Вибір правової норми щодо нормативного та ситуаційного управління

У юриспруденції вибір і аналіз юридичних норм іменується вста­новленням юридичної основи справи. Цей черговий етап застосуван­ня норм права в державному управлінні зводиться до вибору та вста­новлення автентичності тексту норми права (юридична кваліфікація). На цій стадії встановлюється, на основі змісту якої норми права по­винна розглядатися дана конкретна ситуація. Правова (юридична) кваліфікація виявляється як оцінка відповідних життєвих фактів з погляду їх значення для права, тих наслідків, які наберуть сили на основі відповідних правових вимог. Інакше кажучи, юридична (право­ва) кваліфікація – це встановлення тотожності (подібності) ознак конк­ретної поведінки суб’єктів тим ознакам, які зафіксовано у нормі права.

Встановлення юридичної основи справи є юридичною кваліфіка­цією фактичних обставин справи. Юридична кваліфікація – це правова оцінка всієї сукупності обставин справи через співвіднесення даного випадку з певними юридичними нормами.

При виборі норми права, що передбачала б обставини, які слід урегулювати, треба встановити автентичність правової норми: упевни­тись, що текст норми, яка використовується, не був змінений у вста­новленому порядку, чи є вона чинною у даний момент. Для цього треба користуватися лише офіційно виданими текстами. Взагалі, кож­ну обрану для застосування норму права слід досліджувати в таких напрямах: а) чи була чинною норма права на момент, коли відбували­ся обставини, що досліджуються; б) чи чинна вона на момент розгля­дання конкретної справи; в) чи чинна вона на території, де розгляда­ється справа; г) чи поширюється її чинність на суб'єктів, які пов'язані з цією справою; д) чи є текст норми, який застосовується, автентич­ним її офіційно встановленому змісту.

Вказівки на правові наслідки містяться в санкції норми права.

Встановлення юридичної основи справи (юридична кваліфікація фактичних обставин) включає:

1. Вибір галузі, підгалузі, інституту права і знаходження норми, яка може бути застосована до даного випадку. Не можна підганяти факти під гіпотезу обраної норми.

2. Перевірку дійсності тексту того акта, в якому міститься шукана норма, тобто встановлення офіційного тексту норми. Не можна поси­латися на неофіційні тексти. Слід керуватися останньою редакцією офіційного видання закону з усіма змінами і доповненнями на день застосування норм права.

3. Аналіз норми з погляду її дії в часі, просторі і за колом осіб. Слід встановити:

а) чи діяла норма права в момент, коли відбувалися досліджувані
обставини;

б) чи діє вона в момент розгляду конкретної справи;

в) чи діє вона на території, де розглядається справа;

г) чи поширюється вона на осіб, пов`язаних з цією справою.
При визначенні чинності закону в часі необхідно додержуватися правила: "Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відпо­відальність особи" (ст. 58 Конституції України).

При виявленні в процесі вибору норм протиріч або суперечностей змісту двох чи більше формально діючих норм необхідно вирішувати колізію норм у такий спосіб:

а) якщо норми мають різну юридичну чинність, то діє норма, що має більшу силу;

б) якщо норми мають рівну юридичну чинність, то діє норма, при­йнята пізніше.

4.З`ясування змісту норми права. Необхідна перевірка, чи немає
офіційного тлумачення норми. Якщо правотворчий орган видав нор­мативно-правовий акт, а потім – акт, у якому наводиться офіційне тлу­мачення, то таке тлумачення є обов`язковим для того, хто застосовує норму.

Недостатньо перевірити, чи було офіційне тлумачення. Правозастосовний орган має сам її тлумачити, тому що без тлумачення не можна застосовувати правову норму.

Тлумачення норм права. На цій стадії встановлюється державна воля правотворчого органу, що виражена у нормі права. Тлумачення права означає переклад його абстрактних приписів на більш зрозумі­лу і доступну мову конкретних понять і висновків. Поняття тлумачення права охоплює єдність двох процесів: усвідомлення і роз’яснення змісту норм права, державної волі, яка в ній виражена. Усвідомлення:

- це внутрішній розумовий процес, що не виходить за межі свідомості самого інтерпретатора. Роз’яснення – це викладення сенсу і змісту державної волі і вираження її назовні.

Отже, тлумачення норм права –це діяльність суб’єктів щодо усвідомлення і роз’яснення змісту пра­вових норм. Залежно від тих або інших критеріїв розрізняють окремі види та способи тлумачення правових норм. За суб’єктами тлумачен­ня поділяється на офіційне та неофіційне.

Офіційне тлумачення – це сформульоване у спеціальному акті роз’яснення змісту і мети правових норм, яке здійснюється уповнова­женим органом і має загальнообов’язкове значення. Відтак, офіційне тлумачення виступає як своєрідна загальнообов'язкова директива щодо вірного, правильного розуміння і застосовування певної норми. Офіційне тлумачення, в свою чергу, поділяється на нормативне і ка­зуальне.

Нормативне тлумачення норм права характеризується загальнообов’язковістю, поширенням дії на всі випадки застосування, реалі­зації роз’яснюваної норми поширенням на широке коло суспільних відносин і можливістю неодноразового використання в юридичній прак­тиці.

Існують два різновиди нормативного тлумачення: автентичне, при якому зміст норми права роз`яснює той же орган, який її установив; і легальне, або делеговане, коли загальнообов`язкове тлумачення змісту дає орган, який дану норму не встановлював, але відповідним чином на це уповноважений (наприклад, тлумачення, що даються у постановах пленумів Верховного Суду України).

Казуальне тлумачення – це таке тлумачення, яке розраховане і стосується конкретного випадку, з приводу якого і дається роз`яснення даної правової норми. Казуальне тлумачення стосується певних осіб, до уваги беруться конкретні обставини, і є обов`язковим лише для осіб, щодо яких воно провадиться. Казуальне тлумачення буває судове, яке здійснюється судовими органами при розгляді конкретних справ і знаходить свій вираз у вироках чи рішеннях по цих справах, і адміністративне, що здійснюється міністерствами, відом­ствами, місцевою державною адміністрацією при розгляді конкретно­го питання, пов`язаного з адміністративною діяльністю. Як приклад казуального адміністративного тлумачення може бути наказ міністра у зв`язку з розглядом конкретної скарги. Найчастіше акт казуального тлумачення є складовою частиною правозастосовчого акта, яким ви­рішується конкретна юридична справа.

Неофіційне тлумачення – це тлумачення правової норми, що здійснюється будь-яким суб`єктом і не є формально обов`язковим. Неофіційне тлумачення не має загальнообов’язкової сили і поділяєть­ся на доктринальне, компетентне і повсякденне. Доктринальне тлумачення – це тлумачення норм права науковцями і науково-дослід­ними інституціями у статтях, монографіях, наукових коментарях прак­тики, усних або письмових обговореннях проектів нормативних актів. Воно не має обов`язкової сили, його переконливість базується па оче­видній достовірності, авторитеті вчених, глибокій науковій аргументації та обґрунтованості. Воно суттєво впливає на правотворчу та правозастосовчу діяльність.

Компетентне (професійне) тлумачення – іде тлумачення, яке здійснюють особи, обізнані з правом. У більшості випадків це юристи-практики: посадові особи державного апарату, адвокати, юрисконсульти тощо. Консультації в газетах з окремих питань права, вечори запитань та відповідей на правові теми – все це відноситься до неофіційного компетентного тлумачення норм права.

Повсякденне (буденне) тлумачення – це тлумачення норм права всіма суб’єктами правових відносин. Його значення для правозастосовчої діяльності пов’язано з виявленням рівня правової свідомості широкого кола суб’єктів правовідносин.

Вказані види тлумачення належать до роз’яснення правових норм. До видів з’ясування, або усвідомлення правових норм належать:

1) виявлення співвідношення між текстуальним виразом правової норми і її дійсним змістом, тобто тлумачення норми права з точки зору обсягу її змісту. Воно поділяється на: буквальне (адекватне), розши­рене і обмежувальне.

Буквальне (адекватне) тлумачення – це тлумачення, при якому дійсний зміст правової норми розуміється у повній відповідності до її текстуального виразу.

Розширене тлумачення – це тлумачення, при якому дійсний зміст правової норми слід розуміти ширше за його буквальний текстуальний вираз. Як приклад такого тлумачення може бути розуміння норми, яка вказує на те, що "Судді незалежні і підпоряд­ковуються лише закону". І хоча в ній не говориться про народних засідателів, на них як на членів суду також поширюється принцип незалежності.

Обмежувальне тлумачення – це тлумачення при якому дійсний зміст правової норми розуміється вужче за його текстуальний вираз. Як обмежувальне тлумачення є норма Кодексу про шлюб та сім`ю, в якій встановлюється, що "Повнолітні діти зобов'язані утримувати непрацездатних батьків, які потребують допомоги, і піклуватися про них". Ознайомившись з нею, ми розуміємо, що цей обов’язок не може бути накладений на дітей, котрі, хоча вже і стали повнолітніми, але самі є непрацездатними.

2) застосування певних прийомів і засобів, які допомагають розу­міти дійсний зміст правової норми, зокрема, найуживанішими з них вважаються:

Мовне (граматичне або філологічне,) тлумачення – це усвідом­лення дійсного змісту правових норм шляхом дослідження їх з точки зору значення тих чи інших слів, словесних формулювань, правил граматики та синтаксису. Класичним прикладом застосування грама­тичного тлумачення є завдання з формулою: "Стратити неможливо помилувати". Від того, де в ній ставити кому або тире, залежить вибір одного з двох взаємовиключаючих варіантів поведінки.

Логічне тлумачення – це усвідомлення змісту норми права шля­хом безпосереднього використання законів формальної логіки, тобто з’ясування логічної структури правової норми. При логічному тлума­ченні досліджуються не окремі слова, а внутрішні зв’язки між части­нами нормативного акта, логічна структура правових приписів.

Систематичне тлумачення – це усвідомлення (з`ясування) змісту норми права в залежності від місця, яке вона займає у нормативному акті, на основі встановлення її системних зв`язків з іншими правовими нормами, нормами інших інститутів та галузей права.

Історичне тлумачення – це усвідомлення змісту норм права на основі дослідження конкретних історичних умов, за яких вони були прийняті, яку мету на той час було поставлено перед ними. За цим способом тлумачення вивчаються відповідні державні документи, матеріали обговорень і приймаються проекти нормативних актів, про­токоли засідань органів, які займалися підготовкою законопроекту. Відтак, при історичному тлумаченні інтерпретатор спирається на фак­ти, пов`язані з історією виникнення норми права, вивчає соціально-економічну і політичну атмосферу, що обумовила прийняття даної пра­вової норми.

Цільове, або телеологічне тлумачення – це з’ясування цілей пра­вової норми на основі виявлення її завдань, мети.

Всі зазначені дії є головними вимогами до застосування норм пра­ва і служать одній меті – правильній кваліфікації фактів, а відтак – зміцненню законності та правопорядку.

Прийняття рішення у справі – це заключна частина застосування правової норми. Вона базується на результатах, досягнутих на попе­редніх стадіях застосування правової норми. Результатом цієї стадії є прийняття рішення, яке знаходить своє закріплення в акті застосуван­ня права, тобто у виданні індивідуального акту владного характеру, що встановлює права і обов’язки конкретних суб’єктів.

Акт застосу­вання права характеризується такими ознаками:

- індивідуальний характер, тобто акт адресований конкретному суб’єкту правовідносин;

- видається відповідним (компетентним) органом держави;

- завжди має визначену нормативно-правовим актом форму зовн­ішнього виразу (об’єктивізації) та необхідні елементи (реквізити);

- має обов’язків характер не тільки для суб’єкта, якого він сто­сується, але й для всіх інших суб’єктів правовідносин.

Прийняття рішень не слід розглядати як дуже особливу функцію управління, адже ухвалення рішень охоплює всі основні функції управ­ління: планування, організацію, укомплектування штату, мотивацію й контроль. Отже, обставини, за яких ухвалюються рішення, значною мірою визначають моделі чи теорії прийняття рішень, які можна засто­сувати у практичній діяльності. Теорія і практика проблем, що виника­ють у ході управлінської діяльності, виробили, загальну логічну послідовність процесів вирішення проблем. Для успішного виконання керівником своїх функцій йому необхідно знати закономірності етапів вироблення рішень і порядку дій на кожному з них.

Процес застосування норм права може починатися за ініціативою самого правозастосовувача, вказівкою вищестоящого органу або за заявами зацікавлених суб’єктів і являє собою систему послідовних дій, певні однорідні групи яких об'єднуються у так звані стадії правозастосування. У різних дослідженнях визначається різна кількість стадій процесу застосування норм права.

Порядок застосування норм права може бути простим і складним. Прикладом простого порядку (процесу) застосування норм права є застосування санкції за безквитковий проїзд у міському транспорті (пропозиція контролера сплатити штраф, одержання суми і виписка квитанції). Інша річ складний процес застосування норм права (на­приклад, застосування Особливої частини Кримінального кодексу).

Складний порядок застосування норм права, як правило, складаєть­ся з трьох стадій правозастосувальної діяльності:

1) встановлення фактичних обставин справи;

2) встановлення юридичної основи справи – вибір і аналіз юридич­них норм (інакше: юридична кваліфікація фактичних обставин);

3) вирішення справи і документальне оформлення ухваленого рішення.

Треба зазначити, що ці стадії є умовними, оскільки на практиці вони збігаються.

Доведення управлінських рішень до виконавців. Важливою вимогою на цьому етапі є оперативність доведення рішення до вико­навців. Для цього необхідно визначити способи і форми передачі рішення; визначити час, необхідний на його передачу; уточнити спо­соби і засоби підтримки зв’язку і порядку взаємодії виконавців і т.д.

Правильно довести рішення до виконавців – означає вибрати найбільш відповідний вид оформлення рішення в команду (наказ, розпорядження, постанова тощо) і викласти його так, щоб виконавець зрозумів проблему й чітко бачив мету, а також всю структуру пробле­ми, що вирішується, в цілому та своє місце в ній. Керівник повинен спонукати виконавця до ініціативного вирішення часткових завдань, що випливають із загальної проблеми; зробити виконавця своїм однодумцем, не примушувати, а переконувати в необхідності та правиль­ності прийнятого рішення.

Організація виконання рішень. Після оприлюднення рішення виконавці з урахуванням отриманих основних вказівок розробляють детальні плани і програми дій. У них виділяють окремі завдання, при­значають відповідальних, визначають строки виконання. Наявність в організації чіткого розподілу і координації функцій, дійових регламентів і процедур управління – важливі фактори успіху в їх виконанні.

Важливою частиною цього етапу є забезпечення діяльності вико­навців. При цьому розрізняють матеріально-технічне й фінансове за­безпечення; організаційне забезпечення; психологічне забезпечення; стимулювання роботи виконавців. Зрозуміло, що забезпечення діяль­ності виконавців повинне здійснюватись у межах законності, з дотри­манням вимог керівних документів.

Важливо не просто ознайомити колектив (чи окремих службовців) із змістом управлінського рішення, але й здійснити при цьому комп­лекс заходів з метою унеможливити емоційні бар’єри, подолати пасивність виконавців, мобілізувати їх енергію та ініціативу на реалізацію нових настанов. Керівник повинен стимулювати розвиток ініціа­тиви у виконавців; надати їм необхідні повноваження; звільнити від дріб'язкової опіки; не обмежувати у виборі способів та засобів вико­нання часткового завдання в межах правових норм і його функціо­нальних обов'язків.

Суть завдання в тому, щоб забезпечити не тільки правильне, адек­ватне трактування змісту вимог, які містить рішення, але й показати роль та відповідальність кожного виконавця, задіяти їх особисту активність, узгодити зовнішні вимоги рішення з внутрішніми установ­ками підлеглого, поєднавши їх з його особистими потребами та інте­ресами.

Контроль поширюється як на підсумки, так і на хід реалізації управлінських рішень. Принциповою вимогою до ефективного функ­ціонування системи державного управління є об’єктивність конт­ролю.

У процесі контролю за діями виконавців керівник повинен встано­вити: чи досягнута запланована рішенням мета, тобто чи виконано рішення повністю, частково або не виконано, в якій частині не вико­нано і т.д.; якщо мети досягнуто, то чи був процес її досягнення найкращим (оптимальним), чи відповідали методи і засоби її досяг­нення вимогам законодавства. Якщо мета не досягнута, то необхід­но встановити, які основні причини цього, в якій частині вони зале­жали від виконавців, а в якій – від правильності та обґрунтованості самого прийнятого рішення.

Класифікація контрольної діяльності (Рис. 1):

Залежно від місця суб’єкта, що здійснює контроль в системі державного управління:	контроль з боку органів законодавчо) влади (парламентський контроль); контроль з боку Президента України та його апарату (президентський контроль); контроль з боку Кабінету Міністрів України (урядовий контроль); контроль з боку органів центральної виконавчої влади; контроль з боку місцевих органів, органів державної виконавчої влади; контроль з боку органів судової влади; контроль з боку органів місцевого самоврядування; контроль з боку громадськості (громадський контроль}.
Залежно від належності суб’єкта до державних або громадських структур;	державний контроль; громадський контроль.
Залежно від адміністративно-правової компетенції суб'єкта	загальний контроль; відомчий контроль; надвідомчий контроль.
Залежно від управлінської стадії, на якій здійснюється контроль:	попереджувальний контроль; поточний контроль; наступний контроль.
Залежно від спрямованості:	зовнішній контроль; внутрішній контроль.
Залежно від призначення:	загальний контроль, що охоплює всі сторони діяльності суб’єкта, що контролюється; цільовий контроль окремого напряму роботи.

Рис. 1 Класифікація контрольної діяльності

Сутність контролю полягає в тому, що суб`єкт контролю здійснює облік і перевірку того, як контрольований суб'єкт виконує покладені на нього завдання і реалізує свої функції.

Елементи контрольної діяльності: визначення характеру і строків контрольних заходів; залучення до контролю спеціалістів, представ­ників громадськості; аналіз підсумків контролю, формування висновків і прийняття рішень; розробка заходів по виконанню прийнятих рішень, вибір шляхів, форм, методів їх реалізації.

Вимоги до контрольної діяльності:

1. Підзаконність, тобто контроль має здійснюватися тільки в рам­ках конкретних нормативних приписів;

2. Систематичність, тобто нести регулярний характер;

3. Своєчасність, тобто проводитися своєчасно, що значно підви­щує його ефективність;

4. Всебічність, тобто охоплювати найбільш важливі питання, по­ширюватися на всі служби і структури підконтрольних органів;

5. Глибина, тобто перевірці повинні підлягати не тільки ті підрозді­ли, які мають слабкі результати роботи, а й ті, що мають добрі резуль­тати;

6. Об’єктивність, тобто виключати упередженість;

7. Гласність, тобто її результати повинні бути відомі тим, хто піддя­гав контролю;

8. Результативність, тобто супроводжуватися конкретними захо­дами по усуненню недоліків.

Дата добавления: 2014-01-07