Отзыв депутата, выборного должностного лица местного самоуправления

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в число институ­тов непосредственной демократии включает голосование по отзыву де­путата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 24).

Характеризуя институт отзыва в целом и специально на уровне местного самоуправления, можно отметить следующее. Отзыв существовал в советский период как один из принципов представительной системы народовластия. Создавая новую систему народного представительства, современная Россия сначала попыталась отказаться от отзыва депута­тов и выборных должностных лиц избирателями. Причина ясна: если сохранить отзыв, не исключено его использование как средства борьбы с политическими противниками - мотивом отзыва может стать иная политическая ориентация депутата, выборного лица.

Однако довольно скоро стало ясно: в деятельности новых представительных учреждений, депутатов, выборных должностных лиц государ­ственной власти и местного самоуправления много изъянов, не имеющих никакой политической окраски. С этим что-то надо делать, и здесь отзыв может сыграть свою положительную роль. Конечно, если депутат, выборное должностное лицо старается работать, добросовестно отно­сится к своему долгу, даже если у него не все получается, нельзя при­менять такую меру, как отзыв. Но когда становятся очевидными такие явления, как неучастие избранного депутата в работе представительного органа, неявка на сессии, заседания комитетов и комиссий, уклонение от встреч с избирателями, использование своего статуса для извлечения коммерческих выгод (например, получение хороших кредитов, муни­ципальных заказов, помещений для размещения магазинов, палаток и т. п.), тем более серьезные правонарушения, не может быть оснований для уклонения депутата, иного выборного лица от юридической ответ­ственности, в этом случае допустимо прибегнуть и к отзыву. /12/

На федеральном уровне все началось именно с законодательства об основах местного самоуправления. Федеральный закон 1995 г. «Об об­щих принципах...» предусмотрел возможность отзыва депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Для депутатов и выборных должностных лиц государственной власти ряда субъектов РФ отзыв был установлен их конституция­ми, уставами, а также законами.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 декабря 1996 г. /8/ определил общую возможность существования института отзыва как института непосредственной демократии, а в постановлении от 7 июня 2000 г., /9/ оценивая возможность отзыва главы субъекта РФ, также запи­сал, что, в принципе, он допустим как выражение воли народа, инсти­тут непосредственной демократии. Но отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. По позиции Конституционного Суда РФ недопу­стима облегченная процедура отзыва. В условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избира­телей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзы­ву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значи­тельного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрирован­ных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании. В условиях демократического правового государства, идеологического и политического многообразия, многопартийности, а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов лицо не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т. е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. Сама процедура отзыва должна обеспечивать ли­цу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям - про­водить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее равное прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке.

Специально по вопросам отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления Конституционный Суд РФ высказался в постановлении от 2 апреля 2002 г. по делу о проверке конституцион­ности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева. /11/

В частности, заявители просили признать неконституционными соответственно:

- нормы красноярского закона о том, что выборное лицо может быть отозвано по решению избирателей, как не оправдавшее их доверия, в связи с невыполнением им своих обязанностей, нарушением Кон­ституции РФ, федеральных законов, законов края или устава муници­пального образования, а также в связи с совершением действий, не до­стойных звания выборного должностного лица;

- нормы корякского закона о том, что утрата доверия избирателей в качестве основания для отзыва выборного должностного лица связы­вается с неудовлетворенностью избирателей деятельностью выборного лица, вызванной невыполнением предвыборной программы, офици­ально объявленным этим лицом изменением своей политической ори­ентации при условии, что она была одним из определяющих факторов при его избрании, или отказом от контактов с избирателями, от веде­ния приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений.

По мнению Конституционного Суда РФ, реализация указанных оснований отзыва может быть такова, что то или иное решение либо действие (бездействие) выборного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, «может стать известным избира­телям без его предварительного юрисдикционного подтверждения». И далее Суд подчеркнул: тем большее значение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установ­ления судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежаще­го заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или от его воли не зависело наступление тех послед­ствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается. А оспариваемые нормы законов «допускают расширительную интер­претацию, не содержат гарантий недопустимости субъективной оцен­ки его деятельности, а сам перечень обстоятельств, с которыми свя­зывается утрата доверия избирателей к этому должностному лицу как основание его отзыва, не исключает, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка дея­тельности должностного лица без ее обоснования подлежащими про­верке фактами, что противоречит Конституции РФ, поскольку тем са­мым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица».

Таким образом, в постановлении Конституционного Суда РФ (от 7 июня 2000 г.) прямо говорилось, что в судебном порядке надо установить факт правонарушения как основание возбуждения вопроса об отзыве, а в постановлении от 2 апреля 2002 г. предполагается: следует в судебном порядке доказать связь любых вариантов негативных послед­ствий, которыми недовольны граждане, с действиями или бездействием выборного лица. Из второго документа не вытекает, что «конкретизи­рованные основания» непременно выглядят как правонарушения; или же надо расширительно подходить к понятию правонарушения и ви­деть его даже тогда, когда лицо что-то делало, но этого оказалось недо­статочно для получения положительного результата.

Конституционный Суд РФ подтвердил в постановлении от 2 апреля 2002 г.: во избежание необоснованного отзыва, прежде всего произ­вольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муни­ципального образования или в законе субъекта РФ (в случае урегули­рования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно вы­сокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределен­ным. А за отзыв должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано.

Приведенные положения из постановлений Конституционного Су­да РФ от 7 апреля 2000 г. /10/ и от 2 апреля 2002 г. предопределяют содер­жание соответствующих норм актов, затрагивающих вопросы отзыва, в том числе и Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации», а также законодательных актов субъектов РФ.

Федеральный закон 2003 г. (ст. 24) определяет, что голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводит­ся по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума (логично спросить законодателя: почему не по правилам муниципальных выборов?), с учетом особенно­стей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Основания для отзыва и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципаль­ного образования.

Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправле­ния могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Часть 2 ст. 24 Федерального закона 2003 г. гласит, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления можно представить как последовательность процедур, в определенной мере сходных с элементами избирательного процесса, но со своими особенностями.

1. Возбуждение инициативы и определение оснований отзыва. Как правило, инициатива отзыва исходит от избирателей (в некоторых субъек­тах РФ предусматривается, что инициатива отзыва на уровне местного самоуправления может исходить от представительного органа мест­ного самоуправления, от органов власти субъекта РФ, однако вправе ли участвовать такие органы в инициировании отзыва - вопрос дис­куссионный). Определенное число избирателей (устанавливаемое за­конодательством субъекта РФ, уставом муниципального образования) обращается в соответствующую избирательную комиссию и просит их зарегистрировать как инициативную группу. Причем такой комиссией является избирательная комиссия муниципального образования, а не избирательного округа, если речь идет об отзыве депутата.

Инициаторы отзыва должны сформулировать его основания. Федеральные законы, допускающие отзыв, исходят из положений изложенных в постановлений Конституционного Суда РФ 2000 г. и 2002 г., но при этом неодинаково говорят об основаниях.

Например, в Федеральном законе 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (в ред. 2003 г.) /7/записа­но, что отзыв высшего должностного лица субъекта РФ возможен при одном из следующих оснований: нарушение им законодательства Рос­сийской Федерации и (или) законодательства ее субъекта, факт совер­шения которого установлен соответствующим судом; неоднократное без уважительных причин неисполнение этим лицом своих обязанно­стей, установленное судом (напомним, что в декабре 2004 г. было отме­нено избрание населением высшего должностного лица субъекта РФ, а соответственно и его отзыв).

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляет, что основаниями для отзыва могут служить конкретные противоправные решения или действия (бездействие) отзываемого ли­ца в случае их подтверждения в судебном порядке. В законах субъектов РФ встречаются формулировки, однако все они подлежат приведению в соответствие с данным Федеральным законом.

2. Сбор подписей в поддержку назначения голосования по отзыву. Обычно, по законадательству сбором подписей занимается инициа­тивная группа, причем делает это за свой счет (как правило, создается фонд денежных средств, аналогичный избирательному фонду кандида­тов на выборах).

3. Назначение голосования по отзыву. Как правило, решение по данному вопросу принимает избирательная комиссия муниципального образования, которая на период отзыва становится комиссией по от­зыву. Она обязана проверить достоверность представленных подписей, а также их достаточность для назначения голосования по отзыву и при соответствующих условиях может отказать в назначении голосования. Кроме того, комиссия вправе отказать в назначении голосования, если инициаторы изменили основания возбуждения голосования по отзыву по сравнению с теми, по которым велся сбор подписей избирателей.

4. Агитация за отзыв и против отзыва. Эта стадия процедуры отзыва обязательно предполагает информирование отзываемого лица инициато­рами отзыва, а также соответствующей избирательной комиссий. Инфор­мирование может иметь место уже на стадии инициативы отзыва. Лицо, в отношении которого возбуждается отзыв, вправе представлять инициа­торам, избирателям, а также избирательной комиссии свои объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований отзыва. Есте­ственно, что граждане вправе участвовать в агитации и высказываться за отзыв или против отзыва депутата, выборного должностного лица.

5. Голосование по отзыву. Это голосование проводится по тем же правилам, как и голосование на выборах, включая составление бюлле­теня, списков участников голосования, создание участковых комиссий по проведению голосования по отзыву и проч. в бюллетене полагается указать не только фамилию, имя, отчество отзываемого, но и мотивы возбуждения вопроса об отзыве, а также варианты голосования («за» или «против») с разъяснением порядка заполнения бюллетеня.

6. Определение результатов голосования. В развитие требований, изложенных в постановлениях Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. и от 2 апреля 2002 г., законодательство устанавливает весьма высокие планки для признания отзыва состоявшимся. Для этого требуется, что­бы за отзыв проголосовало больше половины от числа участников голо­сования, включенных в списки для голосования по отзыву, но сколько граждан должно явиться на участки для голосования? В федеральном законодательстве нет данных, сколько, а в модельных законах об отзы­ве, подготовленных в ЦИК РФ несколько лет назад, речь шла о 75%.

В связи с отменой порога явки на выборах возникают вопросы по отзыву, на которые законодателю надо дать ответы. Если выборы счи­таются состоявшимся при любой, даже минимальной явке избирате­лей, надо ли сохранять очень высокий порог явки на голосование по отзыву? Если победить на выборах теперь можно малым чис­лом голосов, сохраняет ли смысл позиция Конституционного Суда РФ О том, что за отзыв должны проголосовать не меньше избирателей, чем проголосовавшие за избрание?

Дата добавления: 2014-01-06