IV. Типология региональных режимов

Научная классификация политических режимов XX в. разделяет их на три основных идеальных типа - плюралистической демократии, тоталитарные и авторитарные. Им соответствуют, как было сказано ранее, три модели конституционализма - реального, номинального и мнимого. Поскольку тоталитарный режим в чистом виде в настоящее время является скорее исключением, чем правилом и, во всяком случае, не может существовать на региональном уровне, то типология приобретает более упрощенный вид, разделяя режимы на демократические и авторитарные. Однако и эти классификационные категории оказываются слишком широкими: каждая из них включает значительное число модификаций. Кроме того, данные категории, представляя собой идеальные типы режимов, недостаточно отражают существующие в реальности переходного периода комбинации различных режимов и их различных признаков. Так, о демократическом типе режимов на региональном уровне можно говорить лишь с известной долей условности, поскольку речь идет в лучшем случае о начальном этапе формирования демократических институтов на постсоветском пространстве. Подавляющее большинство рассмотренных региональных режимов определяется как авторитарные или формирующиеся авторитарные. Они должны быть, в свою очередь, подразделены на несколько видов, тяготеющих к демократии или, наоборот, к авторитарной и почти диктаторской власти.

Для решения проблемы дефиниции региональных политических режимов переходного периода была предложена концепция "гибридного политического режима", совмещающего особенности различных его типов, которые могут выступать как доминирующие на различных фазах его развития, позволяя ему в одних случаях действовать в качестве плюралистического, а в других - авторитарного (даже с элементами тоталитаризма). Эта дефиниция, имеющая определенную эвристическую ценность, также не решает проблемы типологии, необходимой для классификации региональных режимов и выявления различий в тенденциях их эволюции. Она оставляет открытым вопрос об имманентных свойствах режимов, определяющих логику их развития в контексте перспектив гражданского общества и правового государства.

В качестве критериев конструируемых моделей могут быть приняты рассмотренные выше динамические характеристики режимов переходного периода: соотношение легитимности и законности; правовая система разделения властей и ее модификации; власть и оппозиция; параметры реального механизма власти и управления (элита, бюрократия, партии, группы давления); соотношение власти и собственности; структура правящей элиты; провозглашенные цели режима и стиль лидерства. Взятые в своей совокупности и динамике развития, эти критерии позволяют выявить ряд интегральных и достаточно устойчивых моделей региональных политических режимов.

1. Плюралистические демократические режимы Они характеризуются следующим: демократической легитимностью региональной власти, которая в этом случае совпадает с формальной конституционной законностью; отсутствием дуализма федерального и регионального законодательства; четким проведением принципа разделения властей на региональном уровне и его стабильным функционированием; признанием оппозиции в качестве полноправного участника политического и законодательного процесса; разделением власти и собственности (независимость судебной власти в борьбе с бюрократической коррупцией и криминальным бизнесом); открытым характером правящей элиты, внутри которой консенсус обеспечивается путем установления рациональных правовых правил конкуренции и достижением компромисса властных групп; сохранением государственной монополии на легитимное применение насилия; демократическим стилем обсуждения и принятия властных решений с возможностью их критики в средствах массовой информации и судебного опротестования оппонентами. Данный режим ставит своей целью развитие гражданского общества и правового государства. В настоящее время такая модель выступает скорее идеальным типом, нежели реальностью в российских регионах. К ее реализации приближаются по ряду основных параметров Новгородская и Нижегородская области.

2. Режим ограниченной демократии с авторитарными чертами исполнительной власти. Данный режим действует на основе права, допускает оппозицию, плюрализм элитных групп и независимую прессу. В то же время правовой механизм разделения властей обеспечен недостаточно (как из-за несовершенства и противоречивости права, так и из-за прямых лакун в правовом регулировании). Причем на практике исполнительная власть сохраняет устойчивые признаки авторитаризма (иногда, впрочем, это просвещенный авторитаризм). Это выражается в давлении на оппозицию, независимые средства массовой информации, в стремлении поставить под свой общественные организации, политические партии и местное самоуправление. Власть и собственность формально разделены, однако фактически администрация сохраняет рычаги воздействия на предпринимателей, а судебная щита их прав несовершенна. Стиль руководства включает элементы социальной демагогии и патернализма. Данная модель политического режима является наиболее распространенной в центральных российских регионах. Из рассмотренных вариант ближе всего стоит Калининградская область.

3. Авторитарно-бюрократический режим. Его основным свойством является стремление к проведен социально-экономических преобразований на основе централизации управления и бюрократического контроля. В соответствии с этим режим сознательно отступает от принципа разделения властей, стремится максимально ограничить оппозицию, если не ее полностью. Основная декларируемая цель состоит в борьбе с безвластием и коррупцией, а методами служат не столько правовое регулирование развития демократических институтов, сколько создание многоступенчатой системы вертикального контроля, чистка аппарата, консолидация правящего слоя на основе личной преданности лидеру. Данная модель связана с концепцией управляемой демократии, согласно которой, исполнительная власть г решающее значение, а институты демократического гражданского общества не принимаются в расчет, поскольку находятся на стадии формирования. Это также форма авторитаризм, необходимая для преодоления управленческого хаоса и укрепления властной вертикали. Выраженные элементы этой системы присутствуют Красноярском крае, Приморье, Саратовской области. Повсюду данная ль тяготеет к установлению жесткого режима личной власти с культом личности лидера. Историческим аналогом данной системы является скорее традиционный российский институт генерал-губернатора, о необходимости возрождения которого все чаще говорят представители региональных элит.

4. Неокорпоративистские авторитарные режимы. Выход из кризиса усматривают в локальной автономии, противопоставляя региональную легитимность федеральной законности, выявляют склонность к разработке параллельного законодательства. Решение социальных проблем переходного периода видят в создании (или сохранении существующих) корпоративных структур, объединяющих власть и собственность в руках бюрократии. На деле выступают за жесткое государственное регулирование и восстановление властной управленческой вертикали в полном объеме. Данные тенденции проявились особенно четко в такой консервативной модификации корпоративизма, как режимы "белорусского типа". Из рассмотренных вариантов ближе всего к ним подходит неономенклатурный режим Ульяновской области, Свердловской области.

5. Неопатримониалистические режимы, имеющие самую жесткую форму авторитаризма в российских регионах. Представляя собой традиционалистскую реакцию на процесс демократических преобразований, данные режимы выступают за максимальную степень автономии, доходящую до полной независимости. Национальная и конфессиональная легитимность и порожденные ею мифы противопоставляются общероссийскому конституционному законодательству, которое принимается лишь в той мере, в какой не затрагивает интересы правящих верхов. Характерными чертами режимов подобного типа (их называют в литера­туре режимами "туркменского типа") являются номинальный конституционализм, полное отсутствие элементов разделения властей, легитимной оппозиции и независимого общественного мнения. Власть и собственность слиты воедино, а механизм их регулирования представляет собой систему клановых и клиентелистских структур, централизованный контроль над которыми концентрируется на вершине бюрократической пирамиды. Элита носит закрытый характер, а конфликты в ней разрешаются непосредственно лидером, власть которого практически не ограничена. Внешним выражением этого является культ личности президента.

Особенно четко характерные черты стиля правления неопатримониалистического типа представлены в Башкирии. Здесь президент имеет неограниченные полномочия, превышающие власть первого секретаря обкома. С его личного согласия назначаются и освобождаются от должностей правительственные чиновники, судьи, прокуроры банкиры, директора предприятий, власти на местах и кандидаты в депутаты. Президент больше, чем глава государства, - он его символ. Президент несменяем: он сохраняет свою должность, несмотря на приводившиеся в печи акты нарушения избирательного законодательства и фальсификации результатов выборов. К неопатримониализму тяготеют Татарстан, Башкирия и Калмыкия. Типология режимов позволяет понять тенденции их развития в условии переходного периода. В известной ситуации прогрессивной следует признать тенденцию к переходу от одной формы тоталитаризма к другой. Можно констатировать, что последние два типа региональных режимов (неокорпоративистский и неопатримониалистский) едва способны преодолеть стагнацию и эволюционировать в направлении демократии без радикального изменения собственной природы. Их принципиальная особенность состоит в сочетании политической неподвижности и консолидированной элиты, практически не поддающейся качественным изменениям изнутри. Напротив, первые три режима (плюралистический, ограниченной демократии и отчасти даже авторитарно-бюрократический) вполне способны развиваться в направлении правового государства.

Многие аналитики склоняются к выводу, что ситуация в регионах может быть изменена только при активном вмешательстве федерального центра. Авторитарная модернизация все чаще рассматривается как единственный способ унификации и стабилизации, а усиление исполнительной власти как антитеза феодализации. Перспективы гражданского общества остаются при этом под вопросом: могут ли новые экономические и политические группы в регионах рассматриваться как конституирующие элементы будущего гражданского общества и политической демократии.

Разрушив прежнюю стабильность общества, переходные процессы вы­явили степень отчуждения власти от него. Они сделали актуальным вопрос: в какой мере региональные режимы есть порождение местного политического процесса, а в какой - политики центра? Любая прогностическая модель не может не учитывать влияния региональных политических процессов на общероссийскую модель власти. В настоящее время Россия практически ок­ружена авторитарными режимами извне. Тревожность ситуации определя­ется тем, что и внутри нее, в регионах, идет конкуренция различных моделей политических режимов, большинство из которых имеют выраженные неде­мократические тенденции. Совершен­но ясно: демократия в центре не может существовать, опираясь на региональные авторитарные режимы. Рано или поздно эта тенденция может стать до­минирующей в стране. Но тогда это будет конец рациональных целей самой модернизации, без осуществления которых современная элита не сможет удержать ситуацию в правовом русле.

Вопрос стоит не о борьбе демократии и авторитаризма, а скорее о выборе типа авторитаризма - будет он просвещенным (т.е. ориентированным на модернизацию в рамках права) или деспотическим (неокорпоративистским или неопатримониалистическим).

Правовые способы федерального принуждения

1. Институт федерального вмешательства в зарубежных федерациях.

2. Формы федерального принуждения.

3. Контроль федерации в отношении ее субъектов в РФ.

Литература

1. Барциц И.Н. Федеративная ответственность: Конституционно-правовые аспекты. М., 1998.

2. Гончаров И.А. Федеральное вмешательство в дела субъектов федерации как средство обеспечения конституционной безопасности России. М., 2003.

3. Домрин А. Федеральная интервенция в деле субъектов федерации. Зарубежный опыт правового регулирования // Независимая газета. 1995. 28 февраля.

4. Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализация в Конституции РФ // Государство и право. 2000. № 2.

5. Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. № 9.

6. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. М., 2002.

7. Сафина С.Б. Федеративное государство: правовой аспект. Уфа, 2003.

8. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.

I. Институт федерального вмешательства в зарубежных федерациях.

Верховенство федеральной государственной власти, необходимость

обеспечения единства экономической и политической организации федера­тивного государства являются основанием осуществляемого федерацией кон­троля над деятельностью ее субъектов. Виды и формы этого контроля разно­образны и обычно устанавливаются конституцией, но некоторые из них могут сложиться в порядке обычая. Эти формы контроля могут быть разделены на текущие (обычные) и чрезвычайные. К текущим формам контроля относятся, например, финансовый: налоги, субсидии, дотации, займы; судебный - по спорам о разделении компетенции, о действиях органов или должностных лиц; контроль по линии исполнительных органов, т. к. органы исполнительной вла­сти, как правило, образуют единую вертикаль.

Институт федеральной интервенции в дела штатов предусмотрен кон­ституциями латиноамериканских федераций - Аргентины, Бразилии (см. ст.ст.34 -36 Конституции), Мексики, Венесуэлы, а также конституцией Эфиопии 1994 года. В случае массовых беспорядков, исчезновения в штате конституционных властей и других чрезвычайных причин президент, при­влекая армию, вправе распустить органы штата, назначить для управления штатом своего представителя. Президент принимает декрет о федеральном вмешательстве по просьбе законодательной или исполнительной власти, Верховного федерального суда или генерального прокурора. Декрет об ин­тервенции, определяющий ее масштаб, срок, условия проведения и назы­вающий уполномоченное на это лицо, в течение 24 часов представляется на одобрение Национальному конгрессу или Законодательному собранию шта­та; если эти органы не заседают, то подлежат созыву в 24 часа. При отпаде­нии оснований для интервенции отстраненные власти возвращаются к своим функциям, если этому не препятствует закон.

В Аргентине, начиная с 1853 года, было более двухсот случаев феде­ральной интервенции. Однако в XX веке этот институт почти исчез из прак­тики, но конституции сохранили эту меру как резервное оружие федерации. В Конституции США институт федеральной интервенции не предусматрива­ется, но вмешательство федерации в дела штатов неоднократно имело место в 60 - 80-х годах для пресечения расистских беспорядков, неповиновения гу­бернаторов штатов, для принудительного исполнения решений Верховного Суда и других актов федеральных органов.

Приостановление собственного управления субъ­екта федерации предусмотрен Конституцией 1975 г. Папуа-Новой Гвинеи. В отличие от трех ранее названных способов эта мера осуществляется не гла­вой государства, а правительством с последующим утверждением парламен­том. В этом случае законодательное собрание распускается, исполнительный орган смещается, управление провинцией переходит непосредственно к фе­деральному правительству. Приостановление собственного управления воз­можно при коррупции в ее органах, развале управления, несоблюдении кон­ституции.

Введение всех способов чрезвычайного контроля в субъектах федера­ции возможно только на определенный срок, который может быть продлен только парламентом или его верхней палатой.

Своеобразный контроль предусмотрен федеральными властями ФРГ. В случае необеспечения властями какой-либо земли поступления федеральных налогов, отказа земли участвовать в планировании и строительстве феде­ральных автомагистралей, прекращения землей своего участия в работе Бун­десрата может осуществляться федеральное принуждение в соответствии со ст.37 германского Основного закона. Использование Бундесвера (федераль­ных вооруженных сил) в случае федерального принуждения исключено. Возможны такие меры, как финансовое давление, применение полицейских сил других земель, дача указаний землям и их властям, при необходимости также отстранение правительства земли, роспуск парламента земли, назначе­ние федерального комиссара с общими или специальными полномочиями, принятие на себя федеральными властями временной опеки над властями земли (кроме судебных органов). Возможно также обращение в Федеральный конституционный суд.

II. Федеральное принуждение (вмешательство) - правовой институт, содержащий систему норм, определяющих основания, формы и порядок дей­ствий федеральных органов власти по отноше­нию к органам власти субъектов федерации в случаях совершения ими конституционных пра­вонарушений или при угрозе наступления послед­них в целях охраны интересов общества и союз­ного государства. Его сущность выражается в по­нуждении к исполнению возложенных на органы власти субъектов конституционных обязаннос­тей либо применении к этим органам или долж­ностным лицам дополнительных лишений (обре­менении) личного или организационного (неиму­щественного) порядка.

По мнению А. Домрина, является видом государственно-правово­го института чрезвычайного положения в его мягкой (по характеру) и региональной (по типу) форме[65]. И.А. Умнова отмечает наличие сход­ства института президентского правления с ре­жимом чрезвычайного положения[66].

С нашей точки зрения, федеральное принуждение (вмешатель­ство) как по характеру, так и по системе ис­пользуемых средств не соответствует основ­ным признакам института чрезвычайного по­ложения. Можно выделить как минимум три таких отличия. Во-первых, при чрезвычайном положении органы государственной власти субъекта федерации, как правило, не отстраняются от выполнения своих функций, в то время как в условиях федерального вмешательства эти органы либо смещаются (распускаются), либо попадают в прямое подчинение к феде­ральным властям. Во-вторых, в случае введе­ния мер федерального вмешательства времен­но меняется система разграничения предметов ведения и полномочия органов власти федера­ции и субъектов, а именно: органы власти фе­дерации получают право осуществлять испол­нительные и распорядительные полномочия органов власти субъектов по предметам совме­стного ведения и предметам исключительного ведения субъектов, а в ряде случаев они также осуществляют и законодательные функции. В-третьих, характер мер, вводимых при феде­ральном вмешательстве, как правило, указыва­ет на неспособность региональных властей осу­ществлять государственное управление либо на прямые нарушения федерального законода­тельства вследствие беспорядков, восстания ли­бо невыполнения властями субъектов предпи­саний федеральных законов, т.е. имеется ярко выраженная региональная направленность. Ос­нования же для введения чрезвычайного поло­жения свидетельствуют о действии стихийных природных сил или возникновении техноген­ных катастроф, затрагивающих, как правило, значительную часть территории государства, а также о появлении факторов угрозы общена­циональной безопасности вследствие попыток вооруженного захвата власти в стране либо внешней агрессии. Для подтверждения послед­него довода можно обратиться к ст. 15 Евро­пейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также к ст. 4 Международ­ного пакта о гражданских и политических пра­вах, где ясно обозначено, что основанием для введения чрезвычайного положения может быть исключительно "угроза жизни нации", а не какой-то обособленной территории[67]. Вмес­те с тем нужно отметить, что отдельные меры федерального принуждения в отношении субъ­ектов федерации, а именно их органов власти, могут быть применены и в условиях режима чрезвычайного положения, особенно в случае отсутствия в законодательстве самостоятель­ной регламентации института федерального вмешательства.

Классификация мер (средств) феде­рального принуждения может, на наш взгляд, основываться на разграничении обязывающих мер и способов прямого принудительного воз­действия.

1) Средства обязывания: дача феде­ральными органами государственной власти обязательных для исполнения указаний органам власти субъекта федерации по приведению в со­ответствие с федеральным законодательством их правовых актов или к выполнению требова­ний федерального законодательства; принятие решения федерального суда, обязывающее ор­ганы государственной власти субъектов феде­рации выполнять конкретные распоряжения федеральных органов либо разрешившее спор о компетенции в пользу федерации, а также при­знающее недействительным правовой акт субъ­екта федерации.

2) Средства прямого принуждения: ликвида­ция самостоятельной системы государственной власти в субъекте федерации (роспуск законода­тельного органа, отстранение от должности гла­вы высшего органа исполнительной власти);, пе­рераспределение совместных предметов ведения и полномочий в пользу органов государственной власти федерации; осуществление федеральны­ми органами власти всех или части полномочий, принадлежащих субъекту; назначение специаль­ного представителя федеральной власти для осу­ществления управленческих функций в субъекте; ввод специальных военных или полицейских под­разделений для поддержания (восстановления) правопорядка.

Кроме того, можно предложить и градацию средств федерального принуждения, основан­ную на критерии достижения правового резуль­тата:

средства, устанавливающие потерю юридиче­ской силы правовых актов (отмена актов органов власти субъектов федерации);

средства, направленные на утрату правового положения органов власти и должностных лиц субъектов федерации (роспуск законодательного органа, отстранение от должности главы испол­нительной власти);

меры, в целом изменяющие правовой статус территории (ввод войск, режим федерального уп­равления).

III. Практика применения Конституции 1993 г. показала явные пробелы конституционного регулирования механизмов воздействия федерации на ее субъекты.

Приостановление Указом Президента действия законов субъектов РФ, противоречащих Конституции и федеральному законодательству одновременно с обращением с запросом в Консти­туционный Суд о соответствии их Конституции России; роспуск законодательного органа и отстране­ние от должности высшего должностного лица (главы исполнительной власти) субъекта Указом Президента РФ в случае издания ими нормативных актов, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству после установ­ления фактов этих нарушений в решениях Конституционного Суда и отказа от устранения выявленных нарушений в течение трех месяцев; назначение Президентом с согласия Совета Федерации представителя федеральной власти для координации и осуществления государственного управления в субъекте федерации, в отношении которого применены меры федерального принуждения; введение подразделений милиции и внутрен­них войск в субъект федерации, где происходят массовые беспорядки, систематически нарушаются федеральные законы и парализованы властные структуры в соответствии с Указом Президента с согласия Совета Федерации или в случае его неполучения, но после решения (заключения) Конституционного Суда

В частности, ситуация, связанная с мерами по наведению конституционного порядка в Чечне, когда одним Указом Президента РФ было предусмотрено введение чрезвычайного положения на территории республики и прямо названы некоторые меры, подтверждающие использование вооруженных сил для ликвидации немеждународного вооруженного конфликта (Указ Президента от 30 ноября 1994 г.). Но через несколько дней другим Указом он был признан утратившим силу, и фактически введенное чрезвычайное положение на территории Чечни было заменено на «меры по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности» (Указ Президента РФ от 11 декабря 1994 г.). Указом Президента от 9 декабря 1994 г. Правительству России было поручено применить «все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности» в соответствии со ст. 114 Конституции России, что правительство и реализовало, приняв Постановление от 9 декабря 1994 г. Несмотря на постановления Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г., согласно которому последний Указ Президента, так же как и постановление Правительства, был признан соответствующим Конституции, а в отношении Указа от 30 ноября 1994 г. производство было прекращено, нельзя, на наш взгляд, рассматривать вердикт высшей судебной инстанции как адекватный буквальному смыслу конституционных норм. Российская Конституция и законодательство содержат такие пробелы в регулировании использования силы на территории субъекта федерации, какие не сможет восполнить ни один суд. В любом федеративном государстве использование спецподразделений полиции либо армии для подавления массовых вооруженных беспорядков на части (а тем более всей) территории субъекта федерации требует предварительного или последующего утверждения со стороны высшего законодательного органа страны, что осуществляется на основании прямых конституционных положений и норм соответствующих федеральных законов. В Конституции РФ до сих пор отсутствуют положения о возможности федерального вмешательства, а Закон «О чрезвычайном положении», действовавший на тот момент, не предусматривал подобного рода действий со стороны федеральных органов власти в отношении субъектов федерации. На наш взгляд, до внесения изменений в законодательство нельзя рассматривать действующие конституционные положения в качестве правовой основы для применения федерального принуждения.

В данном контексте представляется возможным рассмотреть функции института полномочных представителей как инструмент федерального вмешательства. Прежде всего обращает на себя внимание параллелизм функций полпредов по отношению к функциям региональной правительственной власти и правоохранительных органов. Создана, по мнению Медушевского А.Н., параллельная горизонтальная административная структура, призванная преодолеть территориальную и ведомственную разобщенность и навязать региональным властям определенный тип поведения, обеспечить если не абсолютный, то внешний характер их подчинения. Это позволило сравнивать их с институтом генерал-губернаторства в поздней Российской империи, реализовавшим сходные функции делегированных административных полномочий самого императора в условиях растущей политической дестабилизации. В соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе», полномочия полпредов можно разделить на следующие категории:

1) координационно-согласительные (функция взаимодействия государственных органов);

2) консультативные (рекомендации Президенту РФ);

3) собственно представительские (внесение предложений Президента РФ в орган государственной власти субъектов РФ);

4) согласительные (при кадровых назначениях);

5) контрольные.

По сути, в стабильные периоды, полпреды – инструмент координации и контроля, в кризисные – непосредственного воздействия на поведение региональной элиты, поведение директив Президента, минуя региональную власть.

С 1999 года ответственность органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации предусмотрена Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации» за принятие норма­тивных правовых актов, противоречащих законодательству федерации и по­влекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности государства, его национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства. В качестве мер федеративной ответственности вводятся (при условии соблюдения ряда процедур) роспуск законодательного (представительного) органа субъекта федерации и отрешение от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта федерации. Существует также рад инсти­тутов, правомочных применять меры воздействия к субъектам Российской Федерации. Это и право Президента Российской Федерации приостанавли­вать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и право судов общей юрисдикции подвергать оценке с точки зрения соответствия закону акты любого органа, и разрешение дел о соответствии нормативных правовых актов федеральной Конституции Конституционным Судом Российской Федерации, и право принесения протеста Прокуратурой, и заключение Министерства юстиции в случае несоответствия правового акта субъекта федерации Конституции Российской Федерации.

Перспективы федерализма

1. Основные направления развития федеративных отношений за рубежом.

2. Реформирование российского федерализма.

Литература

1. Варламова Н.В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М., 2001.

2. Введенский В.Г., Горохов А.Ю. Россия: испытание федерализмом. Теория и практика отечественного и зарубежного опыта. М., 2002.

3. Добрынин Н.М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005.

4. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004.

5. Нечаева Т.В. Совершенствование процедуры участия субъектов РФ в федеративном законодательном процессе // Журнал российского права. 2006. № 10.

6. Тимашова Т.Н. Канадская модель федерализма. М., 2002.

I. Международная политическая реальность такова в абсолютном большинстве федераций мира, в том числе европейских, набирают силу унитаристские тенденции. Это особенно характерно для Германии, Индии, США, Пакистана, но проявляется и в большинстве других федераций. Даже в Швейцарии, древнейшей федерации Европы, все заметнее рост общенационального самосознания.

Обострение сенатаристских тенденций, регионализация, имевшие место в ряде стран (Канада, Испания, Бельгия), можно рассматривать, во-первых, как частные явления, лишь подтверждающие общую закономерность, а, во-вторых, как следствие временного обострения политической борьбы. Это особенно видно на примере Канады.

Наконец процесс федерализации искусственно и ошибочно рассматривается как процесс демократизации целым рядом политиков и ученых, преследующих как правило, политические цели. Это легко доказывается хотя бы тем, что это проблемы регионализации и федерализации обострялись в последние десятилетия, прежде всего в таких устойчивых демократических странах, как Канада, Бельгия, Италия. Это вывод подтверждает, и то обстоятельство, где набирали силу отчетливые унитаристские тенденции, - США, ФРГ и других, - ничто демократии не угрожало.

2. Взаимоотношения федерации и ее субъектов, как правило, всегда являются достаточно сложными. Как целостное государство федерация имеет единые для всего государства федеративные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, армии, прокуратуру. В свою очередь каждый субъект федерации выступает, как правило, самостоятельным государственным образованием, имеющим собственные законодательные, исполнительные и судебные органы, которые по определенной части вопросов могут принимать решения и действовать независимо от федеральных органов и федеральных законов.

Международный опыт доказывает две параллельно действующие системы органов могут действовать сколько-нибудь успешно лишь при условии четкого распределения между ними предметов ведения и полномочий. Конституции Бразилии, Мексики, Канады и других стран устанавливают предметы исключительного ведения ее субъектов. В Германии, Индии, Российской Федерации Конституции дополнительно закрепляют перечень вопросов, отнесенных к совместному ведению федерации и ее субъектов.

3. Существует идеологическая позиция, не подкрепленная международным опытом, что практически во всех государствах европейского континента идет процесс расширения полномочий местных органов власти. В качестве примеров сторонники децентрализации приводят опыт Испании, Италии и Франции (в Испании, начиная с 1986г. автономии контролируют 30% собираемых налогов; в Италии проводятся политические консультации о проведении федеральной реформы; во Франции расширяются полномочия департаментов). Однако в других европейских странах ничего подобного не происходит.

Сторонники сверхфедецентрализации не хотят замечать того очевидного обстоятельства, что существующие тенденции относятся к государствам, входящих в Европейский Союз, - прообраз нового конфедеративного сверхгосударства, сопоставимого по уровню интеграции с Россией. Так что этот опыт скорее должен рассматриваться, как аналог взаимоотношений субъектов федерации и органов местного самоуправления.

4. Федерации, основанные на территориальном принципе, оказались более прочными и устойчивыми (США, ФРГ), в то время как образованные на национально-территориальной основе или распались (СССР, Чехословакия, Югославия), или испытывают большие сложности. Вместе с тем федеративная природа ряда государств обусловлена многонациональным составом населения {Индия, Бельгия, Канада, РФ). В основу нынешнего федеративного устройства России положены национально-территориальной принципы. Они присутствуют и в устройстве таких федераций, как Канада. Индия. При этом федеративное устройство может способствовать решению национального вопроса и обеспечивает децентрализацию власти, разграничивая полномочия центра и регионов.

5. Мировой опыт не знает примеров и преодоления национально-территориального наследия федерализма. Неудивительно, что и

Конституция Российской Федерации в силу объективных причин не смогла преодолеть наследие "социалистического федерализма". Во многом, поэтому политика "бюджетного сепаратизма", одностороннего перераспределения ресурсов, собственности и власти в пользу республик, конфедерализации России перешла в другие формы.

6. Стратегической тенденцией современного федерализма является (при сохранении прав и полномочий субъектов), интеграционная политика: в экономике, политике, праве. Основные направления такой интеграции: субъекты федерации не имеют права на отделение, на самовольный выход из федерации, на так называемую сецессию. Обеспечивается равенство прав граждан любого субъекта федерации на территории всей федерации. Существует единое правовое пространство, которое обеспечивается верховенством федерального закона, и, прежде всего федеральной Конституции. Закон субъекта федерации не может противоречить федеральному закону. Разграничение предметов ведения между органами государственной аласти федерации и ее субъектами производится Конституцией или федеральными законами.

Мировой опыт подсказывает, что сохраняются и успешно функционируют лишь те федерации, которые эффективно решают задачи, для реализации которых они были созданы, своевременно перестраивающиеся, модернизирующиеся в соответствии с изменениями, происходящими как внутри этих государств, так и на международной арене. Поэтому современные федерации не представляют собой раз и навсегда застывший объект – они находятся в постоянном изменении и развитии.

II. Российский федерализм постсоветского периода представлял собой противоречивую комбинацию декларативных советских принципов национально-территориального устройства та центральной власти. Для и модели номинального конституционализма было характерно лишь демагогическое провозглашение свободы национального самоопределения, которое стало реальностью лишь в условиях распада государства постсоветского периода. Федерализм стал эволюционировать в сторону нацио­нального сепаратизма и политической децентрализации, фактически - в направлении конфедерации. В противо­вес этому в основу создания федераль­ных округов были положены уже чисто рациональные критерии. В качестве возможных критериев нового территориально-государственного деления ранее обсуждались географические, экономические и военно-политические. Тенденция к экономической интегра­ции регионов страны шла в последнее время безотносительно к существую­щему национальному и административно-территориальному делению. Так возникли наметившиеся ранее регио­нальные экономические объединения, в которых консолидировались истори­чески сложившиеся территории в усло­виях перехода к рыночной экономике. Однако при формировании новых фе­деральных округов предпочтение было отдано не географическим или эконо­мическим факторам, а военно-поли­тическим.

Военно-политические факторы оп­ределили, по-видимому, сходство но­вых федеральных округов с внутренни­ми военными округами. В связи с этим более приемлемо образование семи фе­деральных округов - Центрального (центр - Москва), Северо-Западного (Санкт-Петербург), Северо-Кавказского (Ростов-на-Дону), Приволжского (Нижний Новгород), Уральского (Екатеринбург), Сибирского (Новосибирск), Дальневосточного (Хабаровск). Создание федеральных округов и преобразование института полномочных представителей президента связывались в указе с реализацией им «своих конституционных полномочий, повышением эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствованием системы контроля за исполнением их решений». Таким образом, старому (чрезвычайно дробному, противоречивому и неэффективному) территориально-политическому давлению противопоставлялось новое, отвечавшее, по мнению инициаторов реформы, принципам рациональности, экономической эффективности и политической целесообразности. Проблема, однако, заключалась в том, что эта, внешне чисто административная реформа, ставила под вопрос конституционные принципы российского федерализма.

Другой принципиальной инициативой в том же направлении стало реформирование верхней палаты Совета Федерации, внешне также представленное как развитие существующих конституционных положений. Не меняя структуры этого высшего законодательного института действующее законодательство радикально изменило порядок его формирования и его реальное место в системе разделение властей. Членами Совета Федерации по новому закону становились (в качестве представителей от соответствующего субъекта федерации) не губернатор и глава законодательного собрания, как это было ранее, а любой гражданин страны, достигший 30 лет. Причем решение о его избрании должно приниматься тайным голосованием и оформляться соответствующим законом субъекта федерации. Члены Совета Федерации должны отныне работать на постоянной профессиональной основе, а срок их полномочий ограничивался четырьмя годами. Член Совета Федерации не может быть одновременно депутатом законодательного органа власти либо представительного органа местного самоуправления и, что особенно важно, - «занимать иные государственные должности категории "А", а также выборные муниципальные должности, находиться на государственной или муниципальной службе». Тем самым под предлогом реализации принципа разделения властей отсекались губернаторы, главы законодательных собраний, мэры и представители высшей региональной бюрократии. В качестве политического ком­промисса центра с членами существо­вавшего Совета Федерации интерпре­тировалось создание нового высшего совещательного государственного ин­ститута - Государственного совета Российской Федерации, Указ о созда­нии которого президент подписал 1 сентября 2000 г. В состав нового уч­реждения предполагалось включить гу­бернаторов и глав республик, однако его статус с самого начала определял­ся как консультативный.

В полном составе Государственный совет собирается лишь раз в три месяца (что исключает постоянную профессиональную работу). Практическое ведение прерогатива президиума, включающего по одному губернатору (или президенту республики) от каждого из семи созданных федеральных округов. Его состав станет сменяться каждые полгода. Подобная структура Государственного совета преследовала ряд целей: осуществление направленной селекции представительства руководящих кадров и их ротацию; функционирование системы обратных связей с регионами; централизованный контроль за деятельностью высшей исполнительной власти в регионах. Закон "Об общих принципах ор­ганизации законодательных (предста­вительных) и исполнительных орга­нов государственной власти субъектов Российской Федерации" (от 6 октября 1999 г.) устанавливает взаимную ответ­ственность законодательного и испол­нительного органов власти субъекта федерации за непринятие мер по устра­нению установленного судами проти­воречия изданных ими актов Конститу­ции и федеральным законам.

В случае уклонения законодатель­ного органа государственной власти субъекта Российской Федерации от выполнения решения суда по делам о несоответствии регионального закона Конституции закон наделяет президента правом роспуска данного законодательного (представительного) органа. Сходным образом в случае на­рушения Конституции или федераль­ного законодательства высшим долж­ностным лицом субъекта федерации либо действовавшими по его поруче­нию структурами исполнительной вла­сти президент наделяет правом применения мер воздействия на соответ­ствующее должностное лицо в виде объявления ему предупреждения, а при повторном нарушении - правом отрешения его от должности. Кроме того, президентполучил право назначать временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта федерации (руководителя высшего исполнитель­ного органа государственной власти субъекта федерации) в случае отреше­ния прежнего от должности или вре­менного отстранения от исполнения своих обязанностей на период рассле­дования возбужденного в отношении него уголовного дела.

Таким образом, концепция рефор­мирования российского федерализма включает изменение существующего административно-территориального деления путем его укрупнения (феде­ральные округа); изменения порядка формирования верхней палаты парла­мента; наделения президента исклю­чительно обширными полномочиями по роспуску региональных законода­тельных собраний и отрешению от должности избранных глав субъектов федерации. Реализованные в совокупности, эти законы призваны были создать новый - централизованный тип федерации, имеющий устойчивую тенденцию к унитарной модели власти. Решающим элементом данной системы становятся новые центры региональной власти - федеральные округа, а инструментом проведения в жизнь - полномочные представители президента.

Эффективность федерализма непременно надо рассматривать с позиции его основных составляющих: цивилизационной, политической, экономической, правовой, духовно-культурной и нравственной. Основными направлениями совершенствования федеративных отношений в нашей стране, по мнению Н. Добрынина, являются:

1. Обеспечение геополитической стабильности федеративной структуры;

2. Конкретизация конституционно модели федерализма, в том числе конституционно-правовое закрепление единого статуса субъекта федерации;

3. Закрепление на конституционном уровне децентрализации властных полномочий;

4. Перестройка бюджетно-налоговых отношений, т.е. оптимальное установление налогов и пропорциональное распределение доходов по уровням власти в соответствии с закрепленным объемом полномочий;

5. Создание единой системы органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления[68].

Заключение

Россия в конце XX века проводит реформирование своей государственности, общественного, социально-экономического и политического устройства. Человечество в целом и российская история, в частности, оставили нам ценнейший опыт обустройства народов и культур в едином государстве, обществе. Исторически в российском пространстве сохраняя свою самобытность и достоинство около 200 народов, которые живут и взаимодействуют друг с другом в различных формах. Они сочетают самостоятельную государственную жизнь и государственную жизнь коллективную, российскую. Сегодня крайне трудно определить этнические корни тех и иных этносов-наций. Угро-финны, руссо-славяне, тюрки, хетты, геты, этруски, хазары, гунны, сарматы, аланы, авары, скифы, татаро-монголы, германцы, персы, ногайцы, арабы, римляне - это только те народы, которые приходят на память. Они взаимодействовали, кочевали, воевали, сотрудничали на территории только нынешней России. Тут трудно проследить все развитие и переплетение этнических и антропологических корней. В каждом есть немалая доля культуры, духа. Важен поиск потенциала, который есть в каждом народе, поиск исторически оправдавших форм развития и сотрудничества.

Сегодня пока еще делаются попытки строительства многонационального демократического государства в условиях наличия на практике одновременно проявляющихся отрицательных элементов почти всех форм политического устройства государства. Все говорят о «согласии», а на практике каждая элита, группы, партии, нации-этносы внутри российского общества, государства начинают строить свою, примитивную, для себя и под лозунгами, якобы, для своей группы государственность и формы правления. Конечно, тут потребуются годы, чтобы преодолеть многообразие «дурных форм» прообраза многонационального государства. И Президент России В.В.Путин начал этот процесс упорядочения. Есть Конституция, есть действующее законодательство, но на деле нет четких ориентиров, единства позиций и действий в деле общегосударственного строительства, обязательных для всех органов власти федерального центра и субъектов федерации.

Россия обречена, быть многонациональным сообществом и государством. И только в таком качестве имеет исторические перспективы. Иначе, как говорят, нарушается и гармония международного устройства- Разрушается традиционный тыл евразийского сообщества, народов и государств, который имеет исторически огромное значение для Европы. Поэтому вопрос государственного устройства многонациональной России - это бесспорно мировой вопрос, а не только российский. Как Аристотель говорит: «Из трех видов государственного устройства, наилучшим, конечно, является тот, в котором управление сосредоточено в руках наилучших». Благополучие государства зависит не столько от этнических, национальных характеристик или от идеологических принципов и форм политического правления, а от конкретных людей, которые осуществляют это правление.

Традиции, утвердившиеся в данной этнонациональной среде, играют базовую роль. В соответствии с ними, в каком конкретном обществе, и для какого конкретного народа или сообщества народов выстраивается та или иная форма политического, государственного устройства. Необходимо помнить о многообразии видов и форм государственного устройства и гражданского общества в многонациональном сообществе. Гегель писал: «Государство в качестве духа народа - есть, вместе с тем; проникающий во все его отношения закон, нравы и сознание индивидов, то государственное устройство определенного народа вообще зависит от характера и развитости его самосознания; в этом заключается его субъективная свобода, а, следовательно, и действительность государственного устройства»[69]. Поэтому тот, кто находится в поисках идеального политического устройства России, прежде всего, должен знать исторические традиции, социальную и духовную характеристики того народа, тех народов, которых он хочет обустроить. Важно познать дух народа, его традиции и обустраивать их справедливо, не ущемляя, а возвышая достоинство. «Государственный строй, - продолжает Гегель, - не есть нечто созданное: он представляет собой работу многих веков, идею и сознание разумного в той мере, в какой оно развито в данном народе. Народ должен чувствовать, что его государственное устройство соответствует его нраву и его состоянию, в противном случае оно может, правда, быть внешне наличным, но не будет иметь ни значения, ни ценности. Каждый народ имеет то государственное устройство, которое ему соответствует и подходит»[70]. Без учета этого фактора все рассуждения будут абстракциями, а опыты – фикциями.

[1] Маликов М.Ф. Правовые основы российского федерализма. – Уфа: РИО БашГУ, 2004. – С. 3.

[2] Абдулатипов Р.Г. Федерология. – Спб.: Питер, 2004. – С. 32.

[3] Маликов М.Ф. Указ. соч.. – С. 3.

[4] Энциклопедический словарь / Под ред. В.И. Бородулина и др. – М., 1995. С. 727.

[5] Основы теории и практики федерализма. С. 11.

[6] Лейпхарт А. Многосоставные общества и демократические режимы / http://www.politstudies.ru/archive/authors

[7] Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 18.

[8] Там же. С. 18.

[9] Умнова И.А. Указ.соч. С. 23.

[10] Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. – М., 2001. С. 18.

[11] Там же. С. 18.

[12] Там же. С. 19.

[13] Основы теории и практики федерализма. С. 11.

[14] Федерализм: теория, институты, отношения. С. 20.

[15] Там же.

[16] Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей. Вермонт, М., 1990. С. 78.

[17] Васильев В.И. Германский федерализм: проблемы развития. М, 2000. С. 133.

[18] Тарановский Ф.В. Энциклопедия права. – СПб., 2001. – С. 444.

[19] Макиавелли Н. Государь. Рассуждения о первой декаде Тита Ливия. О военном искусстве. М., 1996. С. 234-237.

[20] Кальвин Ж. Наставление в христианской вере. М., 1997. С. 15.

[21] Цит. по: Ященко А. Международный федерализм. С. 264.

[22] Там же.

[23] Цит по: Топтарева И.Б. Политико-правовые истоки учения о федерализме // Право и политика. 2001. № 9. С. 131.

[24] Ященко А. Цит.соч.. С. 272, 290.

[25] Там же. С. 286.

[26] Локк Дж. Два трактата о правлении // Соч. в 3 т. М., 1988. Т. 3. С. 347-348.

[27] Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 215.

[28] Там же. С. 253.

[29] Конституции зарубежных государств. США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Япония, Канада. М, 1996. С. 32.

[30] Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. C. 130.

[31] Глигич-Золотарева М.В. Указ.соч. С.70.

[32] Колосов В.В. Указ.соч. С. 114.

[33] Цит.по: Силинов П.М. Указ.соч. С. 85.

[34] Колосов В.В. Указ.соч. С. 110.

[35] Силинов П.М. Указ.соч. С. 87.

[36] Там же.

[37] Цит. По: Глигич-Золотарева. Указ.соч. С. 27.

[38] Цит. По: Глигич-Золотарева. Указ.соч. С. 29.

[39] Токвиль А. Указ.соч. С. 254.

[40] Тихомиров Ю.А. Указ.соч. С. 24.

[41] Цит. по: Силинов П.М. Указ.соч. С. 121.

[42] Там же.

[43] Фридэн Л. Введение в американское право. М., 1993. С. 114.

[44] Вишняков В.Г. Указ.соч. С. 25.

[45] Тадевосян Э.В. Указ.соч. С. 59.

[46] Вишняков В.Г. Там же.

[47] Карапетян Л.М. Указ.соч. С. 63.

[48] Тадевосян Э.В. Там же.

[49] Федерализм. Энциклопедический словарь. М., 1997. С. 5.

[50] Чиркин В.Е. Указ.соч. С. 158.

[51] Подберезкин А. Международный опыт и обособленности российского федерализма / htpp: www.nasled.ru

[52] Дугин А.Г. Евразийский федерализм // Философия права. 2001. № 2. С. 77.

[53] Там же. С. 78.

[54] Иванов В.В. Вопросы теории государственного устройства // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 93.

[55] Цит.по: Абдулатипов. Указ.соч. С. 123.

[56] Чиркин В.Е. Указ.соч. С. 18.

[57] Остром В. Указ.соч. С. 24.

[58] См.: Доклад Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М., 2005. С. 23.

[59] Укрупнение регионов - шанс экономического прорыва или риск распада России? // www.prime-tass.ru

[60] Напомним, что образование Коми-Пермяцкого округа – результат «бунта этничности» начала 1990-х годов – и было мотивировано исключительно этнополитическими соображениями

[61] Хроника. Президент России подписал закон о создании нового субъекта РФ – Пермский край // http: // www.apk-inform.com/ Проект закона был подготовлен на основании ст. 65 Конституции РФ и ст. 12 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в РФ и образовании в ее составе нового субъекта»

[62] Гликин М. Число губернаторов сократят втрое // «Независимая газета». 2004. 11 октября

[63] Камчатка и Корякия готовы объединиться // http:// www.vesti. ru

[64] Мигалин С. Объединение по горизонтали во имя укрепления вертикали // Независимая газета. 2005. 18 апреля.

[65] См.: Домрин А.Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах // Журнал российского права. 1998. № 3. С. 105.

[66] См. Умнова И.А. Конституционные основы современного федерализма. Учебно-практическое пособи. М., 1998. С. 229.

[67] См. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. № 20. Ст. 2143; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. // Международное право. Сборник документов. Т. 1. М., 1996. С. 471-472.

[68] Добрынин Н. Неизбежность системной реконструкции российского федерализма // Федерализм. 2006. № 2. С. 91-93.

[69] Гегель. Собр. соч. Т. 2. С. 14-19.

[70] Там же. С. 21 - 24

Дата добавления: 2014-01-04