который потом будет продолжаться на последующих этапах развития конкурентной политики и права.

В 1993 г. наступает следующий, второй этап формирования современной системы правового регулирования конкуренции и монополии в России. Он связан с принятием Конституции 1993 г. Напомним, что в период принятия Закона о конкуренции 1991 г. и создания первого антимонопольного органа страны Россия жила еще по брежневской Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г., правда с изменениями, последние из которых были внесены в декабре 1992 г.[58] На этом этапе происходит формирование конституционных основ конкурентного законодательства. Новая Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., гарантировала единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (ч. 1 ст. 8). При этом понятие «поддержка конкуренции» трактуется в Конституции в соответствии с Законом о конкуренции 1991 г. достаточно широко: как определение организационных и правовых основ предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков. Конституционная норма, гарантирующая единство экономического пространства и поддержку конкуренции, получила свое развитие в ч. 2 ст. 34 Конституции России, в соответствии с которой не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Таким образом, российская Конституция закрепила публично-правовые начала в регулировании конкуренции, заложила правовой фундамент для формирования цивилизованного рынка[59].

Третий этап формирования и развития системы правового регулирования конкурентных отношений связан с разработкой и принятием в 1994 г. первой части Гражданского кодекса России. Согласно п. 1 ст. 10 ГК РФ не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке. Такое установление пределов осуществления гражданских прав согласуется с положением ч. 3 ст. 17 Конституции России о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Важными нормами, направленными на недопущение незаконного и необоснованного ограничения прав и свобод человека и гражданина, правоспособности юридических и физических лиц, обеспечение нормального развития предпринимательской деятельности, являются положения ст. 55 Конституции России и ст. 1 и 49 ГК РФ. Согласно ст. 55 Конституции России, перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. При этом в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно ст. 49 ГК РФ, определяющей правоспособность юридического лица, юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Устанавливается также, что коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. Отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Решение об ограничении прав может быть обжаловано юридическим лицом в суд. Правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из единого государственного реестра юридических лиц. Право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Как указывают ученые, несмотря на то, что ст. 55 Конституции России и ст. 49 ГК РФ не регулируют непосредственно отношения конкуренции, эффективное обеспечение таких конституционных гарантий, как, например, поддержание единого рыночного пространства, свободное перемещение на территории страны товаров, услуг и финансовых средств, свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, невозможно без такого правового механизма, особенно в государстве, имеющем федеративное устройство[60].

Третий этап связан также с внесением назревших изменений в Закон о конкуренции 1991 г. В первой редакции этот Закон просуществовал до 30 мая 1995 г. Обращая на это внимание, исследователи отмечают, что «он создавался на базе обширного законодательного и практического опыта антимонопольного регулирования стран с развитой рыночной экономикой. Однако, несмотря на общность исходных принципов антимонопольного регулирования, в каждой стране имеются национально-исторические особенности. Для Российской Федерации одной из самых существенных является высокая монополизация экономики, искусственно сформированная за многие десятилетия в условиях централизованно-административного управления. Применение Закона о конкуренции показало его неполную приспособленность к экономическим процессам, происходящим в России и составляющим основной предмет антимонопольного регулирования. Уже в 1993 г. стало очевидно, что Закон нуждается в обновлении». Однако первые изменения были внесены в Закон в 1995 г. Таким образом, изменение Закона о конкуренции 1991 г. пришлось на период после принятия новой Конституции и первой части Гражданского кодекса России, которые создавали уже новую правовую основу для развития и регулирования экономической деятельности. С позиции истории такая последовательность правовых изменений в регулировании конкурентных отношений выглядит весьма последовательной и логичной. Более того, именно принятие Конституции и нового Гражданского кодекса вызвали во многом необходимость коррекции конкурентного законодательства. Как отмечают исследователи, кардинальные изменения конституционного и гражданского законодательства, особенности реализации рыночных реформ в России обусловили необходимость внесения изменений в Закон о конкуренции. Новая редакция Закона (1995 г.) сохранила прежнюю концепцию, хотя изменениям в большей или меньшей степени подверглись все его статьи[61].

Следующий, четвертый этап хронологически несколько пересекается с предыдущим, но представляет собой особый период развития современной системы правового регулирования конкуренции и монополии в России. Он характеризуется развитием нескольких направлений такого регулирования:

• формированием законодательства о естественных монополиях;
• правовым оформлением политики демонополизации;
• созданием специального законодательства, развивающего правила добросовестной конкуренции применительно к отдельным сферам хозяйственного оборота (разработка и принятие Закона о рекламе)[62].

Как уже отмечалось, первые опыты ценового регулирования предприятий-монополистов в России относятся к 1992–1993 гг., однако в связи с практическим фиаско данных опытов, государство отказалось от дальнейшей практики тотального тарифного и ценового регулирования в отношении субъектов, занимающих доминирующее положение на рынках. Вместе с тем государство не отказалось в целом от использования тарифно-ценового метода в регулировании экономической деятельности. Оно лишь сузило круг субъектов, в отношении которых такое регулирование должно применяться. Ими стали субъекты так называемых естественных монополий, т.е. тех сфер, где экономически невыгодно и нецелесообразно функционирование конкурентных рынков; прямое ценовое или тарифное регулирование в отношении субъектов естественных монополий широко применяется во всем мире.

Итак, в 1994 г. правительство отказалось от неэффективной практики регулирования цен и тарифов всех предприятий монополистов. Но уже к 1995 г. был разработан и принят первый российский закон, регулирующий деятельность субъектов естественных монополий, в том числе регулирование тарифов и цен на товары, услуги, работы субъектов естественных монополий, – Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях». Этот Закон стал базовым актом регулирования в данной области. Согласно ст. 4 указанного Закона к сферам деятельности субъектов естественных монополий, подлежащим прямому государственному регулированию на сегодня отнесены:

• транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
• транспортировка газа по трубопроводам;
• железнодорожные перевозки;
• услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;
• услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;
• услуги по передаче электрической энергии;
• услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;
• услуги по передаче тепловой энергии;
• услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей.

Наряду с Законом о естественных монополиях правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий осуществляется также на базе ряда специальных законов, регулирующих отдельные сферы естественных монополий, например, на основе Федерального закона от 14 апреля 1995 г. «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию»[63]. На этом этапе были приняты также и другие федеральные законы в области регулирования деятельности субъектов естественных монополий: Федеральный закон от 16 февраля 1995 г. № 15-ФЗ «О связи» (в дальнейшем замененный новым Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»[64]), от 25 августа 1995 г. № 153-ФЗ «О федеральном железнодорожном транспорте»[65] (замененный впоследствии Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»[66]) и др.

Как отмечают исследователи, из перечня сфер деятельности субъектов естественных монополий, определенного в Законе о естественных монополиях, видно, что «круг естественных монополий в настоящее время составляют исключительно сферы инфраструктурных отраслей». Кроме того, перечень видов «естественно-монопольной деятельности», данных в этом Законе, явно неполный: его составляют только соответствующие виды деятельности федерального масштаба. Очевидно, перечень видов естественно-монопольной деятельности нуждается в дополнении, прежде всего за счет таких сфер, как водоснабжение и водоотведение, канализация и пр. Без этого невозможно осуществлять полноценную защиту прав потребителей соответствующих услуг, эффективно продвигать реформу жилищно-коммунальной сферы[67].

На этом же этапе в процессе развития правового регулирования деятельности субъектов естественных монополий, были созданы организационно-структурные условия для реализации законодательства о естественных монополиях. С этой целью на основании указов Президента Российской Федерации в 1996 г. начали работать федеральные службы по регулированию естественных монополий в области электроэнергетики, связи и транспорта. Закон о естественных монополиях и последующие указы не только устанавливали основные полномочия этих органов, но и определяли правовые механизмы регулирования деятельности субъектов естественных монополий[68].

Важным направлением развития системы правового регулирования конкуренции и монополии стало на этом этапе правовое оформление политики демонополизации.

Первые, как говорилось ранее, меры по демонополизации были предприняты еще на начальном этапе формирования конкурентного регулирования в России, когда в 1990 г. Совет министров СССР принял постановления «О мерах по демонополизации народного хозяйства», а также «О мерах по созданию и развитию малых предприятий». На четвертом этапе развития конкурентного регулирования в России государство продолжает политику демонополизации, применяя программный метод решения вопросов в данной области. Как отмечают исследователи, демонополизация является важнейшим способом формирования и поддержания конкуренции на товарных рынках. Для ее проведения предусмотрены различные механизмы реализации не только в отдельных сферах, но и на отдельных этапах экономической реформы. Решение основных вопросов демонополизации программным методом обусловило и соответствующее правовое оформление. В марте 1994 г. было принято постановление Правительства Российской Федерации № 191 «О государственной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основные положения и первоочередные меры)». Необходимость такой программы была особенно очевидна на этапе перехода экономики от административно-командных методов управления к рыночным, экономическим[69].

В этот период демонополизация российской экономики была тесно связана с приватизацией государственного и муниципального имущества, хотя, как отмечает А.Н. Варламова, во многом неудачей процессов приватизации государственного и муниципального имущества, демонополизации экономики, в том числе государственных и муниципальных имущественных комплексов, стало то, что программы приватизации и демонополизации были не вполне увязаны одна с другой, в результате чего в процессе приватизации в частные руки переходили огромные государственные комплексы, монополии, и взамен государственной монополии российское общество получило значительный класс частных монополистов[70].

Но все же были достигнуты и определенные успехи. Результаты государственной программы свидетельствуют об устойчивой в целом тенденции роста числа хозяйствующих субъектов, многие из которых еще в 1994 г. занимали доминирующее положение на соответствующих товарных рынках. Как полагают ученые, в этот период были «практически исчерпаны возможности такого широко использовавшегося способа демонополизации, как разделение (выделение) хозяйствующих субъектов». Поэтому в дальнейшем, в соответствии «с новыми экономическими условиями, сложившимися по окончании массовой приватизации, механизмы демонополизации», которые применялись ранее, «претерпевают существенные изменения». Главный упор в политике демонополизации с этого времени «делается на стабилизацию экономики, оживление инвестиционной активности, привлечение импорта»[71].

Важным направлением развития конкурентного регулирования на четвертом этапе стало «создание специального законодательства, развивающего специальные правила добросовестной конкуренции применительно к отдельным сферам хозяйственного оборота». В частности, на этом этапе было разработано и принято специальное законодательство, регламентирующее рекламную деятельность, – область хозяйственной деятельности, неразрывно связанную с конкуренцией, а на практике, нередко, к сожалению, и с недобросовестной конкуренцией. С одной стороны, рекламное законодательство должно было восполнить пробелы в существующих уже в Законе о конкуренции 1991 г. механизмах противодействия недобросовестной конкуренции, применительно к проявлению недобросовестной конкуренции посредством ненадлежащей рекламы. С другой – рекламное законодательство должно было упорядочить и те сферы рекламной деятельности, которые не могут быть урегулированы непосредственно в конкурентном законе и требуют специального регулирования в рамках рекламного законодательства. Как отмечают ученые, по мере развития конкуренции на отдельных рынках все большую роль начинает играть реклама. Специфика рекламной деятельности, выражающаяся в обслуживании коммерческого оборота для стимулирования сбыта товаров, уже в начале 90-х годов со всей очевидностью показала чрезмерную обобщенность и явную недостаточность норм о недобросовестной конкуренции, отраженных в ст. 10 Закона о конкуренции 1991 г. Поэтому для защиты от недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращения и пресечения ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей в заблуждение или нанести им вред, в июле 1995 г. был принят Федеральный закон «О рекламе»[72]. Закон о рекламе урегулировал особые правоотношения субъектов рекламной деятельности, «имея ввиду обеспечение сбалансированности их интересов с интересами государства, общества и отдельных потребителей»[73]; в 2006 г. данный закон был заменен новым Законом о рекламе (см. далее).

Кроме того, на данном этапе продолжало развиваться и конкурентное законодательство по отдельным видам финансовых услуг. В 1996 г. Федеральным законом от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ были внесены изменения и дополнения в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР», в соответствии с которыми, в частности, данный закон стал называться Федеральным законом «О банках и банковской деятельности»[74], и в него были включены антимонопольные нормы, в частности, антимонопольные правила, определявшие специфику антимонопольного регулирования в банковской сфере. Нормы конкурентного характера были установлены также в принятом Федеральном законе от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»[75].

Следует также отметить, что в 1996 г. в России принимается новый Уголовный кодекс, вступивший в силу с 1 января 1997 г. Уже в первоначальной редакции этот Кодекс содержал статью, предусматривающую уголовную ответственность за монополистические действия и ограничение конкуренции. Согласно первоначальной редакции ст. 178 устанавливалась уголовная ответственность за монополистические действия, совершенные путем установления монопольно высоких или монопольно низких цен, а равно ограничение конкуренции путем раздела рынка, ограничения доступа на рынок, устранения с него других субъектов экономической деятельности, установления или поддержания единых цен. Впоследствии эта статья подвергалась некоторым изменениям. Новый Уголовный кодекс, действующий и поныне, содержит и некоторые другие статьи, соотносимые с нарушениями законодательства в области конкуренции и монополии, например, ст. 169, устанавливающую уголовную ответственность за воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности.

Пятый этап связан с отменой монополии внешней торговли, либерализацией экспортно-импортной деятельности, которые потребовали обеспечения интересов российских товаропроизводителей в условиях конкуренции с импортерами. В апреле 1998 г. вступил в силу Федеральный закон от 14 апреля 1998 г. № 63-ФЗ «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами»[76]. Ранее в рассматриваемой области внешнеторговой деятельностью было закреплено только одно общее положение о защите отечественных экономических интересов – в Федеральном законе от 13 октября 1995 г. «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»[77]. Закон 1998 г. одной из основных целей определил «защиту отраслей российской экономики и отдельных хозяйствующих субъектов от неблагоприятной экономической конкуренции». В дальнейшем во многом положения Федерального закона «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» были заменены нормами Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»[78]. Принятие данного Закона было связано, в частности, со стремлением России вступить в ВТО (Всемирная торговая организация), подготовкой к этому вступлению и приведением с этой целью своего законодательства о защитных мерах по отношению к иностранным конкурентам в соответствие с требованиями указанной организации. Такое соответствие и было достигнуто с принятием данного Закона. (Подробнее о механизмах обеспечения конкуренции во внешнеторговой деятельности на современном этапе см. в Лекции 19.)

Шестой этап связан с разработкой и формированием комплексных механизмов и специального законодательства по защите конкуренции на рынках финансовых услуг. Как отмечалось ранее, Закон о конкуренции 1991 г. не распространялся на сферу финансовых услуг, поэтому антимонопольные (конкурентные) нормы в данной области должны были устанавливаться в законах, регламентирующих отдельные финансовые рынки. Что и делалось до 1999 г. Первые антимонопольные нормы появились в страховом законе, затем в банковском и др. Вместе с тем ощущалась недостаточность этих норм, осознавалась необходимость комплексного подхода к законодательному регулированию конкуренции на рынках финансовых услуг. В связи с этим к 1999 г. был разработан, принят, и в июне 1999 г. подписан Президентом Российской Федерации Федеральный закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». Основной целью этого Закона являлось обеспечение конкуренции на рынках финансовых услуг, достижение сбалансированности и устойчивости его развития и наиболее полное удовлетворение интересов потребителей. С этого времени и до октября 2006 г. в России будет существовать дуализм в комплексном законодательном регулировании конкурентных отношений, т.е. параллельно будут действовать два базовых закона о конкуренции: Закон о конкуренции 1991 г., регулирующий конкуренцию на товарных рынках, и Федеральный закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» 1999 г. для регулирования и контроля конкуренции на рынках финансовых услуг.

Обобщая обзор истории законодательства Российской Федерации, регулирующего развитие конкуренции, предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции по состоянию на тот период, исследователи отмечают, что с принятием Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», т.е. к середине 1999 г., формирование блока конкурентного законодательства «в основном завершилось, в стране начала складываться новая комплексная отрасль законодательства – конкурентное законодательство»[79].

Конкурентное законодательство активно развивается и дальше. После 1999 г. был принят ряд важных законов, направленных на качественное развитие конкурентного законодательства. Новый прорыв в развитии конкурентного законодательства пришелся на период 2005–2007 гг., когда были обновлены и усовершенствованы сразу несколько направлений конкурентного регулирования. В этот период принимаются Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[80], который по сути создал принципиально новую, конкурентную, прозрачную систему размещения государственных и муниципальных заказов и ввел эффективный институт административно-юрисдикционного или квазисудебного контроля за законностью процедур размещения таких заказов; Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»[81], который уточнил понятийный аппарат рекламного законодательства, усовершенствовал и обновил его институты и механизмы, а также Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[82], устранивший дуализм конкурентного законодательства: с вступлением в силу этого Закона конкурентное регулирование и антимонопольный контроль как на товарных рынках, так и на рынках финансовых услуг, стал осуществляться на основе единого конкурентного закона – Федерального закона «О защите конкуренции». При этом данный Закон предусмотрел и установил специфику регулирования конкурентных отношений на рынках финансовых услуг. С вступлением в силу Закона о защите конкуренции Федеральный закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» утратил силу. Практически утратил силу и Закон о конкуренции 1991 г., за исключением положений об аффилированных лицах (об этом см. Лекцию 2). Закон о защите конкуренции, кроме того, ввел ряд других новелл, в том числе уточнил понятийный аппарат антимонопольного законодательства, внес ряд изменений в определение доминирования хозяйствующих субъектов, ввел институт контроля государственной и муниципальной помощи и другие изменения.

Существенным обновлениям подвергся и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). Была ужесточена ответственность за нарушения антимонопольного законодательства, введены новые составы за нарушения антимонопольного законодательства. В 2007 г. также был внесен целый ряд поправок в законодательство о размещении заказов, в том числе направленных на развитие добросовестной конкуренции в процессе организации и проведения процедур размещения заказов. Наконец, важным для правового регулирования отношений в сфере интеллектуальной собственности и противодействия недобросовестной конкуренции в данной сфере стало принятие и вступление в силу с 1 января 2008 г. части четвертой Гражданского кодекса РФ, кодифицировавшей правовые вопросы правовой охраны результатов интеллектуальной деятельности. Такие нормативные правовые акты, как Закон РФ от 23 сентября 1992 г. № 3520-I «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров», «Патентный закон Российской Федерации» от 23 сентября 1992 г. № 3517-I, Закон РФ от 9 июля 1993 г. № 5351-I «Об авторском праве и смежных правах», Положение о фирме, утвержденное постановлением Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров Союза ССР от 22 июня 1927 г. «О введении в действие положения о фирме» и ряд других законов и актов, регламентировавшие прежде вопросы интеллектуальной собственности, утратили силу в соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 231-ФЗ «О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации». Отдельные прежние акты и нормы актов в сфере интеллектуальной собственности действуют согласно Закону о введении в действие части четвертой ГК РФ ограниченно.

В завершение общего исторического обзора становления и развития современной системы правового регулирования конкуренции и монополии в России несколько слов надо сказать о правовом оформлении создания и деятельности государственных монополий, сфер хозяйственной деятельности защищаемых законодательством от конкуренции в публичных целях, в которых действует единственный, государственный хозяйствующий субъект, монополист. Понятие государственной монополии, цели и задачи введения государственных монополий были определены еще в Государственной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства России от 9 марта 1994 г. № 191, в настоящее время уже утратившей силу. Также был принят целый ряд законов, вводивших режим государственной монополии в отдельных сферах деятельности, например, Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» устанавливал государственную монополию на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств, психотропных веществ, а Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» установил монополию Банка России на эмиссию наличных денег и организацию наличного денежного обращения, и др. В последнее время появление государственных монополий связано с практикой создания государственных корпораций. Так, согласно Федеральному закону от 1 декабря 2007 № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»» фактически сформировалась государственная монополия в области производства и использования атомной энергии посредством создания государственной корпорации «Росатом», централизующей хозяйственное управление в данной области. (Подробнее об источниках регулирования и основных вопросах создания и деятельности государственных монополий см. в Лекции 14.)

В рамках обзора становления современной системы правового регулирования конкуренции и монополии в России мы не рассмотрели еще одну тему: формирование конкурентных механизмов размещения государственных и муниципальных заказов. В силу специфики правового регулирования конкуренции в сфере публичных закупок, мы решили рассмотреть эту тему ниже отдельно.

Дата добавления: 2013-12-13