Тема 5. Бюджетное регулирование национальной экономики

5.1. Стратегия бюджетной политики и бюджетного регулирования

В рыночной экономике государственный бюджет обеспечивает финансовыми ресурсами реализацию функций госу­дарства и является основным инстру­ментом регулирующего воздействия власти на экономическую систему общества.

В условиях продолжающейся рыночной трансформации бюджетная система России от­ражает особенности рыночной национальной экономики. Но в целом она уже представляет новый тип бюджета и новую, рыночную по своему характеру систему финансовых взаимо­отношений государства и предприятий, основу которых составляют налоги и преобладание не­государственных финансовых инвестиций.

Новый тип бюджета проявляется и в харак­тере предоставления за счет бюджетных расхо­дов общественных благ всем членам общества. Государство взимает налоги и формирует бюд­жет для того, чтобы иметь возможность удов­летворять совместные потребности (услуги здравоохранения и социального обеспечения, образования, культуры, науки, управления, охраны и правопорядка, обороны). Поэтому налоги как основа доходной части бюджета в конечном счете определяются объемом и по­требностью в общественных товарах и услугах наряду с теми товарами и услугами, которые создаются частным сектором, занимающим основное место в экономике.

Расходы, необходимые для выполнения государством своих функций, должны обеспечивать социально ориентированный характер экономики (перераспределение ресурсов для обеспечения целей социальной справедливости и социальной безопасности). Возрастает регулирующая роль бюджета во взаимодействии с си­лами свободных рыночных процессов, а также в системе общего Финансового регулирования социально-экономического разви­тия, создания общегосударственной рыночной инфраструктуры экономического роста.

Механизм финансового регулирования — это совокупность ме­тодов, инструментов, финансовых технологий и правил, посре­дством которых государственные и иные уполномоченные ин­ституты и органы регулирования и управления воздействуют на процессы формирования и использования фондов денежных ресурсов, потоки капиталов и доходов, поведение хозяйствую­щих субъектов для достижения целей, определенных социаль­но-экономической политикой государства.

Данный механизм в современной российской экономике включает в себя следующие основные блоки: 1) определение об­щего курса финансовой и экономической политики в послани­ях Президента Российской Федерации, среднесрочных и дол­госрочных программах Правительства Российской Федерации; 2) взаимодействие с Международным валютным фондом и реа­лизация согласованной финансовой программы (ежегодные За­явления Правительства и Центрального банка об экономиче­ской и финансовой политике; 3) управление параметрами де­нежной и кредитной политики в их взаимосвязи с финансовыми параметрами, что предусматривается «Основными направлени­ями денежно-кредитной политики», утверждаемыми Государ­ственной Думой; 4) законодательное формирование бюджетных фондов и внебюджетных фондов и их использование (ежегод­ные федеральные законы о федеральном бюджете, о внебюджет­ных фондах и соответствующие законодательные и норматив­ные акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; 5) регулирование финансовых потоков налого­вой системой и налоговым законодательством, включая практи­ку ежегодного внесения изменений в действующее налоговое законодательство; 6) формирование политики финансовых про­цедур внутренних и внешних заимствований, их погашения и обслуживания; 7) разработка механизмов финансирования бюд­жетного дефицита; 8) развитие инфраструктуры и механизма финансового рынка и регулирование условий и процессов пер­вичного и вторичного обращения государственных и корпора­тивных ценных бумаг, установление «правил игры» для резиден­тов и нерезидентов (иностранного капитала); 9) формирование «финансовых технологий» в сфере операций с государственной собственностью и доходами от нее (продажа государственных компаний, акций и паев, извлечение дивидендов, доходов от ре­ализации государственных запасов, земли и нематериальных активов); 10) применение федерального и регионального фи­нансового законодательства постоянного действия (Налоговый, Бюджетный кодексы, законодательство об отдельных налогах, о финансовых основах местного самоуправления и т.д.); 11) раз­работка и внедрение нормативно-правовой базы и соответству­ющих финансовых технологий по реструктуризации финансов предприятий, их дебиторской и кредиторской задолженности, банкротству, расчетным отношениям, системе амортизации и т.д.; 12) создание систем инвестиционной и финансовой подде­ржки предприятий (организаций), отраслей и регионов (финан­совый лизинг, льготное кредитование, дотирование), форм контроля, финансовой отчетности; 13) использование механиз­мов межбюджетных отношений в регулировании финансовых взаимосвязей с регионами, предприятиями (организациями) и населением, включая установление федеральных финансовых норм и стандартов социальной поддержки, финансирования и дотирования объектов жилищно-коммунальной сферы, транс­порта и других отраслей непроизводственной сферы; 14) совер­шенствование финансовых рычагов регулирования процессов формирования доходов юридических и физических лиц, их пе­рераспределения, а также воздействие на процессы ценообразо­вания (тарифная политика) и сдерживание роста цен (контроль за издержками) в естественных монополиях.

В механизме финансового регулирования наиболее сущест­венны настройка и регулирование финансовых параметров и механизмов на макроэкономическом уровне (бюджетный по­тенциал и налогооблагаемая база, бюджетные расходы и бюд­жетный дефицит, финансовая эффективность госсобственности, денежная масса и ставка процента). Чрезвычайно важно также использование инструментов государственного регулирова­ния финансового положения и финансовых потоков на уровне микроэкономики, а также контроль, учет и обеспечение ответ­ственности управленческих звеньев и кадров в рамках законов, регулирующих деятельность корпораций, малого бизнеса.

Решающее значение приобретают формы, методы и инстру­менты правового регулирования, действие правовых норм, ре­гулирующих финансовые отношения между государством и юридическими лицами и между самими юридическими лицами.

Стратегия бюджетной политики представляет собой кон­центрированное направление усилий и ресурсов государства для достижения среднесрочных и долгосрочных целей социально-экономического развития. В современных условиях стратегия бюджетной политики определяется долгосрочными задачами модернизации социально-экономической системы страны. Бюджетная стратегия конкретно формулируется в общих и бюд­жетных посланиях Президента Российской Федерации Феде­ральному Собранию страны.

Теоретической основой бюджетной стратегии и бюджетной политики может быть определен тот или иной тип общей науч­ной идеологии экономической политики в спектре идей от клас­сических воззрений на рыночную экономику до современных представлений неокейнсианства, неолиберализма и неомарк­сизма. Соответственно осуществляется та или иная «настрой­ка» рыночных, денежно-кредитных и финансовых регуляторов и инструментов.

Классическая школа не придает значения государственному регулированию, считая, что рынок должен саморегулироваться «естественными» рыночными законами. Кейнсианский подход придает большое значение именно государственному регулиро­ванию экономики, в том числе активной финансовой политике, инструментам поддержки экономического роста посредством наращивания государственных расходов, включая, при необхо­димости, финансирование экономики за счет бюджетного дефи­цита. Монетаризм в качестве основного регулирующего пара­метра рассматривает количество денег в обращении. Но при этом денежная масса (М2) не должна жестко ограничивать экономический рост, быть достаточной для расширенного воспро­изводства и обращения совокупного общественного капитала.

5.2. Активизация функций бюджетной системы

Определяя типологию российской финансово-бюджетной поли­тики, можно констатировать, что в России с начала рыночных реформ проводится специфическая стратегия финансово-эко­номической политики, реализующая в условиях интенсивного разгосударствления и приватизации своеобразную идеологию либерально-принудительного монетаризма. Это идеология огра­ничения денежного предложения (кредитования экономики) и бюджетных расходов на внутренние цели («непроцентных рас­ходов»), а также повышения до мирового уровня внутренних цен на энергоносители, что вызывает повторяющиеся волны инфляции издержек и снижает конкурентоспособность рос­сийских предприятий. Данная стратегия предполагает либера­лизацию вывоза частного капитала и расширение государствен­ного вывоза бюджетных ресурсов посредством интенсивной уплаты внешнего госдолга, имеющего в основном политичес­кий, а не экономический характер. Данный подход означает «стерилизацию» денежной массы посредством резервирования (замораживания) дополнительных бюджетных доходов, перево­да валютных резервов Центробанка в зарубежные активы, что не позволяет обеспечить в необходимых масштабах рублевую монетизацию экономического платежного оборота.

Такой тип денежно-кредитной и бюджетной стратегии отно­сится к антикеинсианскому направлению и в целом реализует на практике идеологию ограничения экономического роста, ис­ключения государства из активных участников воспроизвод­ственного процесса, оставляя ему функции регулятора юриди­ческих правоотношений хозяйствующих субъектов и одновре­менно крупного (около 30% ВВП) потребителя финансовых ресурсов вне целей их инвестиционно-производственного ис­пользования. Реакцией экономического цикла в долгосрочной перспективе на указанную выше стратегию может быть лишь продолжение скрытой стагнации, растягивание трансформаци­онного переходного процесса с наличием проявлений восстано­вительного экономического роста в фазе глубокой кризисной впадины.

В научных и политических дискуссиях, в процессе законот­ворческой деятельности высказываются альтернативные идеи бюджетной стратегии и всей финансово-экономической поли­тики. Вариантность, сценарность считаются вполне допустимы­ми и целесообразными в бюджетной политике и бюджетно-на­логовом прогнозировании и планировании. В правовом отно­шении Конституция Российской Федерации, Бюджетный и Налоговый кодексы РФ не препятствуют использованию техно­логии вариантного и сценарного формирования и рассмотрения федерального бюджета. Федеральная Конституция и федераль­ные законы прямо указывают на применение согласительных процедур (согласительных комиссий) (статья 105 Конститу­ции РФ), что предполагает возможность согласования различ­ных вариантов решения стратегических задач, особенно в сфере бюджетно-налоговой политики.

Вариантность и сценарность в годовом и особенно среднес­рочном бюджетно-налоговом планировании и соответственно в утверждаемых парламентом законах корреспондируются с вариа­нтностью и сценарностью прогнозов социально-экономического развития. «Изменение прогноза социально-экономического раз­вития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета».

Существенным недостатком проектов бюджетов становится именно их безальтернативность в смысле слабой проработки крайних (предельных) сценарных условий и соответственно за­конодательных решений. Ненадежны, например, проектировки взаимоотношений с международными финансовыми организа­циями. Может выйти из-под эффективного управления валют­ный курс рубля. Возникает в связи с отклонением и изменением налоговых законопроектов неопределенность в доходной базе бюджетов. Существенное изменение может претерпеть доходная часть бюджетов из-за изменений внешнеэкономической конъюн­ктуры (цена на нефть и т.д.).

После августовского (1998 г.) кризиса стала очевидной необ­ходимость совершенствования бюджетной стратегии и бюджет­ного процесса в его широком понимании, изменения ее на осно­ве программы антикризисных мер:

• переориентация бюджетного процесса на решение ключевых внутренних социальных проблем, задач экономического роста и обеспечения безопасности государства. При этом главными це­лями должны стать рост объемов производства инновационной продукции (решение проблемы удвоения ВВП к 2010 г. на новой технологической базе) как в целом по стране, так и в территори­альном разрезе и повышение реальных доходов всех слоев насе­ления на основе принципа социальной справедливости;
• обеспечение ориентации бюджетного процесса в целом на приоритеты, определяемые на основе долгосрочной бюджетной стратегии;
• закрепление функциональных полномочий за каждым уров­нем бюджетной системы и определение размеров бюджетных расходов согласно нормативам по каждому укрупненному виду бюджетных услуг;
• регулирование пропорций консолидированного бюджета в территориальном разрезе, укрепление финансовой базы регио­нальных бюджетов и оптимизация территориальной структуры расходов федерального бюджета;
• принятие в качестве целевой установки бюджетной полити­ки в области доходов необходимости одновременного значи­тельного увеличения объемов финансовых ресурсов государства и снижения налогового бремени (с целью стимулирования эко­номической активности) за счет привлечения к формированию доходов бюджета нынешних теневого и рентного секторов эко­номики;
• принципиальная модернизация налоговой системы, прежде всего за счет оптимизации налогов на имущество, выводящих из теневого сектора огромную часть хозяйственного оборота, уве­личения роли рентных платежей, а также за счет пересмотра на­логовых льгот;
• замена системы регулирующих налогов на систему раздель­ного формирования налоговых доходов всех уровней бюджет­ной системы;
• совершенствование таможенного регулирования экспорта и импорта в направлении вывода из тени процедуры уплаты тамо­женных пошлин участниками внешнеэкономической деятель­ности, стимулирования экспорта высокотехнологичной про­дукции и развития импортозамещающих производств;
• выполнение государством основных обязательств в соответ­ствии с нормативами в социальной сфере, в области науки и об-оазования на основе мобилизации бюджетных доходов. Карди­нальная реформа системы доходов населения и социальных по­собий;
• концентрация бюджетных ресурсов на создании условий
• экономического роста и стимулирование совокупного общест­венного спроса, проведение активной инвестиционной полити­ки с упором на инновации;
• государственная поддержка приоритетных проектов, обес­печивающих восстановление и интенсивное обновление произ­водственного потенциала;
• переход на программно-целевой метод финансирования. Концентрация ресурсов на нескольких приоритетных програм­мах и привязка производимых расходов к четко определенному конечному результату. Реформа бюджетного процесса в соотве­тствии с методологией бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР). Создание системы индикативного планиро­вания бюджетов различных уровней. Конкурсное распределе­ние заказов, контрактов, обеспечивающих выпуск конкуренто­способной продукции (прежде всего в инновационной сфере).

Результативность проводимой бюджетной политики в значи­тельной мере зависит от адекватного для существующих социаль­но-экономических условий решения вопроса, каковы масштабы и границы оправданного государственного участия в экономике. Для нас важен исторический опыт большинства экономически высокоразвитых стран, равно как и восточноевропейских стран, прошедших за последнее десятилетие через системную трансфор­мацию. Этот опыт свидетельствует об упрощенности и необосно­ванности распространенных представлений, будто увеличение темпов экономического роста обязательно должно сопровождать­ся резким ослаблением участия государства в перераспределении национального дохода. Напротив, международные сопоставления свидетельствуют, что бюджет государства может служить и служит не только важнейшим фактором экономического роста, но и га­рантом сохранения экономической и социальной стабильности в обществе.

В условиях федеративного устройства государства принципи­ально важно, чтобы федеральный бюджет выступал как бюджет не центра, а всей страны. Он призван работать на сохранение ее единства и обеспечения всем своим гражданам определенных со­циальных гарантий. Словом, федеральному бюджету еще пред­стоит стать реальным инструментом государственной регио­нальной политики.

Произошедшее за последнее 15-летие сокращение реального объема государственных расходов привело к тому, что в России государство оказалось неспособным на современном цивилизо­ванном уровне действенно выполнять основные функции, яв­ляющиеся обязательным его атрибутом. Между тем перед госу­дарством сейчас стоит множество безотлагательных проблем со­циально-экономического, военно-политического характера. Их решение невозможно без кардинального увеличения расходной части бюджета, что можно осуществить только на основе устой­чивого роста ВВП и увеличения бюджетных доходов. В связи с этим особое значение приобретает повышение эффективности расходов, получение большего конечного результата на единицу потраченных средств.

Особо важно усиление функций бюджетной системы в развитии российского предпринимательства. Основными функциями бюд­жета в рыночной экономике, реализуемыми и в переходной эко­номике, являются аккумуляция и централизация финансовых ре­сурсов на нужды государства и общества в целом, регулирование социально-экономических процессов, инвестиционная функ­ция, перераспределение финансовых ресурсов (территориально-региональное, межотраслевое, межведомственное, социальное), функция социальной защиты, стимулирование предпринима­тельской деятельности (накопления капитала), контроль за фи­нансовыми доходами и расходами государства и взаимосвязан­ных с ним структур. В экономике России бюджет имеет и особые Функции финансового обеспечения перехода к рыночной эконо­мике, формирования макроэкономических параметров и рыноч­ной среды, а также рыночного поведения субъектов экономики.

Функции бюджета взаимозависимы, влияют друг на друга. Наиболее тесна связь между функцией стимулирования пред­принимательской деятельности, накопления капитала и функци­ей аккумуляции, централизации финансовых ресурсов. В упро­щенном виде она иногда представляется в форме зависимости: чем меньше аккумуляция и централизация средств в бюджете, тем больше стимулирование предпринимательской деятельно­сти исклонность к накоплению капитала. На практике это вы­ражается в снижении уровня (тяжести) налогообложения пред­принимательской деятельности, степени административного, финансового, налогового, валютного контроля, в масштабах и способах бюджетной и другой финансовой поддержки предпри­нимательства со стороны государства.

Однако было бы неправильным преуменьшать значение дру­гих функций бюджета. Например, функция регулирования, воз­действия на макроэкономические параметры (процентную ставку, денежную массу, валютный курс) прямо затрагивает ин­тересы и финансовое положение предприятий, банков, финан­совых институтов, рынок ценных бумаг. Функция социальной защиты, которую должна выполнять бюджетная система страны, страхует сферу предпринимательства от социального взрыва. Го­сударство, беря на себя бремя социальных расходов, позволяет предприятиям и предпринимателям уменьшать издержки произ­водства и затраты на социальные цели за счет оставшейся после уплаты налогов прибыли. Затраты государства на образование, культуру и искусство, социальное обеспечение и страхование придают рыночной экономике социальную ориентирован­ность, гуманизируют ее.

Это своего рода стратегическая линия защиты предпринима­тельства, которое требует эффективного использования наемно­го труда. Такие вложения государства освобождают предприни­мательство от многих затрат и могут одновременно рассматри­ваться как вложения в человеческий капитал, как инвестиции в подготовку квалифицированной рабочей силы — главного фак­тора производства. На долю предпринимателей в этом случае приходится лишь функция их текущего содержания (оплаты труда). Во многих западных странах государство существенно повышает конкурентоспособность своих предпринимателей и своей экономики, вкладывая по опыту СССР огромные ресурсы в образование, культуру, науку, здравоохранение.

В нынешней все еще кризисной ситуации российская бюд­жетная система не реализует потенциальные возможности в от­ношении тех функций, которые прямо или косвенно оказывают воздействие на развитие предпринимательства.

Основными причинами низкой бюджетной поддержки мате­риального производства и вложений в «человеческий капитал» являются не недостаток бюджетных ресурсов, а разрегулированность экономических, финансовых, бюджетных, налоговых инструментов, воздействующих на интересы и ожидания предп­ринимателей и бизнеса в целом, политика так называемой «сте­рилизации» якобы излишних бюджетных доходов и денежной массы.

Формирование бюджета нового типа в России еще не завер­шено. Решение этой задачи осложнено острым бюджетным кризисом, вызванным, в свою очередь, кризисом реального сек­тора экономики и неэффективностью налоговой системы.

5.3. Эффективность бюджетной системы

Эффективность финансовой политики характеризуется кри­териями, которые выражают степень реализации стратегичес­кой (главной) целевой функции этой политики с учетом ее ти­пологии и фактора времени. Оценка зависит от того, кто явля­ется ее главным творцом, с каких позиций она оценивается.

Критериальный подход либерально-монетаристской финан­совой политики отличается от критериев необходимого в России своего рода «отечественного кейнсианства», которые характери­зуются скоростью преодоления 15-летного спада, переходом от восстановительного роста к инновационному типу развития, ак­тивными процессами капиталообразования в отраслях новой экономики в целом в стране. В России имеются общественно-политические условия для того, чтобы творцом эффективной финансово-экономической политики явилось государство, ис­ходя из своих суверенных национальных интересов.

Критериями эффективности финансовой политики должна стать степень реализации целей и задач, обозначенных в прези­дентских посланиях Федеральному Собранию РФ: как мини­мум удвоение ВВП до 2010 г., создание современной сильной российской экономики и эффективного государства, преодоле­ние бедности. Эти цели достигаются, если они преломляются в системе настройки финансовых инструментов, направленности и росте потенциала бюджетных потоков, возрастающем исполь­зовании ресурсов страны в решении задач развития социально-трудовой сферы. Социальные критерии эффективности финан­совой политики также приоритетны, как и обеспечение эффек­тивного баланса финансовых потоков от сферы производства товаров и услуг к бюджетной системе (налоги) и от бюджетной системы к отраслям национальной экономики (возврат части ресурсов на восстановление и развитие доходообразующих от­раслей). Бюджетная система — это посреднический механизм, обеспечивающий интересы развития производственно-трудо­вой сферы, социальной сферы и сектора домашних хозяйств (населения). Эффективная финансовая политика должна стать рычагом формирования в России социально ориентированной рыночной экономики.

Эффективность функционирования бюджетной системы и бюджетной политики в национальной рыночной экономике в существенной степени зависит от бюджетного потенциала, спо­собности бюджетного механизма аккумулировать в руках госу­дарства финансовые ресурсы. В переходной экономике действу­ют новые факторы, условия и закономерности, влияющие на бюджетный потенциал и его динамику, формирующие основ­ные бюджетные пропорции.

Бюджетный потенциал страны характеризует потенциальную возможность аккумулирования финансовых ресурсов в бюджет­ной системе (возможный бюджетный потенциал). Наряду с этим следует выделять реальный бюджетный потенциал, который фактически формирует государство (фактический объем бюд­жетных ресурсов, аккумулируемых бюджетной системой). Фак­тический бюджетный потенциал может быть исчислен в текущих иенах и в ценах с учетом показателей инфляции (фактиче­ский реальный бюджетный потенциал — реальные доходы и расходы бюджетной системы).

На основе категории бюджетного потенциала следует оцени­вать возможности реализации функций государства, включая функции государственного регулирования экономики. Рост или падение бюджетного потенциала сказывается на инвестицион­ной, социальной, оборонной, регулирующей функциях бюдже­та и всего государства.

Как правило, на первом этапе, в переходной экономике, раз­вивающейся в условиях экономического кризиса, свойственно существенное уменьшение бюджетного потенциала и наличие большого разрыва между возможным потенциалом и фактиче­ским. Например, за годы рыночной реформы реальный бюджет­ный потенциал России сократился примерно в три раза. В опре­деленные периоды для финансовой политики имеет значение учет различий между номинальным и реальным бюджетом. В ус­ловиях роста инфляции возникают инфляционные источники роста доходов и соответствующего инфляционного расширения объема расходов. Наоборот, в условиях резкого снижения ин­фляции бюджет и предприятия теряют инфляционные доходы и, если смена инфляционной конъюнктуры не учитывается в пол­ной мере в финансовой политике, это служит одним из факто­ров усиления бюджетного кризиса.

Бюджетный потенциал должен рассматриваться в качестве исходной базовой категории при разработке бюджетно-налого­вой политики, финансового законодательства, механизма меж­бюджетных соотношений, социальной и инвестиционной по­литики.

На практике бюджетный потенциал реализуется через бюд­жетную систему и государственные внебюджетные фонды. По­скольку в Российской Федерации в бюджетном законодатель­стве и в Конституции страны отсутствует понятие государствен­ного бюджета, то практика выдвинула в качестве обобщающей категории понятие консолидированного бюджета как суммы и свода бюджетов всех уровней (федерального, субъектов Федера­ции и местных бюджетов).

Российский консолидированный бюджет аккумулирует при­мерно 1/3 ресурсов ВВП, включая некоторую часть единого со­циального налога. Еще более общее выражение финансового потенциала государства дается посредством «бюджета расширенного правительства», который определяется как сумма консолидированного бюджета Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов (пенсионного, обязательного медицинского страхования и социального страхования).

На основе потенциалов консолидированного бюджета и бюджета «расширенного правительства» (т.е. потенциала всей российской бюджетной системы в ее наиболее широком пони­мании) регулируются как общие макроэкономические пропор­ции (соотношение консолидированного бюджета и бюджета «расширенного правительства» с валовым внутренним продук­том), так и внутренние пропорции и соотношения бюджетной системы, особенно пропорции между федеральным бюджетом и бюджетами территорий (консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации).

Соотношения бюджета, его основных структурных частей с макроэкономическими показателями позволяют выявить не только возникновение новых качественных и количественных взаимосвязей общественного воспроизводства с бюджетом, но и определить эффективные направления экономической полити­ки на том или этом этапе преобразований. В них проявляются как общеэкономическое содержание, так и специфические про­цессы и последствия трансформации одной системы в другую в условиях проводимого реформирования экономики. Среди дан­ных соотношений следует выделить соотношение консолидиро­ванного бюджета и валового внутреннего продукта. Оно показы­вает степень огосударствления воспроизводственного процесса, или степень перераспределения через бюджет общественного продукта и дохода. В большинстве западных стран в последнем столетии наблюдалось устойчивое повышение соотношения «го­сударственный бюджет/валовой внутренний продукт» в среднем с 10% ВВП в начале до 45-50% ВВП к концу XX столетия.

Внутренние пропорции доходной и расходной частей бюд­жетов отражают государственную политику в налоговой, соци­альной, инвестиционной, оборонной и других сферах.

Управление внутренней бюджетной пропорциональностью повышает эффективность бюджетных расходов, обеспечивает реализацию приоритетов и целей бюджетной политики.

Доля государственных расходов в ВВП определяется не толь­ко общественными потребностями производства товаров и удовлетворения социальных нужд, но и реальной динамикой ВВП. В условиях кризиса экономики, падения производства ВВП и в основных отраслях национального хозяйства при законодатель­но закрепленных социальных гарантиях объем расходов на со­циальные цели неизбежно требует увеличения доли государ­ственных расходов в уменьшающемся бюджете. Сохраняются и воспроизводятся другие потребности общества, которые не могут быть ликвидированы или существенно уменьшены. Одновремен­но наблюдается острая потребность в низком уровне налогообло­жения, стимулирующем предпринимательскую и инвестицион­ную активность, что может создать тенденцию к уменьшению возможных расходов бюджета.

В то же время существует потребность приведения объема и характера распределения социальных благ в соответствие с реа­лиями рыночной экономики. Все это приводит к тому, что не­сбалансированность ресурсов и обязательств общества становит­ся особенно острой в период переходной экономики и требует мер по осуществлению бюджетно-налоговой политики в единстве с другими видами экономической деятельности государства. Это предполагает снижение налоговой нагрузки на экономику, упоря­дочение государственных финансов, снижение зависимости бюджета от колебаний мировых цен и экспорта преимуществен­но сырьевых ресурсов, четкое определение приоритетных нап­равлений и концентрации на них ресурсов, создание эффектив­ной системы межбюджетных отношений, а также рациональное управление бюджетным процессом, ориентированном на ре­зультаты (методология БОР).

Изменение доли ресурсов, перераспределяемых через бюд­жет, нельзя рассматривать как прямое свидетельство снижения предпринимательской активности и напрямую связывать успехи развития рыночных отношений со снижением этой доли. На этапе преобразований необходимо определить меру перераспре­деления ресурсов через бюджет, позволяющую развить эффек­тивную экономику на базе активного предпринимательства и государственного регулирования.

Требуют внимательного анализа и другие соотношения. В си­лу того, что бюджетная сфера активно взаимодействует с денеж­но-кредитной системой в переходной экономике формируется сложный механизм взаимозависимости между параметрами бюджетных расходов, бюджетного дефицита и государственного долга и нормой процента. «Стерилизация» доходов бюджета в России превращает политику экономического роста в формаль­ные политические намерения и лозунги, лишают ее действенных рычагов. Бюджетная система служит в основном лишь извлече­нию ресурсов из экономической системы на непроизводственное потребление и обслуживание долгов государства. Возникла ситу­ация, когда в силу принятых установок бюджетной политики правительство не может эффективно использовать дополни­тельные доходы. К тому же и при недостатке инвестиционных ресурсов и многократно повторяемых призывах к иностранным инвесторам фактически замораживает эти ресурсы, извлекает их из экономического оборота.

Необходимо, следовательно, не свертывать, а развивать и ди­версифицировать бюджетно-финансовые связи с экономикой, особенно с отраслями производственного характера, активно использовать бюджетные инструменты и бюджетные техноло­гии в регулировании финансовых потоков, направляемых из финансово-кредитной сферы в сферу обращения и воспроизво­дства промышленного (реального) капитала.

Решение приоритетных проблем структурной перестройки и возобновления экономического роста вызывает потребность в новом типе бюджетно-налогового механизма и новой бюджет­но-налоговой политики, характерной особенностью которой должна быть их инвестиционная направленность. Необходимо перейти от бюджетно-налогового механизма фискально-потре­бительского типа, который существует в настоящее время, к бюджетно-налоговому механизму, обладающему активными инвестиционными функциями.

Устойчивость экономики, финансовой системы и эффектив­ность бюджетной политики не могут не характеризоваться тем или иным уровнем бюджетного дефицита или профицита. В пер­вом случае правительство в дополнение к собранным налогам привлекает заемные средства на финансовом рынке, во втором случае (профицит) оно направляет собранные налоги за преде­лы национальной финансовой системы или в разного рода «от­стойники» вроде стабилизационного фонда.

Бюджетный дефицит возникает, когда бюджетные расходы превышают доходы. Источниками покрытия этих добавочных расходов являются займы на внутреннем и международном фи­нансовых рынках, а также займы у Центрального банка или введение дополнительных налогов. В российских условиях возмож­ны и другие источники финансирования бюджетного дефицита: реализация ценностей из государственного резерва, получение доходов от приватизации или государственной предпринима­тельской деятельности, обращение к денежным, в том числе ва­лютным, сбережениям населения.

В переходной экономике существует возможность крупных финансовых доходов от государственного капитала (акций, паев), деятельности унитарных предприятий, продажи государ­ственного имущества. Ускоренная приватизация, однако, по-дорвата эту базу. В силу активного использования методов ль­готной и бесплатной передачи имущества, оно оказалось раз­базаренным. Была существенно занижена реальная рыночная стоимость активов. В том же направлении «работали» широко распространенная коррупция, бесхозяйственность и отсут­ствие системы контроля за использованием государственного имущества. В результате инвестиционные источники были пу­щены на покрытие текущих расходов и финансирование бюд­жетного дефицита, в том числе расходов по обслуживанию и уплате внешнего долга, на «подкормку» протестующих регио­нов и некоторых социальных групп политически активного на­селения.

В условиях кризиса экономики и разрушения финансов предприятий проблема финансирования бюджетного дефицита решалась в основном средствами монетарной политики. Произ­водились заимствования на ссудном рынке, прибегали к масси­рованному выпуску сверхдоходных государственных ценных бумаг, рос собственно российский внешний долг. Фактически государство отказалось от инвестиций в реальный сектор эко­номики, сократило в реальном исчислении государственные расходы на оборону и социальные нужды. В специфических условиях России механизм финансирования бюджетного дефи­цита за счет ГКО и ОФЗ вел к нарастающему отвлечению банко­вского капитала в сферу государственных финансов. Это под­рывало и до сих пор подрывает возможности воспроизводства капитала предприятий производственных отраслей. Одновре­менно нарастали расходы бюджета по обслуживанию и погаше­нию государственного долга. Правильная же политика бюджет­ного дефицита направлена на использование ресурсов банков­ской системы, финансового рынка, сбережений населения для ускорения рыночного развития, капитализации экономики, финансирования отраслей «новой экономики».

В финансовом механизме регулирования экономики Рос­сийской Федерации с 2004 г. стал функционировать особый Ста­билизационный фонд. В соответствии с федеральным законода­тельством, Стабилизационный фонд — часть средств федераль­ного бюджета, образующаяся за счет превышения реальной цены на нефть над ценой, которая ежегодно устанавливается директивно (законодательно) по предложению правительства («цена отсечения»). Кроме того, источниками Стабилизацион­ного фонда являются остатки средств федерального бюджета на начало очередного финансового года, процентные доходы, по­лученные от размещения средств Стабилизационного фонда у нерезидентов. Стабилизационный фонд может использоваться для финансирования бюджетного дефицита федерального бюд­жета, в случае, если происходит снижение цены на нефть ниже базовой; на практике же — как источник досрочного погашения внешнего долга Российской Федерации. Создание Стабилиза­ционного фонда существенно модифицирует финансовую си­стему и механизмы ее функционирования, отрывая ее от реаль­ных процессов на внутреннем и мировом рынках, усиливает не­определенность и стагнационный характер финансовой и денежно-кредитной политики, отвлекает существенные ресур­сы из оборота совокупного отечественного капитала.

Стабилизационный фонд становится своего рода вторым фе­деральным бюджетом, размещаемым, однако, в соответствии с законодательством, за пределами отечественной экономики. В 2005 г. в Стабилизационный фонд направляется (по оценке) 1 трлн 762,5 млрд руб. (около 60 млрд долл.), в 2006 г. запроекти­ровано отчислить 875,5 млрд руб. На конец 2006 г. суммарный неиспользованный накопленный остаток Стабилизационного фонда составит 2 трлн 242,3 млрд руб. (около 78 млрд долл.). Создание Стабилизационного фонда обосновывалось идеей «фонда будущих поколений», на деле он стал формой финанси­рования экономик зарубежных стран, фактором торможения социально-экономического развития России.

Ситуацию можно исправить, если основную часть Стабили­зационного фонда размещать в российской банковской системе и придать ему инвестиционную функцию путем использования в качестве ссудного фонда под жестким государственным конт­ролем.

Целесообразно рассмотреть идею отказа от денежной формы Стабилизационного фонда, подверженной инфляции, и созда­вать Стабилизационный фонд в материальной форме (резервы цветных металлов, сплавов, драгоценных камней, золота, плати­ны, законсервированных стратегических месторождений нефти, газа, урановых залежей и т. д.).

Прогрессивным направлением повышения эффективности бюджетного регулирования экономики страны является пер­спективное финансовое планирование и прогнозирование. В соотве­тствии с Бюджетным кодексом РФ перспективный финансовый план формируется сроком на три года одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития. Перспективный финансовый план страны разрабатывается в целях информирования законодательных органов о среднесрочных тенденциях развития экономической и социальной сферы комплексного прогнозирования финансовых последствий разра­батываемых реформ, программ, законов; выявления необходи­мости и возможности осуществления в перспективе мер в облас­ти финансовой политики; отслеживания долгосрочных негатив­ных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер. Перспективный финансовый план ежегодно корректирует­ся с учетом уточненного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, при этом плановый период сдвигается на один год вперед.

Дата добавления: 2014-01-05