Система местного самоуправления

3.

2.

1.

Лекция 1. Понятие государственного строительства и самоуправления в Украине.

И местное самоуправление в Украине

Государственное строительство

(курс лекций)

Днепропетровск

1. Общие понятие дисциплины «Государственное строительство и местное самоуправление».

2. Наука государственного строительства и местного самоуправления в Украине.

3. Основные научные проблемы государственного строительства и местного самоуправления в Украине.

С построением советской государственности, после октябрьской революции 1917г. в юридической науке возник термин «советское строительство». Основой данной категории являлось понятие «Советы», которым в то время являлись главным элементом системы государственной власти. Советское строительство понималось как изучение организационной структуры Советов, форм и методов работы как государственного аппарата сверху донизу, так и аппарата общественных организаций, тесно примыкающих к государственным органам. Изучение организационных форм и методов работы, путей и дальнейшего развития Советов и их органов, являлось основой изучения государственности СССР.

После провозглашения независимости Украины начался процесс построения ее государственности на основе других конституционных принципах: разделение властей, верховенства права, народного суверенитета. Это обусловило новую систему государственной власти, где система Советов была упразднена, которая объединяла в себя законотворчество и управленческую деятельность. Встала необходимость выработки новых принципов, методов организации и деятельности государственного аппарата и государства в целом. Так, объективно возникла наука государственного строительства.

Понятие «государственного строительства» в юридической науке рассматривается по-разному, в зависимости определения данной дисциплины в системе права. Так, одни ученые юристы считали государственного права, другие, отраслью социального управления (1).

Для определения государственного строительства местного самоуправления в системе права необходимо выяснить, какие общественные отношения изучается данной дисциплиной. А так же выяснить, какими социальными и правовыми нормами (конституционными или административными) регулируются эти общественные отношения.

Очевидно, что категория «государственность» включает в себя организацию и деятельность государственного аппарата. При этом, нужно учитывать, что организация и деятельность органа законодательной власти и органов исполнительной власти в определенной степени отличается от организации и деятельности органов судебной власти и органов прокуратуры, прежде всего, процедурой работы этих органов, формами и методами их деятельности.

В механизме государства присутствуют органы местного самоуправления, но в соответствии со ст. ст. 6,7 Конституции Украины государственная власть, ее органы и местное самоуправление – категории различные, т.к. местное самоуправление рассматривается как право территориальной громады – жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города – самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины.

Однако, задачи местного самоуправления в основном осуществляется представительными и исполнительными органами данных административно-территориальных единиц. Деятельность территориальных громад практически отсутствует.

Вследствие этого субъектами государственного строительства являются государственные органы и органы местного самоуправления, а предметом общественные отношения, которые возникают в процессе организации работы этих органов, и их взаимоотношения между собой и гражданами Украины в процессе реализации своей управленческой деятельности.

Таким образом «Государственное строительство и самоуправление в Украине» в системе права является отраслью права, которая изучает правовой статус, систему, задачи, функцию таких органов как: Верховная Рада Украины, Верховная Рада Автономной Республики Крым, Кабинет Министров Украины, органы исполнительной власти (министерства, ведомства, государственные комитеты, местные государственные администрации), институт президента Украины, представительства и исполнительные органы местного самоуправления, а также органы судебной власти, прокуратуры других правоохранительных органов. При этом, все эти категории регламентируются материальными нормами конституционного права, а также определение внутриорганизационной структуры данных органов, процедура, организационные формы и методы осуществления своих функций определяются процессуальными нормами конституционного права. Вследствие этого, ученые-юристы А.М. Колодий, А.Ю Олейник определяют государственное строительство и местное самоуправление в Украине как подотрасль конституционного процессуального права (2). На основе данного положения государственное строительство и самоуправление определяется в широком значении – управленческая деятельность организации законодательной, исполнительной, судебной власти, прокуратуры, Президента Украины и других конституционных органов, а в узком значении – деятельность органов исполнительной власти.

По другому определяет в широком и узком понятии государственное строительство Б.М. Свирский. Так, в широком смысле государственное строительство – главный элемент Украинского государства, украинской государственности, государственного строительства, т.е. организация деятельности и развития всей системы органов государственной власти в Украине, через которые народ осуществляет принадлежащую ему государственную власть (3). В узком смысле государственное строительство – организационное строение, формы и методы деятельности органов законодательной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления (4).

Особенность дисциплины «Государственного строительства и самоуправления в Украине» в том, что она затрагивает особенности развития государственности Украины через организацию деятельности государственного аппарата и органов местного самоуправления. Поэтому государственное строительство и местное самоуправление тесно связано с различными отраслями, подотраслями, институтами права, в частности – это: конституционное право, административное право, конституционное процессуальное право, трудовое право, служебное право и т.д. Таким образом, государственное строительство и местное самоуправление – отрасль права, затрагивающая предмет правового регулирования формирования и функционирования системы государственной власти и самоуправления Украины. В данном случае предметом изучения государственного строительства и самоуправления является: система государственных органов и самоуправления Украины и организация их работы.

Государственное строительство и местное самоуправление может быть охарактеризовано как универсальная юридическая наука, т.к. она включает в себя систему знаний, политического и правового взглядов, идей, принципов организации государственной власти и местного самоуправления.

Каждая наука, изучающая государство и право, отличается качественной особенностью предмета, исследования, в данном случае, предметом науки государственного строительства и местного самоуправления Украины есть реальный процесс функционирования органов государственной власти и местного самоуправления на основе демократических принципов управления, механизм государства. Таким образом, составными элементами содержания предмета науки государственного строительства и местного самоуправления являются:

- государство

-политическая власть

- государственная власть

- государственный аппарат

- государственный орган

- государственный служащий, как основной элемент государственного органа

- государственное управление

- форма государства

- функции государства

-функции государственных органов их компетенций, полномочия

- взаимодействие государственных органов

-общественно-политические организации, движения, участвующие в управлении.

Сущность этих элементов, содержания предмета науки государственного строительства и местного самоуправления определены в таких науках как: теория государства и права, история государства и права Украины, философии права, политологии, конституционном праве Украины, административном праве Украины, служебном праве и т.д. Поэтому, можно говорить об универсальности науки государственного строительства и местного самоуправления в Украине, которая призвана изучить все элементы и их особенности в их взаимодействии и роли в обеспечении государственности данном обществе.

Каждая наука – это определенный способ производства и организации знаний о тех объектах, изучением которых она занимается. В этом смысле юридическая наука государственное строительство и местное самоуправление Украины является определенным способом производства и организации юридических знаний, т.е. научных знаний о таких объектах как государственный аппарат, система органов местного самоуправления и особенности их функционирования на современном этапе.

Объект научного изучения отличается от предмета науки. Один и тот же объект может изучаться разными науками. В частности, систему государственных органов и их функционирования изучает Конституционное право Украины, но каждая наука изучает данный объект с позиции своего особого предмета и метода.

Объект – это то, что еще подлежит научному изучению с помощью познавательных средств и приемов соответствующей науки (5). В процессе научного изучения исходные эмпирические знания об объекте дополняются теоретическими знаниями, т.е. системой понятий об основных сущностных свойствах, признаках и характеристиках исследуемого объекта, о закономерностях его генезиса, функционирования и развития. Научное познание тем самым представляет собой творческий процесс глубинного постижения изучаемого объекта в виде определенной системы понятий в сущностных свойствах данного объекта. Эти искомые сущностные свойства объекта (в их понятийном выражении) и являются предметом соответствующей науки. Знания о государственных органах и органах местного самоуправления, их функционировании в науке государственного строительства и местного самоуправления формируются путем непосредственного анализа: общих закономерностей развития органов государственной власти и самоуправления; возникновения, становления и развития организации народной государственности, процесса развития государственной власти в историческом аспекте и перспективе, фактической организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Источниками данного анализа являются, поэтому не только правовые акты и нормы, но и материалы других наук: истории, философии, социологии, истории правовых и политических учений, политологии и т.д.

Наука государственное строительство и местное самоуправление Украины включает знания реальных процессов функционирования государственных органов, государственной власти в целом, поэтому субъектом знаний науки является политическая система общества Украины, т.к. политическая система общества – упорядоченная на основе права совокупность институтов (государственных органов, общественных организаций и т.д., где главным институтом политической системы - государство), в рамках которой проходит политическая жизнь общества и осуществления политической и государственной власти – механизм организации и функционирования политической и государственной власти.

Категория «политическая система» позволяет понять политические интересы социальных групп, наций, разобраться во взаимосвязи и взаимозависимости отражающих эти интересы политических явлений.

Политическая система, в конечном счете, регулирует производство и распределение социальных благ между социальными общностями на основе использования государственной власти, участия в ней, борьбы за нее.

Регулятивной основой политическая система общества возникают правовые и иные социальные нормы.

Элементами политической системы являются:

- государство

- политические партии

- политические движения

- общественные организации и объединения

- социальные группы

- общество.

Самообразующими категориями, интегрирующие, объединяющие данные элементы в единую систему:

- «политическая власть»

- «государственная власть», которые формируют политическую структуру государства – совокупность политических, государственных организаций, институтов, учреждений и отношений между ними.

В специфике предмета и субъекта науки государственного строительства местного самоуправления выражена и специфика ее метода. Метод, как путь познания, который ведет от объекта к предмету, от первичных эмпирических знаний об элементах функционирования органов государственной власти и местного самоуправления до теоретического, научно-юридических (понятийно-правового) знаний об этих объектах.

Методология, используемая в государственном строительстве и местном самоуправлении является частью мировоззрения, философского подхода к объяснению мира тенденций его развития. Так как данная наука исследует вопросы, связанные с организацией деятельности, формирования, внутренней структурой органов государственной власти и системы местного самоуправления, то применят в основном следующие методы:

- метафизика и диалектика – приемы, которые охватывают совокупность научного познания человечества и применяются на всех этапах развития науки, т.е. выражения наиболее универсальные принципы мышления (6);

- общенаучные методы (7):

- исторический и логический методы, которые различаются между собой исходными материалами, а также непосредственными задачами исследования. Первый метод характеризуется конкретно-историческими, историко-эмпирическими формами изложения материала, второй – абстрактно-теоретическими формами.

Обобщенным отражением исторического аспекта в рассмотрении вопросов развития государственности является логическая. Это тот же исторический способ, но освобожденный от его формы и случайности, который позволяет выявлять в историческом процессе, наиболее существенное, закономерное в развитии государства, государственной власти и его внутренней системы в научных категориях;

- методы анализ и синтез, представляющие собой процессы мысленного или фактического разложения целого на составные части и воссоединения целого из частей. Расчленения целого на составные части позволяет выявить строение, структуру изучаемого объекта, например структуру механизма, государственного аппарата, процесса организации работы государственного органа. Одна из форм анализа – классификация предметов и явлений. Например, классификация государственных органов их полномочий.

Синтез есть процесс объединения в единое целое частей, свойств, признаков, отношений, выделенных посредством анализа. Например, на основе объединения и обобщения основных признаков, характеризующих систему государственной власти, государственного органа формулируются их общие понятия. Синтез дополняет анализ и находится с ним в неразрывном единстве;

- частнонаучные методы:

- системно-структурный метод, который является совокупностью методологических подходов, приемов и принципов изучения и конструирования функционирования государственных органов и органов местного самоуправления и других государственно-правовых явлений как систем. Данный метод исходит из того, что система представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов. Например, как категория государственный аппарат, который состоит из составных элементов – государственных органов. Система всегда образует единство со средой, и как правило, любая исследуемая система представляет собой элемент системы более высокого порядка. Например, государственный аппарат является элементом государственного механизма;

- функциональный метод, используется для выделения в государственно-правовых системах составляющих структурных частей с точки зрения их социального значения, роли, функций, связи между ними. Данный способ применяется в теории государства и права при изучении функций государственных органов, государственных служащих, государства в целом;

- статистический метод, основывающийся на количественных способах получения данных, объективно отражающих состояние, динамику и тенденции развития элементов государственного строительства и местного самоуправления. Статистические исследования, оперирующие цифрами, которые нередко оказываются доказательством положительных и негативных явлений в развитии государственности данного общества. Статистический метод особенно распространен при изучении таких государственно-правовых явлений как формы представительной и непосредственной демократии, развитие правотворческого принципа, становление гражданского общества;

- метод моделирования – изучение явлений государственности, процессов управления и государственных институтов на их моделях, т.е. путем мыслительного, идеального воспроизведения исследуемых объектов. Метод моделирования как способ изучения практической реализации государственного управления и функционирования государственных органов, поиска их оптимальных моделей направлен на воспроизведение структур механизма функционального действия государства, процессов демократии и правового регулирования;

- метод конкретно социологических исследований, осуществляется на основе единства системно-структурного, функционального, статистических методов и метода моделирования. Суть данного метода заключается в анализе и отборе необходимой достоверной информации о важнейших сторонах юридической практики, развития и функционирования государственных и правовых институтов в целях проведения определенных теоретических обобщений, на основе которых производится принятие соответствующих практических решений. в частности, производится анализ статистических и архивных данных, различных нормативных актов, наблюдение, анализ общественного мнения и т.д. Особенно интересен эксперимент, целесообразности и эффективности проектируемого или действующего государственного или правового института, например органа государства или закона;

- сравнительный метод, при котором происходит сопоставление различных государственных и правовых систем и отдельных институтов и категорий в целях выявления черт сходства или различия между ними, а так же возможности применения того или иного опыта в управлении государством, построения правового государства, демократического общества. Разновидностью сравнительного метода явления историко-сравнительный, который предполагает сравнения государственных и правовых институтов, форм правления и национально-государственного устройства, важнейших законодательных актов и отраслей права в различные периоды исторического развития.

Рассмотренные общие и частнонаучные методы изучения государственного строительства и местного самоуправления применяются комплексно.

Наука государственного строительства и местного самоуправления предусматривает определенный учебный курс. Учебный курс (учебная дисциплина) «Государственное строительство и местное самоуправление в Украине» - система научных идей, знаний о порядке образования и функционирования государственных органов местного самоуправления, их задачах и функциях, компетенции, формах и методах деятельности. Как наука и учебная дисциплина понятия государственного строительства и местного самоуправления являются не тождественными. Это объясняется тем, что наука может предлагать определенные гипотезы и исследует такие стороны госстроительства, которые на практике не могут получить дальнейшего развития и отпадают, как ненаучные. Тогда как учебная дисциплина государственное строительство и местное самоуправление включает в круг изучения вопросы, которые изучены и апробированы наукой и закреплены на практике определенным положением. Целью учебного курса является изучение практического функционирования государственных органов и органов местного самоуправления в Украине. Задачами данного курса являются: 1) изучение вопросов организации и деятельности государственных органов и деятельности государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления; 2) рассмотрение форм и методов их деятельности по руководству всеми формами государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства; 3) углубленное изучение конституционного законодательства про организацию работы данных органов; 4) привитие навыков у студентов анализировать опыт работы этих органов, определять недостатки в правовом регулировании организации их работы.

Учебный курс государственного строительства и местного самоуправления в Украине имеет свою внутреннюю структуру:

1. Понятие и теоретические основы государственного строительства и местного самоуправления в Украине.

2. Организация работы Верховной Рады Украины.

3. Организация работы Президента Украины.

4. Организация работы органов исполнительной власти.

5. Организация работы органов местного самоуправления.

6.Организация работы судебной власти, прокуратуры и других правоохранительных органов.

7.Методика организационно-управленческой работы органов государственной власти и местного самоуправления.

Наука, как и учебная дисциплина государственное строительство и местное самоуправление в Украине находится в стадии разработки и становления, хотя в период советского времени были сделаны попытки дать основные положения государственного строительства (8). Тем не менее, из-за существования в то время идеологической догмы марксизма-ленинизма, в науке государственное строительство рассматривалась, как практическая деятельность Советов, при отсутствии объективного анализа системы, механизма государственной власти и местного самоуправления, и отрицании «буржуазных теорий» в правовом государстве, разделении властей и т.д.

В конце XX столетия Украина становится независимым государством, но в то же время перед ней встали новые, сложнейшие проблемы – сохранения истинного государственного суверенитета, построения правового государства и формирование гражданского общества. Поэтому, на современном этапе наука государственного строительства и самоуправления стремиться разработать оптимальные пути преодоления кризисных моментов государственной власти Украины.

Так, например, в теории государственного строительства существуют концепции развития «государства-нации» и «национального государства». Общий суверенитет порождает общие государственные институты и новую государственную идеологию нации, ликвидирует существующие до этого время культурные отличия между этносами, которые входят в ту или иную державу. Вторая концепция – развитие «нации-государства» утверждает, что вследствие особенностей исторического развития появляется новый культурный синтез общества, который поднимается над этническими отличиями. Вследствие этого национальная принадлежность рассматривается как дело личного выбора. Тем не менее, роль государства, очень велика. Более того, возможности государства обширны по решению политических и экономических сверхзадач, которые позволяют упорядочить исторический процесс, изменить его направляющий вектор. Какова особенность развития государственности Украины на современном этапе?

На этот вопрос науки государственное строительство и местное самоуправление пытается ответить, и выдвигает ряд проблем, которые реально существуют в развитии государственности Украины.

Так, в Конституции 1996г. определено, что «Украина есть суверенное и независимое, демократическое, социальное, правовое государство» (ст.1) (9). В этом определении дается упор на социальную сущность государства Украины. Идея правового государства является противовесом от государственного произвола, деспотизма. Поэтому построение правового государства возможно при наличии реальных гарантий существования принципов развития государственности таких как:

- верховенство (закон, принятый верховным органом власти при строгом соблюдении всех конституционных процедур, не может быть отменен, изменен или приостановлен актами глав государства, исполнительной власти);

- разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви с целью исключения злоупотреблений государственной властью;

- взаимная ответственность государства и личности;

- наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, создание для личности режима правового стимулирования;

- наиболее последовательное связывание с помощью права государственной власти, формирование для государственных структур правового режима ограничения;

- наличие развитого гражданского общества.

Если учитывать, что два основных принципа существования правового государства – наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и наиболее последовательное связывание с помощью права государственной власти на практике выполнения в государстве отсутствует, хотя эти положения и закреплены в Конституции 1996г., мы не можем говорить о существовании правового государства. Нельзя отрицать, что в форме государства заложены основания построения правового государства – разделение государственной власти на три ветви власти, участие народа в формировании государственного аппарата. Тем не менее, в Украине происходит процесс формирования гражданского общества в условиях экономического и политического кризиса государства, что не является условием существования правового государства в его реалиях (10).

Сама идея правового государства есть идея взаимоуправления гражданского общества и государства. Предполагающая разрушение монополии государства на власть с одновременным изменением отношения свободы государства и общества в пользу последнего и отдельной личности. К сожалению, на сегодняшний день не одно развитое государство не воплотило эту идею в жизнь, хотя она и выступает основной целью управленческой деятельности государства.

В Украине воплощение принципов правового государства, прежде всего, возможно при решении вопроса с экономической независимости, которая обеспечивает политическую стабильность государства, и развитие гражданского общества.

На сегодняшнем этапе развития государственности Украины существует проблема оптимальных процедур государственной власти от тоталитаризма к демократии, который породил в государстве конституционно-авторитарный режим (11). Для которого характерны следующие признаки:

- имеется конституция, процедура принятия и содержание которой соответствует общедемократическим стандартам, общечеловеческим ценностям;

- внешне управление осуществляется на конституционных началах, существует весь набор законодательных, исполнительных, судебных органов государства, но на практике разделения властей нет;

- управление осуществляется по-прежнему командно-административными методами, властвует так называемая номенклатура (бюрократическая, президентская, политическая, экономическая элита);

- при осуществлении государственной власти акцент делается на методе открытой поддержки близких режиму социальных слоев (например, промышленная буржуазия, государственные служащие центральных органов), на методы насилия, которые замаскированы показным дозволением;

- Конституция провозглашает свободу образования партий, но государственная власть принятыми специальными законами допускает деятельность только некоторых из них. Оппозиция может быть разрешена только в определенных пределах, не затрагивающих существование данного правительства;

- выборы и референдум используются, но не имеют решающего значения для смены партий и должностных лиц у власти, т.к. результаты предопределены политической и идеологической ситуацией;

- местное самоуправление может провозглашаться, но его полномочия ограничены и подконтрольны органам исполнительной власти.

В целом данные признаки конституционно-авторитарного режима во многом объясняет особенности переходного периода государственной власти к демократическому режиму. Для данного периода так же характерно изменение самой политической системы Украины с момента возникновения многопартийности, возможности развития общественных организаций и объединений, при существовании низкой политической грамотности и активности населения. Это объясняется наследием управления авторитарно-тоталитарного государства СССР, где формы демократии существовали номинально.

На современном этапе в Украине на фоне основной государственной идеологии – независимость государства происходить отчуждение власти от общества, что предопределили начало очередной модернизации как «революции сверху». В силу этого она быстро превратилась в борьбу за власть между старыми группами правящего слоя и новыми, ранее маргинальными, национальными и периферийными, на фоне структурного кризиса и социального распада. Начался процесс быстрой маргинализации, подстегнутый непродуманной экономической реформой, расколовшей общество. Процесс реальной стратификации все больше подменяется ложной самоидентификацией, используемой новыми правящими группами в борьбе за власть, а реальная демократия – «монополией на демократию» в руках одной группы. Также произошло то, что многопартийная система в государстве неадекватна сложившемуся соотношению сил во властных структурах, отсутствие реальных демократических каналов и механизмов влияния на власть и общество.

Таким образом, подтвердилось, что общество остается безгражданским, многопартийная система – маргинальной и периферийной, демократический плюрализм – монополией одной группы. Многопартийность отражает интересы лишь узкого политизированного слоя на фоне продолжающегося структурного распада. Обозначился отрыв партийной системы от общества и властных структур, не соответствовали ей даже парламентские фракции. Не партии, общественные движения и организации отражают реальное положение в обществе, а скорее усложненная система исполнительных органов власти. Ни одному движению не удалось не только навязать свои позиции, но и оказать влияние на реальную политику и власть.

Текущий кризис обозначил две тенденции политического развития – одинаково реальную опасность авторитаризма и дальнейшего распада общества. Власть кризиса имеет два возможных исхода: возврат к авторитаризму или, после достижения низшей точки кризиса, переход к нормальной функционирующей политической системе.

Второй вариант возможен лишь тогда, когда экономический распад перейдет в конструктивную фазу, а социальный – сменится нормальной стратификацией.

В перспективе становление нормальной политической системы перейдет не сверху, а снизу, на базе осознания солидарных социальных, национальных, экономических и культурно-политических интересов групп и слоев, которые неизбежно будут формироваться, создавая тем самым основу гражданского общества в Украине.

Для этого так же необходимо существование единства государственной власти, которая независимо от характера общества. Без единой государственной политики по принципиальным вопросам невозможно целенаправленное развитие обществом и управление им (12).

Однако единство принципиальных целей и направлений деятельности государственной власти, государственных органов нельзя представлять как абсолютную величину. Между государственными органами имеет место борьба за выдвижение «первой необходимости» тех или иных конституционных целей, за способы их достижения, которое вдет к внутреннему противостоянию между собой тех или иных институтов государственной власти. Это отчетливо видно из противостояния между Президентом Украины и парламентом в 1995г. и перед проведением всеукраинского референдума в апреле 2000г.

Данное противостояние способствует кризису государственной власти, что не способствует стабильности функционирования механизма государственной власти, что необходимо для построения правового государства в Украине, существования демократии.

На современном этапе развития общества демократия дает определенные ценности на будущее существование государства. Будучи не столько идеологией, сколько набором определенных принципов организации политической власти и ее взаимоотношений с людьми, которые рассматривались в демократическом обществе как носители неотчуждаемых прав, демократия давала возможность лишь найти общие контуры демократического миропорядка, а не готовые решения. Эти принципы и подходы формировались и утверждались в процессе взаимодействия различных сил, в ходе борьбы на международной арене и в рамках отдельных стран с воинствующим тоталитаризмом, не раз угрожавшим завести мировую цивилизацию в тупик. Процесс этот не был лишен внутренних противоречий и все еще далек от завершения в целом мире, так и в Украине.

На сегодняшний день, в Украине, как никогда, стоит проблема построения именно демократического государства. Это стремление было закреплено законодательно, когда в Конституции 1996г. было провозглашено, что единственным источником государственной власти является народ Украины.

Демократии присущ ряд признаков, характеризующий ее как форму организации и осуществления государственной власти. Первый из них – ее государственный характер. Это свойство демократии вытекает из природы государственной власти и процесса ее реализации. Государственная власть предполагает способность оказывать реальное воздействие на поведение людей, деятельность различных социальных образований, способность подчинять их себе с целью управления общими государственными и общественными делами. Реализация государственной власти должна осуществляться постоянно и на профессиональной основе. В силу этого, а также отсутствия иных предпосылок, народ, как определенное сообщество людей, взятый в целом, фактически не может во всех случаях осуществлять принадлежащую ему государственную власть. Эту функцию выполняет государство, которому народ делегирует (передает) свои полномочия. В лице своих органов, прежде всего представительных, государство выступает верховным носителем и реализатором политической (государственной) власти. Показывая, на каких принципах, условиях идет процесс создания органов государства, как они реализуют данные им полномочия, демократия выступает внутренней формой государства, его внешней формой является организация управления и государственного устройства.

Демократия носит политический характер, поскольку выступает организующим принципом и фактором деятельности различных политических сил в борьбе за обладание государственной властью, за влияние на процесс принятия государственных решений.

На сегодняшний день в Украине отсутствуют реалии демократического общества, т.к. идет только формирование необходимых предпосылок для существования демократии (13).

Так, экономические предпосылки демократии выражаются в наличии экономической свободы личности, в равенстве всех форм собственности и в их одинаковой охране и защите со стороны государства. Политические предпосылки – признание народа субъектом государственной (политической) власти, реальная возможность граждан участвовать в формировании органов власти и осуществлять контроль за их деятельностью. Субъекты политической системы обязаны соблюдать принцип законности в борьбе за государственную власть. Идеологические предпосылки характеризуются плюрализмом мнений, свободой средств массовой информации. Государственно-правовые предпосылки – это прежде всего, конституционное закрепление прав и свобод человека, принципа разделения властей, равенства всех граждан перед законом. Для обеспечения формирования этих предпосылок в обществе, была сделана попытка провести правовую реформу в государстве, но «законодательная эйфория» в парламенте породила неразбериху, противоречие, дублирование и бессистемность в нормативных актах. Более того, процесс в Украине усложнен из-за организационной структуры, и через политическую обстановку в самом парламенте, где сам процесс принятия законов зачастую подменяется политическими баталиями меду народными депутатами Украины.

Одной из важнейших проблем науки государственного строительства и местного самоуправления является развитие и практическое функционирование органов местного самоуправления в Украине.

В Украине на сегодняшний день система местного самоуправления построена на громадовско-государственной конституционно-правовой теории.

Тем не менее, система органов государственной власти и система органов местного самоуправления не являются единой системой. Они образуются из разных по своему происхождению органов (государственных и гражданских), которые объединены в организационно целое необходимостью обеспечения одних и тех же функций и полномочий государственной власти на местах.

Существующим симбиозом громадовской и государственной теории местного самоуправления является так называемая дуалистическая громадовско-государственная теория. В основе этой теории лежит положение о том, что органы местного самоуправления независимы от государства в своих местных делах, которые не принадлежат к сфере государственных функций. Что касается деятельности в политической сфере, то тут действуют по поручению государства, выполняют его функции и наделены соответствующими полномочиями. В принципе, данная теория лежит в основе правового регулирования местного самоуправления в Украине. Все полномочия, которые принадлежат органам местного самоуправления, делятся на так называемые «собственные» и «делегированные».

Как считают сторонники данной теории, выполняя «собственные» полномочия, органы местного самоуправления должны действовать самостоятельно и независимо от государственных органов, подчиняясь только закону, «делегированные» полномочия они выполняют под контролем соответствующих государственных органов.

Признавая децентрализацию, как способ реформирования власти, т.е. признавая право на существование в государстве самоуправление местных громад, законодатель тем самым признает автономное существование местных интересов, местных дел, которые по своей природе отличаются от общегосударственных.

Вся сложность проблематики местного самоуправления состоит в «двоединстве полномочий». С одной стороны, они отображают жизненные интересы местного населения, а с другой стороны они решают те проблемы, в которых государственный интерес представлен в наиболее оголенном виде.

Оценивая различные концепции местного самоуправления, следует исходить из того, что государство санкционирует или делегирует соответствующие функции и полномочия органам местного самоуправления.

Государство санкционирует те функции и полномочия данных органов, которые связаны с регулированием вопросов жизни местных территориальных громад. Эти вопросы носят негосударственный, т.е. корпоративный характер, т.к. своим существованием обязаны гражданскому обществу.

Делегированные государством функции органов местного самоуправления являются государственно-властным по своей юридической природе и своей первоосновой имеют исключительно государственные интересы. Но, как правило, сфера делегированных полномочий должна быть четко определена и отделена от чисто самоуправленческих функций с целью исключения нерационального вмешательства центральных органов в решение местных проблем под видом «защиты» государственных интересов.

Именно этим путем и пошел украинский законодатель в законе о местном самоуправлении 1997г. (14). В вопросах осуществления делегированных функций органы местного самоуправления находятся под государственным контролем (см. например, ст.43,44 данного закона).

Следует подчеркнуть, что система местного самоуправления в законодательной системе Украины рассматривается как негосударственный институт, который должен быть образован на основе признания принципа раздела государственной власти, т.е. о системе местного самоуправления, одним из субъектов может быть и соответствующие органы – Рады. Именно на таких позициях закрепила систему местного самоуправления Конституция Украины.

Систему местного самоуправления можно рассматривать как механизм осуществления власти на местах, который обеспечивает реализацию функций местного самоуправления.

Структура местного самоуправления состоит:

- соответствующей территориальной громады, которая решает вопросы местного значения с помощью форм волеизъявления граждан;

- рады – представительный орган местного самоуправления;

председателей сельских, поселковых, городских Рад и их исполнительных комитетов;

- органы самоорганизации населения;

- формы непосредственного волеизъявления населения – местные референдумы, выборы, общие сборы.

Местное самоуправление осуществляется территориальными громадами сел, поселков, городов как непосредственно, так и через сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы, а также через районные и областные советы, представляющие общие интересы территориальных громад сел поселков, городов.

В системе местного самоуправления на современном этапе по-прежнему сохранился метод командно-административного управления, который осуществляется через систему госадминистраций и делегированные полномочия местного самоуправления.

Несмотря на попытку создания континентальной системы местного самоуправления, в Украине по-прежнему сохраняется система Рад, которая удобна при конституционно-авторитарном методе управления. Эта система сохраняется из-за отсутствия гражданского общества в Украине и наличия кризиса самой политической системы.

Одной из важнейших проблем развития государственности является реализация законодательной системы, для которой необходима организованная структура государственных органов, которые практически осуществляют властные полномочия. Поэтому, в государстве назрела необходимость проведения административной реформы. Это обусловлено также тем, что государство находится на пути перехода к рыночной экономике, стремлением общества создать демократическое, правовое государство (15). Следует также отметить, что на сегодняшний день уже определилась та грань в управлении обществом, когда ухудшение экономической ситуации преобразует государство и общество в новый уровень распада фундаментальных основ их цивилизованного существования. Поэтому перед системой государственных и самоуправленческих структур, которые в границах своих полномочий должны выполнять управленческие функции, а для этого необходимо создать реальные условия. Например:

- достаточный материально-технический уровень государственного органа;

- четкое размежевание полномочий, функций, компетенции;

- определена линия и характер связей, соответствующих управленческой структуре с выше и нижестоящими органами управления;

- ликвидация противоречивых нормативных актов, на основе которых осуществляется управленческая деятельность государства;

- выработка новых методов управления.

Разработка общей концепции проведения административной реформы еще в процессе, хотя основные направления ее проведения обозначены:

- проектирование системы органов государственного управления должно проводиться снизу, а не сверху, на основе учета особенностей объектов управления;

реальность проведения административно-правовой реформы возможно в условиях полной легализации хозяйственных, финансовых и др. общественных отношений, которые функционируют на основе полного реестра объектов хозяйствования, их финансовой деятельности;

- реальное разделение собственности на государственную и коммунальную, и в соответствии с этим четкое определение субъектов управления ею на местах;

- определение количественного и кадрового состава государственного органа;

- наличие разработанных нормативных актов, которые закрепляли бы управленческие стандарты для государственного служащего;

- решение проблемы роли и места в реальном управлении органов местного самоуправления через размежевание полномочий с органами исполнительной власти на местах (решение принципа децентрализации управления).

В целом, административная реформа должна направить работу государственного аппарата на решение общих проблем общества, а не только политической элиты.

Таким образом, наука государственного строительства и местного самоуправления охватывает все стороны организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, и выделяется в особое направление государствоведения.

ЛИТЕРАТУРА

1. Олійник А.Ю., Колодій А.М. Державне будівництво і місцеве самоврядування. К., С.5.

2. Там же. с. 6.

3. Свирский Б.М. Государственное строительства и местное самоуправление в Украине. Харьков, 2001. С. 6-7.

4. Там же.

5. Проблемы общей теории права и государства. / Под ред. д.ю.н. В.С. Нерсесянца. М., 1999. С. 3.

6. Гревцов Ю.И. Социология права. Статус, метод, предмет. // Правоведение. 1996. № 1. С.50.

7. Теория государства и права. Курс лекций. / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1997. С.26-29.

8. Радянське будівництво / Під.ред. О.Ф. Фрицького. К., 1974.

9.Конституция Украины. К., 1996.

10. Васькович Й. Проблеми та перспективи побудови правової держави в Україні // Право України. 2000. № 1.

11. Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. с.167-176.

12. Анищук В. Формы правового обеспечения деятельности политических партий в Украине // Право Украины.2000. №2. С. 95-97.

13. Чиркин В. Переходное постсоциалистическое государство – содержание и форма // Государство и право. 1997. №1. С. 56-63.

14. Місцеве самоврядування в Україні (Муніципальне право). Навч. посібник. К., 2000.

15. Татарчук В. Реформування державної влади в Україні: деякі аспекти // Право України. 1997. № 1. С. 45-48.

Дата добавления: 2014-01-06