Федеральный уровень. Международно-правовые документы

Нормативно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе

Основы государственной политики Российской Федерации в отношении местного самоуправления

Современное состояние и конституционные основы концепции местного самоуправления в Российской Федерации

Понятие местного самоуправления как формы публичной власти народа в Российской Федерации

Задачи и цели государственной политики в сфере местного самоуправления (МСУ) не могут быть определены и соответственно дать эффективный результат без выработки концепции, отражающей четкое понимание природы МСУ, его места и роли в меха­низме современного демократического государства.

Становление МСУ в современной России проходит весьма сложно. В научном плане вполне естественно, что есть различные взгляды на МСУ, его природу. Но есть и конституционная целевая установка, и независимо от разнообразия подходов именно на ее основе должно формироваться демократиче­ское МСУ, с тем, чтобы оно вносило свою лепту в развитие российской государственности. Все ценное, выработанное наукой и практикой, необходимо использовать для обогащения кон­цепции МСУ и ее воплощения в государственном и общественно-политическом строительстве.

Следует подчеркнуть, что главные ценности МСУ, если оно признается в государстве, непреходящи. Поскольку в России МСУ является конституционно закре­пленной реальностью, российская концепция МСУ отражает и общие закономерности, и свои внутригосударственные особенности (в том числе связанные с федеративной структурой государства). Можно назвать следующие главные черты этой концепции.

1. МСУ в России - часть конституционного строя общества и государства. Официальная осно­ва для такого вывода заложена в Конституции РФ /11/: именно в ее гл. 1 «Основы конституционного строя» включена ст. 12, закрепившая, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное са­моуправление». Как известно, основы конституционного строя носят базовый характер, обусловливают реальную систему конституционно-политических отношений в стране, все дальнейшее конституционно-правовое регулирование, более того - даже в самой Конституции РФ все последующие положения не могут противоречить основам консти­туционного строя (ч. 2 ст. 16 Конституция РФ). Таким образом, строй общественной и государственной жизни в России учитывает наличие МСУ и должен способствовать реализации и совершенствованию его институтов.

Кроме того, основы конституционного строя представляют собой главные, ключевые общественные отношения, составляющие суть устройства общества и государства. И поскольку МСУ выделено в качестве элемента конституционного строя, это озна­чает, что Конституция РФ связывает МСУ с реали­зацией прав и свобод человека, обеспечением гражданского мира и согласия в обществе, с незыблемостью демократической организации российской государственности.

2. В основе концепции МСУ в Российской Федерации лежит также принцип народовластия. Иначе говоря, как подчеркивалось ранее, МСУ в России является одной из форм народовластия. Конституция РФ (ст. 3) /11/ определила, что «носи­телем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Он «осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Таким образом, концеп­туально МСУ рассматривается как один из уровней единой публичной власти в государстве. Народовластие, реализуемое через государственные органы на уровне Российской Федерации и ее субъектов, дополняется народовластием на уровне проживания насе­ления - муниципальных образований.

3. МСУ призвано играть важную роль в качестве одного из принципиальных инструментов соединения публичной власти и гражданского общества. Осуществляя функции власти, МСУ в состоянии обеспечивать участие граждан и гражданский контроль в отношении многих общественно-политических процессов.

Это в какой-то мере сближает МСУ с общественными институтами, однако не отождествляет с ними. МСУ нельзя рассматривать как вид общественного, граж­данского самоуправления, т. е. самоуправления общественных органи­заций граждан. Во-первых, общественные объединения создаются на основе волеизъявления граждан; обязательность МСУ, органов МСУ устанавливается Конститу­цией РФ. Во-вторых, с МСУ граждане связаны фактом проживания на определенной территории; принадлежность к общественному объединению определяется общностью интересов независимо от места проживания, не ограниченных территорией муниципального образования. В-третьих, МСУ вы­полняет задачи, определенные государством, связанные с жизнеобе­спечением населения; общественные объединения свободны в выборе направлений своей деятельности, они самостоятельно определяют эти направления и в любое время могут их изменить или принять решение о прекращении своей деятельности.

4. Российская конституционная концепция МСУ строится на наличии личного права каждого гражданина и кол­лективного права граждан (населения) на осуществление МСУ.

Конституция РФ и Федеральный закон 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в РФ» /22/ говорят о том, что граждане Российской Федерации осуществляют МСУ посредством участия в местных референду­мах, муниципальных выборах, использования иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы МСУ. Множественное число - «граждане» - не означает, что данное право осуществляется только коллективно, ведь участие в голо­совании, в обсуждении вопросов местного значения и т. д. предпола­гает индивидуальное и добровольное желание гражданина участвовать в соответствующем мероприятии.

Таким образом, реализация права гражданина на участие в решении вопросов местного значения заключается: во-первых, в формировании органов МСУ; каждый гражданин (достигший соответствующего возраста, дееспособный) имеет право избирать и быть избранным в органы МСУ; во-вторых, в участии в местных референдумах, голосованиях по отзыву депутатов и иных выборных лиц, сходах граждан, осуществлении правотворческой ини­циативы, публичных слушаниях, собраниях, конференциях, опросах граждан и т. д.; в-третьих, в доступе к муниципальной службе.

Коллективное право населения на МСУ реали­зуется одновременно с правом на МСУ граждан как жителей муниципального образования. Это право основано на консти­туционных принципах, которые являются общими для всей системы институтов правового положения личности, а также непосредственной демократии.

Между индивидуальной и коллективной формами осуществления МСУ нет противостояния, одно без другого невоз­можно. Во многих случаях результат достигается лишь при коллектив­ных формах МСУ (выборы, работа представитель­ных органов муниципальных образований, публичные слушания и т. д.), но сами они возможны на базе индивидуального участия граждан.

Личное сознательное участие в МСУ сближа­ет индивидуальные интересы с групповыми, порождает способность и готовность к ответственности за состояние дел на уровне не только муниципального образования, но и региона, Российской Федерации в целом.

5. Концепция предполагает самостоятельность МСУ. Это закреплено в ст. 12 Конституции РФ /11/: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». Прин­цип самостоятельности предполагает, что МСУ занимает свое место в системе общественных в целом и конкретно государственно-правовых отношений. Им не могут «командовать» какие-то структуры общества (партии и другие общественные объеди­нения, различные гражданские форумы и т. д.). Не менее важно и то, что с МСУ должно тесно сотрудничать государ­ство; однако МСУ самостоятельно и от органов государственной власти. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Не следует преувеличивать значение этого положения Конституции РФ. Являясь «вариантом» публичной власти, МСУ не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти, оно должно быть частью еди­ной власти и одновременно характеризоваться как народное самоу­правление. /8/ Таким образом, признание МСУ как разновидности власти народа - муниципальной власти, которая, явля­ясь публичной, не является государственной, означает существование муниципальной и государственной власти как самостоятельных форм публичной власти.

6. Применительно к МСУ как форме публич­ной власти существуют специфические особенности действия конститу­ционного принципа разделения властей. В соответствии с Конституци­ей РФ этот принцип применяется в отношении разделения государ­ственной власти: в ст. 10 говорится, что государственная власть в Рос­сийской Федерации осуществляется на основе разделения на законо­дательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

С учетом того что в ст. 10 Конституции РФ речь идет о государственной власти, ученые зачастую делают вывод о том, что применительно к МСУ принцип разделения властей вообще не существует. Однако здесь сделаем определенные уточнения.

Прежде всего в ст. 10 речь идет о так называемом горизонтальном разделении властей, т. е. между органами одного и того же уровня. Но есть и вертикальное разделение - между разными уровнями власти. А таких уровней в России три: государственная власть Российской Фе­дерации; государственная власть субъектов РФ; МСУ как форма публичной власти. Следовательно, принцип разделения властей по вертикали имеет прямое отношение и к МСУ, предполагая определение его предметов ведения и полномочий, а также самостоятельность в их осуществлении.

В части горизонтального разделения властей нельзя категорично утверждать, что оно не существует в системе МСУ. Конечно, нет конституционных формулировок о разделении властей в МСУ. Но все-таки новейшее законо­дательство о МСУ говорит о наличии представи­тельных и исполнительных органов в системе МСУ, а также о распределении между ними компетенции МСУ. В этом можно (да и следует) видеть определенные начала разделения властей.

7. МСУ, даже являясь разновидностью публич­ной власти, призвано оставаться общественным институтом, живым творчеством населения, поскольку предполагает не только правовые, но и иные (конечно, не противоречащие законодательству) пути реали­зации. В российской действительности допускается в полной мере раз­витие начал МСУ, о которых уже говорилось, - самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование, самоконтроль, самоответственность. При этом предполагается, что инициатива, на­родный энтузиазм воплотятся в таких акциях МСУ, которые только пойдут на пользу делу и укрепят в людях сознание того, что все это они организовали сами.

Вместе с тем нельзя допустить перекоса, когда МСУ превратилось бы лишь в разновидность общественной самодеятельности. Наличие организационной обособленности, выделение местного интереса, разграничение полномочий, сфер деятельности и ответственности меняет ранее существовавшую систему властных отношений, включая в нее МСУ в качестве формы публичной власти.

8. При всей той важности, которую имеют народная инициатива, творчество людей, одной из конституционных черт концепции МСУ в России является необходимость законодательного закрепления его полномочий и материально-экономического фундамента. Если предполагается, что МСУ играет серьезную роль в обе­спечении условий жизни людей, удовлетворительном состоянии среды их обитания и т. п., то для этого оно должно иметь правовые возможности (полномочия), объекты собственности и финансово-экономические сред­ства. Не случайно российская концепция строится на том, что МСУ не только располагает своими правами, но и что-то делает по поручению государства. Экономическим фундаментом МСУ является муниципальная собственность, причем государ­ство обеспечивает ее равную защиту с частной, государственной и иными формами собственности (ст. 8 Конституции РФ). В необходимых случаях МСУ получает материальные и финансовые средства от государства (ст. 132 Конституции РФ). /1/

Сказанное выше дает определенное представление об основах и содержании государственной политики в отношении МСУ. Ясно, что если МСУ - элемент конституционного строя Российской Федерации, государство обязано с ним считаться и под­держивать. Если Конституция РФ провозглашает самостоятельность МСУ, государство должно с учетом этого строить свою политику, искать формы взаимодействия с МСУ. Необходимо отметить ряд важных моментов, определяющих суть государственной политики в отношении МСУ.

1. Прежде всего Российское государство не может замыкаться на формальном исполнении того, что записано в Конституции РФ, на официальных отношениях с МСУ по принципу «раз вы отделены от государственной власти, мы в вашу деятельность не вмешиваемся и стоим в стороне». Способствование развитию МСУ - это важная задача государства и область государственного строительства. Не может быть прочным здание, фундамент которого никоим образом не увязывается с другими уровнями конструкции. Это объективная необходимость, вызванная потребностью реализовать конституционную концепцию МСУ и как уровня власти, с которым взаимодействует госу­дарство, и как института гражданского общества. /1/

Следует также учитывать, что МСУ в силу самой своей организации разбросано, как говорится, «по городам и весям». Кто-то ведь должен помочь в его становлении, в создании наиболее ра­циональных форм и т. д. Разумеется, само МСУ то­же пытается что-то делать для своего упрочения, даже создаются союзы, общества, конгрессы МСУ. Они были созданы и в царское время, предусмотрены и действующим законодательством. Однако по­добные объединений не могут ни заменить, ни подменить собой зада­чи государства, которые состоят во всеобщей организации и поддержке МСУ.

2. Естественно, могут сказать: государство все делает в своих интересах, поэтому оно может быть не заинтересовано в существовании МСУ в тех или иных формах, не захочет отдавать в его руки какие-то полномочия, объекты собственности. Кроме того, государство может быть заинтересовано и в том, чтобы сделать МСУ полностью подчиненным государственной воле. Все сказанное действительно может иметь место, на это нельзя закрывать глаза. Однако современное государство действует в обществе, где су­ществуют политическое многообразие и партийный плюрализм. Они реализуются в том числе через избрание депутатов в парламент, гла­вы государства и т. д. Поэтому государственная политика в отношении МСУ формируется с участием различных политиче­ских сил общества, и от них многое зависит в плане обеспечения объек­тивных параметров такой политики с учетом интересов как МСУ, так и государства.

3. Еще одним важным моментом, который призван предопределять характер государственной политики Российской Федерации в отношении МСУ, является его самостоятельность. О ней говорилось ранее. Здесь добавим некоторые важные моменты. Прежде всего самостоятельность МСУ не абсолютна, она суще­ствует в рамках его природы и нахождения в территориальных пределах государства. Ведь и МСУ, действующее в рамках тер­ритории поселения, и государство, выполняющее свои функции в рамках всейсвоей территории, - это организации принципиально одного предназначения в том плане, что они служат интересам граждан (населения), обще­ственному благополучию и порядку. Естественно, у них разные масштабы, полномочия, материальные возможности и т. д. Но от этого положение не меняется - они дополняют друг друга.

Это означает, что государство обеспечивает самостоятель­ность МСУ не только в плане формального ува­жения его прав. Государство передало МСУ часть своих забот, снабдило для этого имуществом, собственностью и надеется на хорошие результаты деятельности. Поскольку государство заинте­ресовано в успешном выполнении органами МСУ соответствующих задач, оно не может освободить себя от элементов контроля за деятельностью МСУ. И это также пре­допределяет степень самостоятельности МСУ.

4. Важным фактором государственной политики в отношении МСУ является то, что и само государство несколько относительно в своей самостоятельности. Его деятельность проходит под контролем общества. Часть такого контроля может исходить и от МСУ - ведь от удачного выполнения своих функций органами государства хорошие результаты так или иначе дойдут и до населения, значит, до МСУ. Следовательно, МСУ может делать свои выводы об уровне деятельности государственных органов, сообщать им свои пожелания и т. д. Таким образом, государственная политика в отношении МСУ учитывает этот аспект их взаимоотношений.

Кроме того, заслуживает внимания и такой момент. Государство выступает как система, имеющая тягу к зацентрализованности, а зача­стую и к бюрократизации. Г. В. Барабашев, отмечая неоднозначность МСУ, которое одновременно является и местным управлением, обращал внимание на то, что МСУ призвано защищать права (и свободы) населения от диктата центра и до­водить до населения упорядоченную волю этого центра. Говоря коротко, идеалами МСУ являются свобода проживающих на одной территории граждан и общественный порядок. /3/

5. Рассматривая связку: «государство - МСУ», следует исходить из формулы МСУ не свободно от го­сударства, а свободно внутри государства. При этом необходимо учиты­вать следующие обстоятельства.

Каждое государство избирает собственную модель МСУ. Даже по числу моделей нет единой точки зрения: одни авторы полагают, что их две: англосаксонская и французская (континентальная); другие добавляют третью - германскую (коммунальную); третьи германскую модель с некоторыми оговорками включают в европейскую континентальную модель; четвертые предпочитают вклю­чить в перечень и советскую модель МСУ. Совре­менная реальность свидетельствует о том, что теории, модели МСУ берутся на вооружение не произвольно. Их выбор обусловлен историческими, национальными и местными традициями и носит индивидуальный характер. Причем в пределах одного государ­ства может допускаться использование разных моделей МСУ либо одной модели, но с теми или иными модификациями, порой оставляемыми на усмотрение либо территориальных частей го­сударства (особенно в федерациях), либо самого МСУ.

Примером служит опыт России эпохи Вели­ких реформ в России: развитие земского самоуправления первоначаль­но происходило на основе общественной теории, а затем осуществля­лось на основе государственной теории.

В наши дни возникла дискуссия об истоках конституционной концепции МСУ в Российской Федерации. Н. В. Постовой считает, что Конституция РФ и Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» /22/ установили все признаки англосаксонской концепции МСУ. /7/ По мнению И. В. Бабичева, становление МСУ в России осуществляется на основе концеп­ции, правовые принципы которой определены в Европейской хартии местного самоуправления, /2,12/ т. е. речь идет о континентальной модели.

Однако здесь предмет для дискуссии отсутствует. На современном этапе различия между англосаксонской и континентальной моделя­ми МСУ не принципиальны. Подписание в июне 1997 г. Великобританией Европейской хартии МСУ подтверждает, что этот акт носит эталонный характер, в равной степени соответствующий демократическим принципам МСУ, независимо от избранной модели.

Исторический опыт подсказывает, что в связке: «государство - МСУ» много подвижной материи. Это постоянно развивающаяся система отношений, для которой характерны не только движение вперед, но и другие вариации, т. е. категория МСУ не является застывшей.

По мнению М. А. Краснова, смысл нормы ст. 12 Конституции РФ заключается главным образом в демонстрации полного разрыва с принципом демократического централизма, в соответствии с которым местные Советы были «агентами» сверхцентрализованного государства на местах, являясь подножием иерархической пирамиды единой государ­ственной власти. /5/ Данная аргументация, обращенная к прошлому опы­ту, еще не дает представления о том, что же ожидается от МСУ в обновляемом Российском государстве. А это главный вопрос государственной политики в отношении МСУ.

С помощью норм Конституции РФ можно провозгласить юридическую концепцию МСУ, основанную на его независимости и самостоятельности от государства; но вместо открыто провозглашенной в прошлом встроенности местных органов в единую систему власти может иметь место фактическая, косвенная, и на де­ле, не меньшая зависимость МСУ от государства. Наши дни демонстрируют наличие оснований для подобного утверждения.

Порой предназначение МСУ связывают с тем, что государство использует его для своеобразного ограничения регио­нальных органов государственной власти: МСУ до государства в целом «далеко», до этих органов - «близко», расположен­ная между сильным государством и тоже сильным МСУ государственная власть субъектов РФ «нейтрализуется» с обеих сторон, вынужденно становясь союзником центральной государственной власти, получая от нее свободу «воздействия» на муниципальный уровень. Участник Конституционного совещания 1993 г. по обсуждению проекта новой Конституции РФ Б. М. Кожохин предлагал перенести ст. 12 из главы «Основы конституционного строя» в главу, посвященную МСУ. Все дело в том, утверждал он, что сейчас на эту формулировку явно повлияла имеющаяся политическая ситуация, когда чрезмерное давление субъектов РФ пытаются как-то уравновесить МСУ. На самом деле это является утопией не только для сегодняшнего дня, но даже и для завтрашнего. Утопия, которая будет сформулирована в Конституции РФ, позволит создавать конфликты на местных уровнях, и очень серьезные. /4/ Автор прав в том, что МСУ не может быть инструментом влияния раз­личных уровней государственной власти друг на друга. Конечно, исклю­чать этого нельзя, и место расположения названной статьи в главах Кон­ституции РФ не является решающим фактором. Отсюда напрашивается очевидный вывод: государственная политика в отношении МСУ не может строиться на манипулировании им со стороны тех или иных органов государственной власти. Эта политика должна основы­ваться на том, что МСУ призвано быть не элементом борьбы, а «адресатом» конструктивных действий как федерального, так и регионального уровней государственной власти.

6. МСУ является уровнем публичной власти, наиболее приближенным к населению, не характеризует его как власть «низового звена» в соотношении с государственной властью (как федеральной, так и региональной). При сущностном единстве государственной власти и МСУ как разновидностей публичной власти МСУ следует рассматривать как единую в общегосударственных территориальных пределах систему вла­сти, а не разобщенную по поселениям и разрозненную.

Какими эпитетами характеризовать взаимосвязь государственной власти и власти МСУ - дело усмотрения и вкуса. Можно, например, сказать, что это «старшая (государственная власть) и младшая (МСУ) сестры», помня при этом, что на­родные обычаи предполагают и почитание младшими старших, и заботу старших о младших. Бывает ли в этих отношениях команда «старшей се­стры»? Конечно, порой бывает, но обычаи это не сделали обязательным признаком. И мы тоже должны обозначить, что государственная полити­ка России в отношении МСУ строится на постулате: конституционная самостоятельность уровней публичной власти требует признания равноправности органов МСУ с органами государственной власти. Административное управление органами МСУ со стороны государственных органов недопустимо. Однако это не снимает проблему обеспечения единства в реализации публичной власти в целом. Общие интересы обеспечиваются единством политики, согласованием действий, но не противостоянием.

Концептуальная направленность на разграничение предметов ве­дения и полномочий между уровнями публичной власти основана на выделении вопросов местного значения и разграничении полномочий и ответственности МСУ с органами государственной власти. Существенное влияние на природу взаимодействия органов МСУ и органов государственной власти оказывают традиции местного управления, осуществляемого местны­ми советами, думами и т. д., посредством которых население самостоя­тельно (автономно) решает местные проблемы, не обособляясь от го­сударственных дел.

В то же время вопросы местного значения являются особой значительной частью государственных дел. На федеральном уровне и в региональных центрах вырабатывается общая социальная и экономиче­ская политика, реализация которой в значительной мере происходит в муниципальных образованиях и обеспечивается органами МСУ. Последний способствует выполнению многих соци­альных обязательств государства перед населением. Таким образом, МСУ и государственное управление не могут быть абсолютно отделены друг от друга.

Итак, государственная политика в отношении МСУ строится на том, что МСУ: а) существует как элемент конституционного строя; б) выступает в качестве формы публичной власти, атрибута народовластия; в) обеспечивает самостоя­тельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Государственная политика исходит из наличия у граждан РФ конституционного права на осуществление МСУ. Государство обязано считаться с тем, что без участия насе­ления не могут решаться вопросы изменения границ и преобразования муниципальных образований. Если Федеральный закон 1995 г. (пп. 2, 3 ст. 12) не допускал установления и изменения границ муниципально­го образования, в том числе при образовании, объединении, преоб­разовании или упразднении муниципальных образований, без учета мнения населения, то Федеральный закон 2003 г. предусматривает не просто учет мнения, а согласие населения, выраженное путем голосо­вания (пп. 3, 5, 7 ст. 13), установленное ч. 3 ст. 24 в порядке проведе­ния местного референдума. Есть определенные пределы государствен­ного вмешательства в деятельность органов МСУ. В ст. 131 Конституции РФ закреплено право населения самостоятельно определять структуру органов МСУ. Конфликты между государственными органами и органами МСУ должны разрешаться посредством согласительных процедур, а при недостижении взаимопонимания - в судебном порядке. /1/

Нормативно-правовая основа МСУ представляет собой многоуровневую систему элементов, взаимосвязанных между собой.

1. Во главе системы актов, представляющих собой нормативно-правовое регулирование МСУ в Российской Федерации, стоит Конституция РФ. Характеризуя роль норм Конституции РФ в современных условиях, особо подчеркнем следующее.

Во-первых, закрепляя основы МСУ как эле­мента конституционного строя, формы народовластия, устанавливая предназначение и главные правила организации МСУ в стране, Конституция РФ не ограничивает МСУ публично-властными и экономико-хозяйственными делами (хотя это очень важно), а допускает его активные позиции в гражданском обще­стве, в духовно-нравственном, просветительском и патриотическом воспитании личности. Это означает, что Конституция РФ, как в целом и нормативные правила МСУ, определя­ют для него правовые средства творческого выполнения своего предна­значения.

Во-вторых, Конституция РФ предопределяет возможности и пределы каждого уровня публичной власти в создании нормативных основ МСУ. Относя в п. «н» ст. 72 «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» к совместному ведению Российской Федерации и ее субъек­тов, тем самым Конституция РФ определяет роль Российской Федерации как центра, от которого исходят основополагающие нормы и правила для МСУ на всей территории России, вместе с тем пред­полагая и возможности субъектов РФ в регулировании муниципальной жизни. Исходя из того, что МСУ решает вопросы мест­ного значения самостоятельно (ст. 130), Конституция РФ тем самым до­пускает и муниципальное правотворчество. Кроме того, Конституция РФ допускает возможность существования в качестве нормативной основы МСУ международно-правовых документов.

2. К источникам муниципального права относятся международные документы: Европейская хартия МСУ /12/, а также другие ратифицированные Россией договоры, соглашения и т. д. При применении Хартии в деятельности и в процес­се совершенствования современного российского законодательства о МСУ возникают некоторые проблемы.

В частности, несовпадение различных переводов Хартии вызывает споры о трактовке ею МСУ как части государствен­ных дел на соответствующем уровне управления или как отделенных от государства вопросов местного значения (иначе говоря, идет ли речь о децентрализации государственного управления или о передаче вопро­сов на муниципальный уровень с одновременной утратой такими во­просами государственного характера). Соответственно от этого зависит, одобряют ли или критикуют различные авторы меру включенности МСУ в решении вопросов государственного значения.

Прямое применение положений Хартии порой затруднительно, поскольку она сама предполагает установление сфер компетенции МСУ, условий осуществления полномочий на местном уровне, необходимость предоставления финансовых ресур­сов органам МСУ, соответствие структур и ад­министративных средств задачам органов МСУ. Хартия исходит из того, что следует применять довольно популярный на Западе принцип субсидиарности, а в России есть проблемы пони­мания его содержания. Казалось бы, субсидиарность надо толковать так, что МСУ преимущественно само решает во­просы, отнесенные к его ведению, а государственная власть дополни­тельно (субсидиарно) ему помогает; но только неясно, где проходит «водораздел», какие вопросы отдать МСУ «на­совсем», что оставить в ведении государства тоже «насовсем», что со­хранить в ведении государства, но поручить осуществление МСУ.

И уж тем более трудно реализуется положение Хартии о необходимости соразмерности финансовых ресурсов полномочиям, предоставлен­ным МСУ Конституцией РФ или законом. Дан­ный лозунг в нашей стране существовал еще в советское время, но плохо претворялся в жизнь, сходная картина наблюдается и в наши дни.

3. После принятия Конституции РФ 1993 г. ее исходные положения получили развитие в базовом для МСУ Федераль­ном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». /16/ Этот Закон опре­делил роль МСУ в осуществлении народовластия, установил общие принципы организации МСУ, территори­альные, правовые, экономические и финансовые основы МСУ, государственные гарантии его осуществления.

Многие важные вопросы нашли отражение еще в ряде федеральных законов, сыгравших в тот период важную роль в целом в организации публичной власти в Российской Федерации и непосредственно в деятельности МСУ. Это, в частности, Федеральные законы: от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» /17/; от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях изби­рательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» /18/; от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» /19/; от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в РФ». /20/

Существенным вкладом в нормативное правовое регулирова­ние в сфере МСУ стали Указы Президента РФ: от 11 июля 1997 г. «Об основных направлениях реформы местного са­моуправления в РФ» /25/; от 29 мая 1997 г. «О Совете по местному самоуправлению в РФ» /26/; от 22 октября 1998 г. «О Конгрессе муниципальных образований РФ» /27/; от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправле­ния в РФ». /28/

Федеральнымим законами и указами Президента РФ ставились определенные задачи перед Правительством РФ в части обеспечения организации и деятельности МСУ. Соответствен­но постановлениями Правительства РФ утверждались федеральные целевые программы, порядок решения отдельных вопросов в интере­сах МСУ, определялся перечень мер, направлен­ных на решение конкретных проблем, реализацию отдельных законов и указов. Можно, в частности, отметить такие постановления Правительства РФ: от 27 декабря 1995 г. «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» /29/; от 6 марта 1996 г. «О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» /30/ (в частности, определялся перечень федеральных законов, про­екты которых должно разработать Правительство); от 27 июня 1996 г. «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных ор­ганов исполнительной власти с органами местного самоуправления» (32 федеральным министерствам и ведомствам предписывалось иметь структурные подразделения по вопросам местного самоуправления) /32/; от 19 января 1998 г. «О Федеральном реестре муниципальных образо­ваний в РФ»; от 15 декабря 1999 г. «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципаль­ных образований и создания условий для реализации конституцион­ных полномочий местного самоуправления». /10,34/

Федеральное нормативное правовое регулирование в целом обеспе­чило формирование основ муниципального права и становление ин­ститутов МСУ. Однако это законодательство труд­но назвать совершенным, оно было внутренне противоречивым и не­системным, что особенно касалось федерального налогового и бюджет­ного законодательства в части, устанавливающей доходные источники и принципы финансовой обеспеченности местных бюджетов.

Сам Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» /16/ содержал немало неточных, приблизительных, неоднозначных по своему смыслу норм. Оценивая Закон, крупнейший знаток российского муниципального права В. И. Васильев отметил, что более половины его статей нужда­лись в изменении и уточнении. /8/ В определенной мере они вносились в Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

4. В конце концов стало очевидно, что для более развернутого совершенствования МСУ Закон 1995 г. недостато­чен. Существенные корректировки в отношении властной природы МСУ, необходимости его повсеместного создания (возрождения), и особенно на уровне сельских поселений, уточнения круга вопросов ведения МСУ (вопросов местного значения), развития демократических институтов на муниципальном уровне, взаимоотношений с органами государственной власти потре­бовали принятия нового федерального закона. Им стал Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г.

Анализ этого Закона свидетельствует о том, что при сохранении конституционной модели МСУ, организационно самостоятельного от государственной власти, реальные отношения должны быть значительно модернизированы:

- с одной стороны, создаются возможности развития самоуправленческих начал, что прежде всего связано с существенным (более чем вдвое) увеличением количества муниципальных образований, преимущественно за счет сельских поселений; в связи с этим существенно возрастает доля самоорганизующих регуляторов, т. е. получает развитие демократия малых пространств;

- с другой стороны, можно говорить о восстановлении вертикали власти, прежде всего за счет взаимодействия и взаимной ответственности органов государственной власти и МСУ. В данном случае допустимо говорить о мягком встраивании органов МСУ в систему органов публичной власти вместе с органами государственной власти.

Сначала планировалось, что переход к новым отношениям завер­шится к январю 2006 г. Однако реформа МСУ на основе положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. по­требовала больше усилий и времени, чем это вначале предполагалось. В особенности трудности связаны с созданием новых муниципальных образований, с разграничением собственности между уровнями МСУ, с бюджетным и кадровым обеспечением МСУ, с налаживанием взаимоотношений с органами государственной власти. Поэтому переход к новой системе МСУ идет медленно, в лучшем случае его планируется за­вершить в 2012 г.

5. Усиление влияния органов государственной власти на МСУ сказывается в целом в федеральном законодательстве. Федеральный уровень значительно усиливает свое присутствие, пере­водя решение многих вопросов на единую законодательную основу. В том числе происходит и обновление федерального законодательства в части, непосредственно адресованной МСУ. В особенности отметим следующее:

- принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» /23/;

- внесены изменения и дополнения, определяющие порядок формирования местных бюджетов и их доходную часть, в Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» /19/, а также в Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (в новой ред.) /14/;

- в Налоговом кодексе РФ появился раздел «Местные налоги» (в новой ред. 2004 г.), уточнены налоговые права и льготы органов МСУ (в ред. 2002-2006) /13/;

- принят Федеральный закон от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе РФ» /24/, он пришел на смену Федеральному закону от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в РФ» /20/;

- Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. внесены многочислен­ные изменения в различные федеральные законы и Основы законода­тельства, при этом отдельные федеральные полномочия переданы для осуществления на уровень органов власти субъектов РФ, а в ряде случа­ев уточнены также и полномочия органов МСУ.

Следует добавить, что Российская Федерация оставляет за собой регулирование статуса специальных территориальных единиц, а также организации в них МСУ. Так, сохраняет действие Закон РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» /15/, приведенный в соответствие с Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления. 7 апреля 1999 г. принят Федеральный закон «О статусе наукограда РФ» /21/, также учитывающий новое законодательство о МСУ.

При необходимости появляются и соответствующие подзаконные нормативные акты. В частности, постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. утверждены Правила ведения государственного рее­стра муниципальных образований РФ /35/, они приш­ли на смену аналогичным Правилам 1998 г. /33/

Совершенствование федеральной нормативной основы МСУ и обеспечение ее стабильности остаются актуаль­ной задачей. Если за недолгий срок после принятия Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного само­управления в РФ» принято более 30 актов о внесении в него изменений и дополнений, то это позволяет сомневаться в качестве и его концепций, и конкретных норм Закона. Требуется обновление федерального налогового и бюджетного законодатель­ства в части, устанавливающей доходные источники и принципы финансовой обеспеченности местных бюджетов. Давно ставится во­прос о принятии ряда федеральных рамочных законов - об основах статуса выборного должностного лица МСУ, об общих принципах наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями, о порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собствен­ность и др. Надо надеяться, что они появятся в ходе реформы МСУ.

Региональный уровень. Акты субъектов РФ по вопросам МСУ являются частью его нормативных правовых основ. Вопрос о том, как развивать этот пласт регулирования в настоя­щее время.

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» по многим по­зициям предусматривал существованиие актов субъектов РФ. И они довольно интенсивно развивали свое правотворчество, причем это бы­ли и общие законы о МСУ, и законы по тем или иным вопросам МСУ. По оценкам Конгресса му­ниципальных образований, правовая база МСУ была сформирована большинством субъектов РФ. Появились законы по вопросам: организации МСУ - в 86 субъектах; муниципальной службы - в 64; регистрации уставов муниципальных образований - в 73; муниципальных выборов, статуса выборных лиц и порядка их отзыва - в 79 субъектах РФ. Принимались законы субъ­ектов РФ о порядке наделения органов МСУ от­дельными государственными полномочиями, о порядке финансирова­ния этих полномочий и контроля за их реализацией; о регулировании вопросов образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образования и др.

Таким образом, законодательство субъектов РФ, адресованное МСУ, до недавнего времени было весьма разветвленным, включало их конституции и уставы, законы о МСУ, о порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципального образования, о передаче органам МСУ отдельных государственных полномочий, о порядке государственной регистрации уставов муниципальных обра­зований, о выборах депутатов представительных органов и выборных должностных лиц МСУ, об их отзыве, о местных референдумах, о территориальном общественном самоуправлении, о статусе выборного должностного лица МСУ, о муниципальной службе и многие другие.

Данный уровень регулирования имеет право на существование. Но требуется ответить на вопрос: ожидать ли те­перь такого же интенсивного развития законодательства субъектов РФ в сфере МСУ?

С появлением Федерального закона 2003 г. вопросы полноты, каче­ства, а то и необходимости регионального регулирования относительно МСУ приобрели новые ракурсы.

Во-первых, в ряде направлений необходимость такого регулирова­ния сохраняется, хотя и есть проблемы в его организации:

а) поскольку само федеральное законодательство, включая и базо­вый Федеральный закон 2003 г., находится в динамике и постоянно подвергается корректировкам, трудно требовать совершенства от законодательства субъектов РФ: прежние законы о МСУ частично устарели, а принятие новых задерживается до появления стабильности в регулировании на федеральном уров­не. Но тем не менее какие-то общие законы субъектов РФ о МСУ сохраняются, хотя они могут стать меньше по объему - исчерпывающая урегулированность многих муни­ципальных отношений в федеральном законодательстве не тре­бует дословного повторения норм в актах субъекта РФ. Как уже говорилось, это могут быть законы об особенностях организации МСУ в данном субъекте, поскольку каждый субъект должен определить, какие модели МСУ из дозволенных он рекомендует на своей территории;

б) ведению субъекта РФ отнесены вопросы его административно-территориального устройства, и субъект призван согласовать с ним организацию МСУ;

в) каждый субъект должен определять в своем законодательстве порядок выборов депутатов представительных органов и долж­ностных лиц муниципальных образований, а также их отзыва, несмотря на подробное регулирование в федеральном законода­тельстве избирательного процесса;

г) на уровне субъектов РФ регулируется порядок проведения региональных, а также местных референдумов;

д) на сегодня это неясно, может ли найти более подробное регулирование в законодательстве субъекта РФ структура МСУ. Казалось бы, соответствующих федеральных норм вполне достаточно, а от них можно сразу «перебросить мост» к регулированию в акте конкретного муниципального об­разования деятельности его думы, главы муниципальной едини­цы, местной администрации и т. д. Однако почему бы на уровне субъекта РФ не принять общие модельные акты, например по­ложения о представительном органе, о главе муниципального образования, о местной администрации, о территориальном общественном самоуправлении, о контрольном органе муници­пального образования и др. Конечно, такое предложение дает основания для возражения - это, мол, будет ограничением само­стоятельности муниципального уровня. Однако лучше работать на основе грамотного образца, утвержденного на уровне субъ­екта РФ, или переписать в нормативном акте муниципального образования положения такого акта, нежели плодить зачастую малограмотные муниципальные документы.

Во-вторых, в наши дни допустимо говорить и о том, что сужается, а то и отпадает необходимость в регулировании ряда вопросов, связан­ных с МСУ, на уровне субъектов РФ.

В частности, ранее появлялись законы субъектов о порядке созда­ния, преобразования и ликвидации муниципальных образований; те­перь федеральные нормы урегулировали соответствующие процедуры, надо ли их повторять в акте субъекта?

То же самое можно сказать о государственной регистрации уставов и о ведении реестра муниципальных образований - соответствующие полномочия возложены на региональные подразделения федеральных органов исполнительной власти (системы Министерства юстиции РФ), и уже в силу этого субъекты РФ не вправе осуществлять свое ре­гулирование.

Ранее принимался Федеральный закон об основах муниципальной службы, и слово «основы» предполагало развивающие акты субъектов РФ. Во вновь принятом Федеральном законе 2007 г. о муниципальной службе в РФ в ст. 3 записано, что правовые основы муниципальной службы в РФ составляют наряду с федеральными актами также конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов, уставы муниципальных обра­зований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципаль­ные правовые акты. Однако трудно представить, что может быть со­держанием актов регионального и местного правотворчества в данной сфере, тем более что в той же статье Закона сказано: на муниципаль­ных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными данным Федеральным законом.

Муниципальное правотворчество. Нормативную правовую основу МСУ на мест­ном уровне составляют муниципальные правовые акты.В соответствии с Федеральным законом 2003 г. (ст. 2) муниципаль­ный правовой акт - это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, пере­данных органам МСУ федеральными законами и за­конами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом МСУ и (или) должностным лицом МСУ, документально оформленное, обязатель­ное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Из приведенного определения следует, что муниципальный право­вой акт может быть как нормативным (как известно, нормативным яв­ляется правовой акт, содержащий общеобязательные правила поведения), так и индивидуальным. Закон (ст. 4) включает муниципальные правовые акты в правовую основу МСУ наряду с федеральными и региональными правовыми актами.

Статьи 2 и 7 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» четко обозначают пределы местного правотворчества: муниципальные пра­вовые акты принимаются по вопросам местного значения или по во­просам осуществления отдельных государственных полномочий, пере­данных органам МСУ федеральными законами и законами субъектов РФ, причем во втором случае муниципальные правовые акты могут приниматься на основании и во исполнение по­ложений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.

В любом случае муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования, естественно, такие акты не должны противоречить Конституции РФ, законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Роль решений Конституционного Суда РФ в формировании нормативно-правовых основ местного самоуправления. При характеристике источников муниципального права необходимо уточнить роль судебных прецедентов, судебных актов как возможных подобных источников, а среди них в первую очередь реше­ний Конституционного Суда РФ.Поэтому подробнее остановимся на ряде специфи­ческих моментов, связанных с актами Конституционного Суда РФ как части этой базы, о назначении ряда конкретных его решений.

Сегодняшнее развитие МСУ происходит в условиях концептуальной разнонаправленности его правовой, территориальной, политической, организационной основ. В обществе и государстве существуют разные подходы к МСУ, неоднозначное восприятие соответствующих правовых норм. В таких условиях решения Конституционного Суда РФ, касающиеся МСУ, зачастую имеют ключевое значение, выявляют смысл положений Конституции РФ о МСУ, вытекающих из его конституционного статуса, обозначают параметры их напол­нения. Конституционному Суду РФ приходится выступать в качестве защитника интересов МСУ, определять объем кон­ституционных его гарантий. /1,6,9/

Решения Конституционного Суда РФ, его правовые позиции как неотъемлемая часть решений, являются общеобязательными. Это своеобразные носители части нормативных начал институтов МСУ. Выделим те позиции Конституционного Суда РФ, в которых обозначены принципиальные аспекты концепции МСУ (причем исходя не из времени принятия постановлений, а из суще­ства решенных вопросов).

1. Конституционный Суд РФ внес ясность в понимание природы МСУ как самостоятельного вида публичной вла­сти народа в Российской Федерации, существующей наряду с государ­ственной властью и осуществляемой на определенных территориаль­ных уровнях. Так, в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о про­верке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апре­ля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» /36/ Конституционный Суд РФ определил, что республика как субъект РФ может установить систему органов государственной власти на уровне как республики, так и районов, а также городов ре­спубликанского значения. А в территориальных единицах иного (т. е. нижестоящего) уровня «публичная власть осуществляется посред­ством МСУ и его органов, не входящих в систему органов государственной власти». Правда, на практике субъекты РФ, в том числе и республики, не воспользовались возможностью созда­ния органов государственной власти на уровне районов и городов, здесь также существует МСУ. Поэтому большое практическое значение приобрело указание в данном постановлении Конституционного Суда РФ на то, что МСУ и его органы являются видом публичной власти.

Использование слова «власть» в характеристике местных органов не означает, что они должны рассматриваться в качестве государственных органов - органов государственной власти. Еще в одном своем постановлении - от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Респу­блики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» /38/ - Конституционный Суд РФ отметил: указание в республиканском законодательстве на то, что местные представи­тельные органы являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе - публичная власть может быть и муниципальной. /1,6/

2. Конституционный Суд РФ обращал и к вопросу о том, на каких уровнях должно осуществляться МСУ. Как видно из названного выше постановления от 24 января 1997 г., Конституционный Суд РФ допускал, что сельские районы и города республиканского, об­ластного значения могут и не быть муниципальными образованиями, являться административно-территориальными единицами, где действу­ют органы государственной власти данного уровня. Если районы и горо­да не стали такими единицами, там должно быть введено МСУ. Конституционный Суд РФ оставлял этот вопрос на усмотре­ние субъектов РФ, и большинство сохранило районы и города в качестве уровней МСУ (по Закону 2003 г. это соответственно муниципальные районы и городские округа).

3. В решениях Конституционного Суда РФ сформулирована еще од­на важнейшая позиция: население не может отказаться от своего права на осуществление МСУ. Об этом четко сказано в по­становлении от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционно­сти отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области (в ред. от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области»). /39/

Согласно оспоренной формулировке этого Устава население вправе самостоятельно и добровольно через референдум решить вопрос о необходимости организации МСУ на своей террито­рии; если население самостоятельно и добровольно отказалось от реа­лизации права на организацию МСУ, то на данной территории осуществляется государственная власть Курской области. Таким образом, допускали упразднение МСУ как такового на территории определенного муниципального образования и его замена органами государственной власти, если решение отказать­ся «от реализации права на организацию местного самоуправления» принято «самостоятельно и добровольно через референдум» большин­ством голосов населения данного муниципального образования, обла­дающего активным избирательным правом.

Между тем, отметил Конституционный Суд РФ, из ст. 3 (ч. 2) и ст. 12 Конституции РФ следует, что МСУ является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя РФ. По смыслу конституционных норм граждане имеют право на осуществление МСУ и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления. Это означает, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его терри­тории граждан на осуществление МСУ возникают на основании Конституции РФ и и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

Любое изменение территориальных основ МСУ, отметил Конституционный Суд РФ, не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения МСУ на определенной территории, предусмотренная Уставом Курской области, противоречит Конституции РФ и федеральным законам об осуществлении МСУ на всей территории РФ как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации.

4. Конституционный Суд РФ сформулировал еще одну важную позицию: решение вопросов о создании и ликвидации территориальных единиц должно осуществляться с учетом мнения населения, интересы которого при этом затрагиваются. В постановлении от 24 января 1997 г. по этому поводу сказано: либо проводится референдум по требованию населения и в соответствии с уставом муниципального образования, либо, если такое требование не заявлено, должно быть решение соот­ветствующих выборных органов МСУ.

5. Конституционный Суд РФ высказал ряд позиций относительно взаимоотношений органов государственной власти и органов МСУ. В частности, он отрицательно оценил возможность передачи полно­мочий органов МСУ органам государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом РФ в упоминавшихся ранее постановлениях от 24 января 1997 г., 15 января 1998 г., 30 ноября 2000 г. В частности, в последнем постановлении гово­рится: по мнению Конституционного Суда РФ, вопросы местного зна­чения могут и должны решать именно органы МСУ или население непосредственно, а не органы государственной власти. На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития МСУ и оказывать содействие населению в осуществлении права на МСУ.

Положения Устава Курской области, по их буквальному смыслу, не исключают возможность передачи органам государственной власти области полномочий по решению вопросов местного значения в любом объеме, что может не только ограничить право граждан на осу­ществление МСУ, но и поставить под угрозу само его существование на части территории области. Конституционный Суд ВФ отметил: этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов МСУ и органов госу­дарственной власти области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.

Еще один вопрос, которого коснулся Конституционный Суд РФ в постановлении от 30 ноября 2000 г., - возможность и пределы государственного контроля в отношении МСУ. В оспаривавшемся Уставе Курской области говорилось, что Курская областная дума, губернатор области, а также уполномоченные ими ор­ганы и должностные лица осуществляют государственный контроль за деятельностью органов МСУ, включая контроль за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов, собственности, переданной муниципальному образованию государ­ственной властью Курской области; органы государственной власти области вправе требовать отмены или приведения в соответствие с дей­ствующим законодательством опротестованного акта органа МСУ.

Конституционный Суд РФ не согласился с тем, что государственный контроль за деятельностью органов МСУ был провозглашен в Уставе Курской области как общий принцип отношений между органами государственной власти области и муниципальными образования­ми, причем без определения пределов, форм и порядка его осуществления, а также перечня осуществляющих его органов и должностных лиц. В целом Уставом не исключалось установление фактически неограниченного контроля за деятельностью органов МСУ в области с точки зрения ее целесообразности, что означает посягательство на са­мостоятельность МСУ в решении населением во­просов местного значения, владения, пользования и распоряжения му­ниципальной собственностью. Поэтому соответствующие нормы Устава были признаны не соответствующими Конституции РФ.

6. В свое время возникли вопросы, связанные с возможностью соз­дания двухуровневой системы МСУ (т. е. в сельской местности - район в качестве муниципального образования и сельские, городские поселения, входящие в район в качестве самостоятельных муниципальных образований; в городе - сам город как муниципальное образование и городские районы также в качестве муниципальных образований). Практика шла разными путями. В одних субъектах РФ МСУ концентрировалось в сельской местности на уровне района, а ниже не создавалось; в городах самоуправление вводилось на городском уровне, в городских районах его не было, там действовали подразделения городской администрации. В других субъектах (их было меньшинство) вводилась двухуровневое МСУ.

Конституционный Суд РФ, исходя из того что субъекты РФ са­ми выбирают соответствующую структуру МСУ, принципиально высказался по вопросу о том, какими должны быть взаимоотношения между муниципальными образованиями. В постановлении от 16 октября 1997 г. по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» /37/ Конституционный Суд РФ отметил, что Конституция РФ и рассматриваемый Федеральный закон не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования незави­симо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отноше­нии органов и должностных лиц других муниципальных образований.

Были отмечены наиболее значимые правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам статуса и организации МСУ. В целом круг таких позиций охватывает многие аспекты муниципальной деятельности. Они направлены: на обеспечение самостоятельности МСУ; гарантированность участия (учета мнения) населения при определении судьбы муниципально­го образования; запрещение упрощенных процедур отзыва депутатов и выборных должностных лиц МСУ; исключение назначения на муниципальные должности решением органов государственной власти и другие вопросы. /1/

Итак, нормативное значение для фор­мирования и деятельности МСУ могут иметь и ре­шения других судов РФ, в особенности Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Изучение соответствующих постановлений и определений Конституционного Суда РФ, других федеральных судов может быть предметом специального учебного курса.

Дата добавления: 2014-01-06