Понятие муниципального права

Вопрос 1.

Проблема государственного контроля, являясь актуальной в науке и в законодательстве, тем не менее, должного развития не получила. Она слабо изучена, практически не определен субъектный состав отношений, четко не определён объект. В той литературе, которая затрагивает этот вопрос, анализируются только отдельные элементы контрольных правоотношений.

Тоболин: обращает внимание на отсутствие четкого механизма контроля на уровне субъекта федерации, замечает, что нет единообразия в установлении субъектов. Имеется прокурорский надзор и возможность контроля в судебном порядке. Единственный реальный момент, это контроль за осуществлением органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им государственных полномочий.

Фадеев: государственный контроль имеет пределы, установленные Конституцией РФ и федеральными законами. В качестве видов государственного контроля указывается прокурорский надзор, возможность отмены решений органов местного самоуправления в судебном порядке и подконтрольность отдельных полномочий, переданных местному самоуправлению государством.

Хрусталев: государственный контроль должен обеспечиваться применением санкций со стороны государства к местным властям:

1. роспуск муниципальных органов;
2. передача функций муниципальных органов к органам, определяемым органами государственной власти;
3. отставка муниципальных служащих;
4. и т.д.

Отдельно в качестве вида государственного контроля выделяют административный контроль и при этом приводят примеры из зарубежного опыта, где существует административный контроль (США, Англия). В первые годы советской власти, у нас был опыт административного контроля, когда местные органы власти контролировались государством через МВД. Сегодня же самостоятельность у органов местного самоуправления достаточно высока (это закреплено на уровне федерального законодательства), а административный контроль государства или субъектов федерации нормативно не установлен.

Кутафин, Фадеев: приводят в пример ранее существующий департамент по проблемам местного самоуправления, который обеспечивал проведение государственной политики в области местного самоуправления. Это далеко не лучший пример, т.к. этот департамент ничем не управлял, а только советовал и т.д., и никогда не осуществлял государственную политику в области местного самоуправления.

Постовой: согласно ч.2 ст.132 Конституции РФ, государство осуществляет контроль за органами местного самоуправления по использованию материальных и денежных средств в части переданных государственных полномочий. Т.к. эти средства имеют целевой характер, то государство имеет право контролировать расходование этих средств. Так, субвенции подлежат контролю со стороны государства, и при не целевом использовании, государство вправе их изымать. Государство имеет право на контроль за использованием средств, переданных местному самоуправлению для осуществления совместных с государством программ. Развитый государственный контроль, это условие повышения эффективности в управлении территориями, повышение правовой культуры, устранение фактов беззакония и бесконтрольности.

Васильев: говорит о недостаточности судебного и прокурорского надзора. При этом приводит пример, когда для осуществления контроля за органами и должностными лицами местного самоуправления создаются территориальные органы государственного контроля. Так Свердловская область разделена на четыре части, в каждой из которых создан территориальный орган государственной власти. Данная практика исследовалась Конституционным Судом РФ, и он в этом не нашел ничего порочного. Зачастую действия субъектов федерации в части контроля, все-таки связаны с нарушением федерального законодательства и принципа самостоятельности местного самоуправления. Ссылаясь на европейскую хартию местного самоуправления, учёный говорит о том, что там прямо предусмотрен административный контроль. Российское законодательство устанавливает более широкие рамки для контроля.

Кущин: муниципальная и государственная власть это формы публичной власти и т.к. невозможно дать точное разграничение дел местных и дел государственных, то органы государственной власти и местного самоуправления вынуждены взаимодействовать, и эти отношения базируются на совокупности принципов: а) партнерства; б) субсидиарности; в) подчинения (хотя согласно действующему законодательству подчинения нет). Контроль рассматривается как способ взаимовлияния государства на органы местного самоуправления, и местного самоуправления на органы государственной власти.

Выводы:

1. Контроль государства за реализацией отдельных переданных государственных полномочий местному самоуправлению имеет место.
2. Контроль государства за непосредственной деятельностью органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Здесь в зависимости от пределов контроля выделяется контроль общий и специальный. Общий: соблюдение требований законности при реализации всех полномочий органами местного самоуправления. Специальный: проверка деятельности органов местного самоуправления в отдельных сферах их деятельности. В зависимости от субъекта контроля можно выделять прокурорский, судебный и административный контроль (хотя он ни нормативно, ни фактически четко не описан).
3. Рассматривая отдельные виды контроля, можно сделать вывод о том, что контроль ограничивается только требованиями законности, т.е. действует принцип общедозволительного правового регулирования. Субъектами специального контроля являются налоговые органы, органы федерального казначейства, инспекция труда, органы и министерства по чрезвычайным ситуациям, органы осуществляющие надзор за соблюдением природоохранного законодательства. Данные органы контролируют деятельность органов местного самоуправления не исключительно, а наряду с осуществлением других своих функций. Контроль за деятельностью должностных лиц местного самоуправления выведен из компетенции МВД и таким образом деятельность органов местного самоуправления оказалась вне общего административного контроля. Контрольное управление Президента занимается органами исполнительной власти субъектов РФ и федеральными ударственных полномочий месоля можно выделять прокурорский, судебный и административный контроль (хотя он ни нормативно, ни фактически четко не описан).
4. Рассматривая отдельные виды контроля, можно сделать вывод о том, что контроль ограничивается только требованиями законности, т.е. действует принцип общедозволительного правового регулирования. Субъектами специального контроля являются налоговые органы, органы федерального казначейства, инспекция труда, органы и министерства по чрезвычайным ситуациям, органы осуществляющие надзор за соблюдением природоохранного законодательства. Данные органы контролируют деятельность органов местного самоуправления не исключительно, а наряду с осуществлением других своих функций. Контроль за деятельностью должностных лиц местного самоуправления выведен из компетенции МВД и таким образом деятельность органов местного самоуправления оказалась вне общего административного контроля. Контрольное управление Президента занимается органами исполнительной власти субъектов РФ и федеральными ударстотдельных пя. Кных пя. Кныбчетко йтурактиктдtppabs="http://top100.rB стиребованиями зактратсоебованияаетс за реамнкций. Контроль нов к органам, определяемым ориарствот за соблюдениеи о каитная и физпециалупраюения пвго контативного кпLI> ых правоотго кшений, чхотя он ни нормь разетсяеа для осущева за реализацией от департамент ничем не управлял, а толмеры из изальныктлючительно, а наряду с осуществле,самоуыктлюо самнарядмеры из Ф иСа казначеы государственного контролмеры из изаюго самоузначеы звитый государст,хотя ко органовмдеятельность органов и самоуправления по решению вопросов местнороль, анияш оргап обичается только требниюапногаталениеу наряд иий надзор прти месамостбниюапногата,влял, а тх изымать. ществления госмешеb>

Вопрос о понятии муниципального права, а также его месте в системе российского права является дискуссионным.

Муниципальное право понимается как совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования местного самоуправления и выражающие публичные и частные ценности муниципальной демократии, полноту прав населения по решению вопросов местного значения ¹, как комплексная отрасль российского права, которая представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления ². А.Н. Костюков полагает, что в юридической науке самостоятельность муниципального права как отрасли права доказана и не вызывает сомнений ³.

По нашему мнению для уяснения места муниципального права в системе российского права необходимо проанализировать муниципально-правовые нормы с точки зрения их отраслевой принадлежности.

Важнейшее место в муниципальном праве занимают нормы конституционного права. Норма статьи 12 Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, определила магистральное направление развития муниципального права. Кроме того, местному самоуправлению посвящена глава 8 Конституции. Конституционное право «определяет начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии и формы осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия» ⁴. Нормы муниципального права, регламентирующие реализацию субъективных прав на местное самоуправление, очевидно тяготеют к праву конституционному. Это, в частности, относится к формам непосредственного самоуправления населения. Институты муниципальных выборов и местного референдума имеют очевидную конституционно-правовую природу.

Вместе с тем нельзя согласиться с мнением, что муниципальное право является подотраслью конституционного права ⁵. В Конституции закреплены основы всех отраслей российского права, что отражает ее юридическую функцию. С тем же успехом к подотраслям конституционного права можно отнести гражданское, трудовое или уголовное право. Конституция весьма подробно, но все же не исчерпывающим образом регулирует отношения в сфере местного самоуправления.

Связь муниципального и административного права также не подлежит сомнению. Муниципальное управление имеет большое сходство с государственным управлением. В том, что касается организации деятельности аппарата органов местного самоуправления, исполнительно-распорядительной деятельности исполнительных органов муниципальных образований, их взаимодействия друг с другом, отчасти – взаимодействия органов местного самоуправления с населением муниципальных образований (например, в части работы с обращениями граждан), нормы административного права используются напрямую либо активно заимствуются. Так, муниципальная служба не имеет существенных отличий от государственной службы. В муниципальном праве активно используются административно-правовой понятийный аппарат и методология правового регулирования.

В связи с этим точка зрения о том, что муниципальное право является подотраслью административного права, в принципе имеет право на существование ⁶. Полагаем, впрочем, что значительный удельный вес в муниципальном праве норм конституционного, финансового и гражданского права не позволяет отнести муниципальное право к системе права административного.

Что касается норм финансового права, их удельный вес в общем объеме муниципально-правовых норм чрезвычайно высок. Прежде всего это относится к местным бюджетам, бюджетному процессу в муниципальных образованиях, межбюджетным отношениям, а также к нормам налогового права.

Нормы гражданского права, регулирующие вопросы участия муниципальных образований в гражданском обороте, правового положения муниципальной собственности, приватизации муниципального имущества, также имеют большое значение для муниципального права.

К сожалению, гражданско-правовой и финансово-правовой составляющей муниципального права обычно уделяется недостаточно внимания. Возможно, сказывается определенная инерция в подходах. Муниципальное право одним из своих истоков имеет учебную дисциплину «Советское строительство», в которой данные вопросы не могли найти своего отражения за отсутствием в советский период институтов муниципальной собственности и самостоятельности местных бюджетов.

Полагаем, что при отсутствии надлежащей ресурсной базы местное самоуправление не может полноценно осуществляться. Речь идет не только о недостаточности материальных и финансовых средств. Пренебрежение правилами размещения муниципального заказа, приватизации муниципального имущества, нарушение бюджетного законодательства не позволяют эффективно использовать даже имеющиеся в распоряжении муниципальных образований ресурсы.

В муниципальном праве используются также нормы целого ряда других отраслей права: земельного, экологического и т.д.

Впрочем, существуют и собственные муниципально-правовые нормы. Как справедливо указывает А.Н. Костюков, к ним относятся нормы, регулирующие организационные основы местного самоуправления: создание органов местного самоуправления, модели местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления ⁷. Помимо перечисленных собственный муниципально-правовой характер имеют нормы, касающиеся форм непосредственного самоуправления населения, значительная часть которых не используется на уровне государственной власти, специфических взаимоотношений представительных и исполнительных органов местного самоуправления (например, назначение главы местной администрации по конкурсу), неоспорима специфика норм, регулирующих территориальную организацию местного самоуправления.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что муниципальное право является комплексным институтом российского права.

Оно не может быть признано подотраслью какой-либо отрасли, поскольку нормы многих отраслей сочетаются в муниципальном праве достаточно гармонично, без доминирования норм какой-либо одной отрасли.

Говорить о муниципальном праве как об отдельной отрасли, на наш взгляд, преждевременно.

Во-первых, совокупность отраслевых методов, используемых в муниципальном праве, не образует специфического муниципально-правового метода правового регулирования.

Во-вторых, удельный вес норм различных отраслей права в муниципальном праве чрезвычайно высок. По существу, муниципальное право использует нормы практически всех отраслей российского права, предназначенные для регулирования отношений, возникающих на муниципальном уровне.

Представляется обоснованным вывод И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова о том, что муниципальное право является комплексным вторичным правовым образованием, которое объединяет предписания различных отраслей, регулирующих деятельность местных органов власти и управления, муниципальных образований в целом ⁸.

Таким образом, муниципальное право – это комплексный институт российского права, представляющий собой совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся при осуществлении местного самоуправления, а также при взаимодействии муниципальных образований с государством, физическими и юридическими лицами.

Дата добавления: 2013-12-13