Правовий статус держави-члена в ЄС

З набуттям членства в ЄС змінюється правовий статус держави:

1. Зі вступом у ЄС держави-члени не втрачають свій суверенітет, а добровільно обмежують свої суверенні права (особливо в соціально-економічній сфері), делегуючи їх реалізацію Європейському Союзу. Це проявляється у тому, що:

- держави-члени можуть змінювати (збільшувати, зменшувати) обсяг делегованих прав, вносячи зміни до установчих договорів ЄС (з урахуванням вимог ст. 48 ДЄС), можуть вносити застереження до установчих договорів (згідно з положеннями Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 р.) шляхом неучасті у деяких політиках Союзу;

- держави можуть добровільно вийти зі складу ЄС (ст. 50 ДЄС);

- суверенні права держав у ЄС захищені у судовому порядку від порушень на основі принципів надання повноважень Союзу, субсидіарності та пропорційності (ст. 5 ДЄС), збереженням права вето у сфері спільної закордонної та безпекової політики (ст. 31 ДЄС), ускладненою процедурою застосування імпліцитних повноважень ЄС (ст. 352 ДФЄС);

- держави залишаються самостійними суб’єктами міжнародного права, хоча зобов’язані узгоджувати засади своєї зовнішньої політики (ст. 34 ДЄС) та у сфері зовнішніх зносин зв’язані зобов’язаннями за ч. 2 ст. 3 ДФЄС;

- держава зберігає монополію на легітимне застосування сили як у межах своєї території (ч. 2 ст. 4 ДЄС), так і щодо інших суверенних держав, які загрожують її суверенітету та територіальній цілісності. За нею зберігається право на самооборону та колективну оборону на основі Статуту ООН, який має обов’язкову силу в правопорядку Союзу.

- держава зберігає усю повноту законодавчої, виконавчої та судової влади.

Так, Європейський Союз не втручається у процес прийняття рішень органами законодавчої влади держав-членів, а лише впливає на зміст таких рішень. Держави самостійно вирішують питання про доцільність зміни свого законодавства для приведення його у відповідність з правом ЄС. Відтак принцип верховенства права ЄС не означає у разі колізії автоматичної недійсності норм національного законодавства та неможливості їх застосування у правопорядку держави. Суд ЄС не має право скасовувати норму національного права, яка не відповідає нормі права ЄС. Таким чином, принцип верховенства права ЄС не є абсолютним у правопорядку Союзу. Крім того, між національними судами держав-членів і судами ЄС не встановлено субординації. Рішення національних судів не можуть переглядатися судами ЄС.

2. Ступінь обмеження суверенних повноважень держав-членів є різним і залежить від сфери суспільних відносин, що підпадають під предметну компетенцію ЄС: від досить широкої, де ЄС по суті виконує функцію національного законодавця (наприклад, у торгівельній політиці), до незначного, що зводиться до вжиття рекомендаційних і заохочувальних заходів (приміром, у галузі культури). Крім того, навіть у межах певного кола правовідносин ступінь обмеження суверенних повноважень може змінюватися, оскільки в ДФЄС закладено механізм розширення повноважень (імпліцитні повноваження, ст. 352 ДФЄС).

Зі змісту установчих договорів ЄС можна зробити висновок про наявність трьох основних видів компетенції ЄС (співвідношення повноважень Союзу та держав-членів):виключна, додаткова (допоміжна) та спільна (конкуруюча).

Максимальне обмеження самостійної реалізації суверенних прав відбувається в межах виключної компетенції Союзу, де особливо яскраво проявляється наддержавний компонент і де він самостійно може здійснювати законодавчу діяльність й ухвалювати юридично обов’язкові акти для держав.

Частиною 1 ст. 3 ДФЄС встановлено вичерпний перелік сфер, де Союз має виключні повноваження: митний союз; встановлення правил конкуренції, необхідних для функціонування внутрішнього ринку; монетарна політика – для держав-членів, валютою яких є євро; збереження морських біологічних ресурсів у рамках спільної політики у сфері рибальства; спільна торгівельна політика. Отже, у цих сферах держави-члени добровільно відмовилися від усіх своїх повноважень, передавши їх в повному обсязі для здійснення Союзом. Крім того, Союз має виключні повноваження укладати міжнародні угоди, якщо це передбачено законодавчим актом ЄС або є необхідним для надання Союзу можливості здійснювати свої внутрішні повноваження, або тією мірою, якою їх укладання може вплинути на спільні права або змінити їхній обсяг (ч. 2 ст. 3 ДФЄС).

Повноваження ЄС у сфері виключної компетенції обмежені принципами надання повноважень і пропорційності. Крім того, держави мають право в судовому порядку звертатися до Суду ЄС за захистом, а також за взаємною згодою зменшити сферу виключної компетенції ЄС або взагалі її скасувати шляхом внесення змін до установчих договорів.

Попри наявність поняття «виключна компетенція Союзу» у праві ЄС немає такої категорії, як виключна компетенція держав-членів. Однак, певні сфери регулювання, які за своєю природою є сферами внутрішньодержавного інтересу або значення, держави-члени все ж захистили від втручання ЄС, закріпивши відповідну компетенцію за собою (наприклад, питання громадянства і кордонів). Наприклад, держави-члени самостійно визначають принципи системи соціального забезпечення, особливості оплати праці, реалізації права на об’єднання, страйк тощо (ч. 4 та 5 ст. 153 ДФЄС). Крім того, згідно з ч. 2 ст. 4 ДЄС національна безпека залишається сферою виключної відповідальності держав-членів.

Протилежною виключній є допоміжна (додаткова) компетенція. Правовою основою визнання такої компетенції слугує ст. 6 ДФЄС, за якою у певних сферах і згідно з умовами, встановленими в установчих договорах, Союз має вживати заходів, що підтримують, координують та доповнюють дії держав-членів, не заступаючи їхніх повноважень у цих сферах. Юридично обов’язкові правові акти ЄС, ухвалені на підставі положень Договорів стосовно цих сфер, не тягнуть за собою гармонізацію законів або підзаконних актів держав-членів. Союз має повноваження вживати дій лише для підтримки, координації та доповнення дій держав-членів у таких сферах (вичерпний перелік), як охорона та зміцнення здоров’я людини; промисловість; культура; туризм; освіта, професійне навчання, молодь та спорт; цивільний захист; адміністративне співробітництво. Отже, у сферах, де компетенція ЄС характеризується як допоміжна, обмеження суверенних прав держав є мінімальним. У вказаних сферах держави-члени зберігають усю повноту законодавчої влади. Роль Союзу зводиться до підтримки і координації або доповнення законодавчих заходів держав-членів шляхом надання відповідних рекомендацій.

Решта сфер відання Союзу віднесена до конкуруючої або спільної компетенції ЄС та держав-членів. Спільні для Союзу та держав-членів повноваження стосуються таких сфер, як: внутрішній ринок; соціальна політика; економічна, соціальна та територіальна єдність; сільське господарство та рибальство, за винятком збереження морських біологічних ресурсів; довкілля; захист прав споживачів; транспорт; тренс’європейські мережі; енергетика; простір свободи, безпеки та справедливості; спільні проблеми безпеки у сфері охорони здоров’я. Цей перелік не є вичерпним. Союз також може провадити діяльність у сферах досліджень, технічного розвитку та космосу, зокрема визначати та реалізовувати програми; проте здійснення цих повноважень не повинне перешкоджати державам-членам здійснювати їхні повноваження. Крім того він може здійснювати спільну політику у сферах співпраці з питань розвитку та гуманітарної допомоги; проте реалізація цих повноважень не повинна перешкоджати державам-членам здійснювати їхні повноваження (ст. 4 ДФЄС). Особливістю сумісної компетенції є те, що в зазначених сферах або Союз, або держави-члени можуть здійснювати законодавчу діяльність і ухвалювати юридично обов’язкові акти, залежно від того, хто більш ефективно буде її здійснювати з урахуванням принципу субсидіарності.

У сфері зовнішньої політики і політики безпеки поки що обмеження суверенних прав держав є мінімальним (ст. 31 ДЄС). Установчими договорами визначено, що до спільної зовнішньої та безпекової політики застосовуються спеціальні правила та процедури, оскільки вона є досить делікатною з точки зору суверенітету держав. Прийняття законодавчих актів на рівні ЄС у цій сфері виключається. Вказана політика визначається та реалізовується Європейською Радою та Радою ЄС, як правило, одностайно. Утім, відповідно до ч. 2 ст. 31 ДЄС Рада ЄС приймає рішення кваліфікованою більшістю, коли йдеться про дії та позицію Союзу, пов’язані з його стратегічними інтересами та цілями.Однак, у цьому разі держави не позбавлені гарантій щодо забезпечення захисту свого суверенітету. Так, голосування не проводиться, якщо член Ради заявляє, що має намір виступити проти ухвалення рішення, що приймається кваліфікованою більшістю на підставі «життєво важливих і визначених для національної політики міркувань». Крім того, механізм прийняття рішень кваліфікованою більшістю не застосовується до рішень військового або оборонного значення, які ухвалюються одностайно (ч. 4 ст. 31 ДФЄС).

Однак ЄС поступово відбувається повільне звуження суверенних прав, першими кроками чого є закріплення в установчих договорів положень щодо поступового формування спільної оборонної політики Союзу (ст. 42 ДЄС). Однак, поки що Союз не має власних збройних сил, а для здійснення спільної безпекової та оборонної політики держави-члени надають у розпорядження ЄС цивільні та військові ресурси (ч. 3 ст. 42 ДЄС).

Таким чином, у сфері закордонної та безпекової політики простежується широке використання міжурядового методу співробітництва, що є характерним для міжнародних організацій.

3. Усі держави-члени ЄС є рівними, що проявляється в рівній можливості реалізовувати свої права та виконувати зобов’язання за установчими договорами. Однак оскільки Союз побудовано передусім як Союз народів, а не Союз держав, враховуючи більш густонаселені держави (Німеччина, Франція тощо), таким державам надається більше місць в деяких інституціях ЄС (Європейському парламенті: Німеччина 96 проти 6 у Кіпра, Естонії Мальти) або вони мають більше голосів (Рада ЄС: Німеччина 29 голосів проти 3 голосів міністра від Мальти). Така модель вважається більш легітимною, оскільки кількісно краще враховує інтереси громадян, що проживають в таких країнах.

4. Ступінь інтегрованості держав-членів у ЄС є різним:

- звичайна інтеграція, яка передбачає участь держави у всіх сферах функціонування ЄС:

- посилена інтеграція, що передбачає розширення виключної компетенції ЄС (ст. 20 ДЄС, 326-334 ДФЄС);

- обмежена інтеграція, яка передбачає неучасть країни у певних політиках ЄС (не повинно бути заперечень від інших держав-членів ЄС):

- Велика Британія та Ірландія входять до Шенгенської зони на умовах обмеженого членства (Протокол № 19 Про Шенгенське acquis, інтегроване до структури ЄС);

- Велика Британія, Данія та Швеція висловилися проти входження до зони євро, з чим погодилися інші держави.

5. На державу-члена покладено два широких зобов’язання (ч. 3 ст. 4 ДЄС):

- вживати усіх належних заходів, загальних або спеціальних, щоб забезпечити виконання зобов’язань, що постають з Договорів або випливають з актів установ Союзу (принцип ефективного співробітництва);

- сприяти виконанню завдань Союзу й утримуються від будь-яких дій, що можуть загрожувати досягненню цілей Союзу (принцип солідарності).

З цих зобов’язань випливає необхідність дотримуватися принципу верховенства права ЄС. Для реалізації вказаних зобов’язань держави-члени повинні ухвалювати норми національного законодавства, необхідні для впровадження актів Союзу (ч. 1 ст. 291 ДФЄС). Тобто йдеться про принцип «ефективної імплементації права Союзу», що передбачає належне застосування, використання, виконання та дотримання всього цього права у національному правопорядку. При цьому установчі договори не покладають на державу-члена обов’язку здійснювати імплементацію права ЄС у певний спосіб. Тому, якщо у конкретному акті Союзу спеціально не визначається певного способу здійснення імплементації, то держави-члени самі визначаються із найбільш прийнятними для них відповідно до внутрішнього законодавства. При цьому Комісія лише дає оцінку якості імплементованості права ЄС і, у разі необхідності, пропонує внести зміни до внутрішньодержавного законодавчого акта або інших законодавчих заходів[38]. Тобто Комісія не наділена повноваженнями безпосередньо вносити зміни до національного законодавства, що залишається суверенним правом кожної держави.

6. У разі порушення своїх зобов’язань за установчими договорами, держави-члени притягуються до юридичної відповідальності. Зокрема, Комісія може подати позов до Суду ЄС у разі невиконання рекомендацій, викладених у висновку про недотримання державами своїх імплементаційних зобов’язань (ст. 258 ДФЄС). Однак у такому разі Суд ЄС не вправі в примусовому порядку змінювати положення національного законодавства. Як крайній захід передбачено призупинення певних прав відповідної держави-члена, включаючи право голосу представника уряду держави-члена в Раді ЄС, з урахуванням вимог, передбачених ст. 7 ДЄС. Примусово виключити державу зі складу ЄС на основі установчих договорів ЄС неможливо.

7. ЄС також має зобов’язання перед державами-членами: ЄС не має права втручатися у внутрішні справи ЄС, на які його компетенція не поширюються, та порушувати принципи надання повноважень, пропорційності та субсидіарності.

Забороняється будь-яка дискримінація, у т.ч. за національною належністю, а Союз повинен поважати розмаїття культур і традицій народів Європи, національну ідентичність держав-членів та організацію їхніх органів державної влади на національному, регіональному та місцевому рівнях (преамбула Хартії про основоположні права ЄС, ст. 4 ДЄС).

Поряд з національною розвивається ідентичність загальноєвропейська. Суттю європейської ідентичності є формування у громадян держав–членів ЄС відчуття приналежності до Європейського Союзу як наднаціонального утворення, легітимізація його існування та діяльності поряд з національною державою (європейське громадянство, європейська атрибутика тощо).

8. Держави мають право на захист шляхом подання позовів до Суду ЄС про анулювання нормативного акту ЄС на підставі ч. 2 ст. 263 ДФЄС (якщо при ухваленні таких актів інституції вийшли за межі наданих їм повноважень, порушили істотну процесуальну вимогу, положення установчих договорів або будь-яку іншу норму права, пов’язану з їх застосуванням); позови про бездіяльність Європейського Парламенту, Європейської Ради, Ради ЄС, Комісії або Європейського центрального банку (ст. 265 ДФЄС); позови про відшкодування (ч. 2 ст. 340 ДФЄС).

При цьому держави-члени ЄС взяли на себе зобов’язання не піддавати спори щодо тлумачення або застосування Договорів жодним іншим методам урегулювання, крім Суду ЄС (ст. 344 ДФЄС). Єдина проблема, яка виникає при цьому, пов’язана з ексклюзивністю повноважень Суду ЄС як наднаціонального органу щодо тлумачення установчих договорів та встановлення ним факту порушення прав та інтересів (ст. 19 ДЄС). У разі незгоди з позицією Суду, відповідне рішення не може бути оскаржене державою, оскільки стає остаточним. У разі крайньої незгоди за державою зберігається суверенне право вийти зі складу ЄС (ст. 50 ДЄС).

[1] При визначенні того, чи є кандидат на вступ державою, слід спиратися на загальне міжнародне право, норми якого характеризують державу як поєднання суверенної влади, населення і території. Також очевидно, що держава-заявник і її уряд повинні отримати міжнародне визнання з боку Союзу і всіх без винятку його держав-членів.

[2] Як приклад можна навести блокування Францією приєднання Сполученого Королівства (до речі, дуже розвинутої і потужної на той час країни), а також тривалий розгляд заявки Туреччини (23 роки). Переговори з Іспанією й Португалією тривали 7 років, тоді як з Австрією, Норвегією, Швецією і Фінляндією були завершені за 13 місяців.

[3] Рішення від 22.11.1978 р. у справі 93/78 «Mattheus v. Doego» // ECR.– 1978.– P. 2203.

[4] Ця країна, абсолютна більшість частини якої розташована в Азії (лише 4 % - в Європі!), була визнана Союзом як така, з якою можуть бути розпочаті переговори щодо набуття членства (див. Висновки Гельсінської Європейської Ради, затверджені в грудні 1999 р.). Переговори про вступ розпочалися у жовтні 2005 р.

[5] Прикладом можуть слугувати заморські департаменти Франції (у Центральній і Південній Америці, Індійському океані), а також Гренландія до 1985 р. (у Північній Америці), яка перебуває під суверенітетом Данії.

[6] На сьогодні це єдиний випадок відмови в членстві з мотивів відсутності ознаки «європейськості».

[7] Таке уявлення про східні межі Європи були започатковані у 1730 р. (Дейвіс Н. Історія Європи.– С. 25).

[8] Виклад основних аргументів у дискусії про цивілізаційні кордони Європи див. у: Посельський В. Op.cit.– С. 22–24.

[9] Висновок Комісії від 30 червня 1993 р. щодо заявки Кіпру на членство // Bulletin of the European Communities. Supplement.– 1993, № 5.

[10] Серед чинних держав-членів до НАТО входить 21 держава: Бельгія, Болгарія, Греція, Данія, Естонія, Італія, Іспанія, Латвія, Литва, Люксембург, Нідерланди, Німеччина, Сполучене Королівство, Польща, Португалія, Румунія, Словаччина, Словенія, Угорщина, Франція, Чехія. Не входять Ірландія, Кіпр та Мальта, що не мають достатнього військового потенціалу, необхідного для участі в НАТО, а також європейські країни, що дотримуються політики нейтралітету Австрія, Фінляндія, Швеція.

[11] Так, набуття членства в ЄС для Сербії вимагало вирішення питання про статус Косово, що активно претендувало на незалежність. Посилаючись на ймовірне порушення Косовською автономією одного з імперативних принципів міжнародного права – принципу територіальної цілісності, Сербія звернулася до Міжнародного суду ООН. Однак у своєму консультативному висновку 2010 р. Міжнародний суд ООН схилився у бік Косово як такого, що реалізує своє право на самовизначення, що у даному разі не порушує принцип територіальної цілісності держави. Під впливом позиції Міжнародного суду ООН закономірним результатом євроінтеграційної політики Сербії стало визнання самопроголошеної республіки Косово.

[12] Рішення від 28.04.1988 р. у справах 31 і 35/86 «LAISA et CPC Espagna v. Ради» // ECR.– 1988.– P. 2285.

[13] Хоча вступ вимагає адаптації окремих положень установчих договорів: щодо кількості представників держав-членів у органах Союзу, розподілу голосів у Раді ЄС, географічної сфери дії установчих договорів, переліку офіційних мов Союзу.

[14] Андорра (468 км² і 68 тис. чол.), Ватикан (0,44 км² і 0,9 тис. чол.), Ліхтенштейн (160 км² і 33 тис. чол.), Монако (1,95 км² і 32 тис. чол.), Сан-Марино (60,5 км² і 27 тис. чол.).

[15] Станом на 01.01.2013 державами-заявницями є: Албанія (2009) та Боснія і Герцеговина (2008).

[16] Так, Туреччина подала заявку в 1987 р., а позитивне рішення було ухвалене Європейською Радою лише в 1999 р.

[17] У Висновку міститься детальний опис політичної й економічної ситуації в державі-заявниці; оцінка її здатності прийняти й імплементувати acquis в усіх сферах діяльності Союзу; виявлення можливих проблем, що можуть постати під час переговорів про вступ.

[18] Приміром, Висновки Комісії від 15 липня 1997 р. щодо Естонії, Польщі, Словенії, Угорщини, Чехії.

[19] Такий висновок був даний щодо заявки Кіпру.

[20] Така рекомендація давалися лише одного разу, щодо заявки Туреччини, – див. Висновок Комісії від 20 грудня 1989 р.

[21] Наприклад, Люксембурзька Європейська Рада, що проходила 12-13 грудня 1997 р., погодилася з висновком Комісії щодо Естонії, Кіпру, Польщі, Словенії, Угорщини та Чехії, переговори з якими розпочалися у листопаді 1998 р.

[22] Станом на 01.01.2013 державами-кандидатками є: Ісландія (2010); Колишня Югославська Республіка Македонія (2005), Сербія (2012), Туреччина (2005), Чорногорія (2010).

[23] Наприклад, див. Рішення Ради ЄС від 14 квітня 2003 р. про вступ десяти держав-кандидаток до Європейського Союзу // Official Journal of the European Union.– № L 236, 23.09.2003.– P. 15.

[24] Наприклад, див. Висновок Комісії від 19 лютого 2003 р. щодо заявок десяти держав-кандидаток про вступ до Європейського Союзу // Official Journal of the European Union.– № L 236, 23.09.2003.– P. 3, 4.

[25] Наприклад, див. Законодавчі резолюції Європейського Парламенту 2003 р. щодо заявок кожної з десяти держав-кандидаток про вступ до Європейського Союзу // Official Journal of the European Union.– № L 236, 23.09.2003.– P. 5-14.

[26] Це двічі мало місце у випадку Норвегії, парламент якої відмовлявся здійснити ратифікацію, зважаючи на негативні результати референдумів щодо вступу в 1972 і 1994 роках. Проте це не завадило набути чинності договору про вступ Данії, Ірландії і Сполученого Королівства та договору про вступ Австрії, Швеції і Фінляндії.

[27] Так, договір про вступ десяти держав, підписаний в Афінах 16 квітня 2003 р., набув чинності з 1 травня 2004 р., коли й відповідні держави стали державами-членами ЄС.

[28] 01.07.201 року Хорватія стане 28-ою державою-членом ЄС. 2005 року країна набула статусу держави-кандидата. Переговори про вступ країни завершилися 30 червня 2011 р. 09 грудня 2011 року сторони підписали договір про вступ. Згідно з вимогами конституційного законодавства у 2012 році к країні відбувся загальнодержавний референдум, який підтвердив (66 %) легітимність вступу країни у ЄС.

[29] Прикладом останнього може слугувати встановлення 7-річного строку запровадження вільного пресування по території Союзу для громадян десяти нових держав-членів.

[30] Так, Естонія, Латвія і Литва були змушені припинити дію угод про вільну торгівлю з Україною з 1 травня 2004 р.

[31] Йдеться про вихід з Європейської асоціації вільної торгівлі.

[32] Рішення Суду Правосуддя від 13.10.1992 р. у справах С-63/90 і С-67/90 Португалія та Іспанія v. Рада // ECR.– 1992.– P. I-5142.

[33] Так, обсяг Договору про вступ десяти держав-членів 2003 р. склав понад 2 тис. стор., з яких на 18 додатків припадає майже 900 стор., а на доповнення до додатків – 1000 стор.

[34] На практиці ця стаття жодного разу не застосовувалася. Разом із тим Гренландія, самоврядна територія під суверенітетом Данії, на референдумі 1982 р. 53 % голосів свого населення висловилася за «вихід» зі складу Співтовариств. З 1 лютого 1985 р. статус Гренландії було змінено: відтоді він визначається умовами Угоди про асоціацію 1984 р., а правове становище автономії у праві ЄС регулюється частиною IV ДФЄС («Асоціювання заморських країн та територій»).

[35] Кваліфікована більшість визначається відповідно до п. (b) ч. 3 ст. 238 ДФЄС.

[36] Питання про призупинення членства держави одного разу піднімалося щодо Австрії. Так, 1999 р. на парламентських виборах перемогу здобула ультраправа партія – «Партія свободи», лідер якої Й. Хайдер, що згодом став Прем’єр-міністром, пропагував політику ксенофобії (ворожого ставлення до іноземців). На несумісність такої політики зі ст. 7 ДЄС була звернена увага країни. Зазначені рекомендації були враховані, й у результаті Рада вирішила, що немає підстав застосовувати ст. 7. Показово, що згодом для боротьби з новим націоналізмом і ксенофобією на рівні ЄС було ухвалено рішення про відкриття в країні Європейської агенції з фундаментальних прав людини.

[37] Для ухвалення рішень, зазначених у ч. 3 та 4 ст. 7 ДЄС, кваліфікована більшість визначається відповідно до п. (b) ч. 3 ст. 238 ДФЄС.

[38] Interinstitutional Agreement between the European Parliament, Council and Commission on Better Law-Making of 16.12.2003 // Official Journal. – 2003. – Serie C. – № 321. – Р. 1–5.

Дата добавления: 2013-12-13