Формы государственного устройства: основные характеристики ….72

В. В. Путин и государственно-конституционное реформирование России.

1) С именем второго Президента России В. В. Путина (с 2000 г.) связана серия проведённых им государственно-конституционных реформ, целью которых было укрепить «властную вертикаль» Российского государства. Первая – это инициирование Президентом в 2000 г. принятия символов государства – герба, флага, а позже – и гимна РФ.

2) Вторая – создание, в целях более чёткого разделения полномочий между центральной властью и субъектами Федерации и контроля над деятельностью органов власти регионов со стороны Президента 7 федеральных округов во главе с представителями Президента (май 200 г.). Представители обеспечивают более эффективное исполнение федеральных законов, ослабляя в то же время потенциал «губернаторского корпуса» и усиливая реальные властные полномочия центральной исполнительной власти.

3) Третья – получение Президентом права при определённых условиях отстранять от должности местных руководителей – губернаторов и мэров в случае нарушения ими Конституции (2000 г.).

4) Четвёртая – приведение в соответствие с Конституцией РФ и нормами федерального законодательства Конституций и законов субъектов РФ (с 2000 г.).

5) Пятая – чёткое определение функций, прав и полномочий органов местного самоуправления (2000 – 2005 гг.).

6) Шестая - реформа Совета Федерации. В результате неё в верхней палате Федерального Собрания стали заседать не главы исполнительной и законодательной властей каждого субъекта, а (согласно Конституции) их представители. В то же время, учитывая колоссальное влияние губернаторского корпуса на местах, был создан Государственный Совет, включающий в себя всех глав исполнительной власти российских субъектов. Он является совещательным органом при Президенте (2000-2001 г.).

7) Седьмая – приобретение главой государства права назначать губернаторов, в случае одобрения их кандидатур представительными органами субъектов Федерации (2005 г.). Таким образом, вертикаль исполнительной власти приобрела логическую стройность, законченный характер и реальную управляемость.

8) Восьмая – введение пропорциональной системы выборов представительных органов власти РФ по «партийным спискам» (2005 г.).

§1.8. Эффективность государственного управления..……………………...77

Выводы………………………………………………………………………...95

ГЛАВА 2.Системы государственного управления зарубежных стран…....97

§2.1.Система государственного управления США…………………………97

§2.2.Система государственного управления Швеции…………………….100

§2.3.Система государственного управления Германии…..……………….103

§2.4.Система государственного управления Британии…………………...107

§2.5.Система государственного управления Франции……………………110

§2.6.Система государственного управления Италии……………………...116

§2.7.Система государственного управления Китая……………………….130

§2.8.Система государственного управления Египта………………………136

§2.9.Система государственного управления Индии………………………141

Выводы……………………………………………………………………….144

ГЛАВА 1. ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Пока есть государство, нет свободы. Когда будет свобода, не будет государства.

Владимир Ильич Ленин (Ульянов)

Дисциплина «Система государственного и муниципального управления» посвящена сравнительному изучению отечественной и зарубежных государственных и муниципальных систем и предназначена для подготовки специалистов, работающих в различных звеньях системы управления. В настоящее время в современном мире около 200 независимых государств[1], но система их управления помимо имеющихся различий, имеет много общего. Произведя региональные выборки, последовательно характеризуя Западную и Восточную Европу, Северную и Южную Америку, Северную, Центральную и Южную Африку, Центральную Азию и Дальний Восток, мы более подробно и основательно изучим западные системы управления, т.е. государства Северной Америки и Западной Европы. Основания для такого выбора очевидны: в настоящее время эти страны навязывают всему миру свои правовые и управленческие стандарты; Россия, анализируя их, пытается использовать в своей системе государственного управления. Таким образом, наибольший практический интерес для нас представляют родина тех норм и установлений государственного управления, основы которых распространены во всем мире, а также восточноевропейские страны, индийская и японская экзотика, где на небольшой территории те же стандарты накладываются на местные традиции.

Научная основа системы государственного управления – познание закономерностей общественного развития, методологических принципов системы управления, механизма управления и совокупности его инструментов.

Единственный способ быть правым – быть у власти.

§1.1.Предмет, задачи и содержание системы государственного и муниципального управления

Общество является сложноорганизованным и многоуровневым образованием. Для того чтобы в полной мере удовлетворять интересы своих членов и иметь возможности для развития, оно должно выработать режим саморегулирования и адаптации к внешней среде. Выработка такой способности означает упорядочивание элементов, процессов, институтов в рамках единой системы, форма которой призвана сделать эту способность главным условием такого саморегулирования.

Условием образования и функционирования такой системы является общественное производство, основной целью которого должно стать максимально полное удовлетворение потребностей людей, возможное лишь при правильной и эффективной организации этого общества с учетом сформированных в нем базовых ценностей. Основу этой организации составляет совокупность социальных систем, образованных вокруг функционально значимых сфер общественной жизни: экономики, политики, религии, морали, науки, культуры и пр. Главным координатором этого процесса может выступать государство, ответственное за достижение конкретных результатов, полученных в ходе функционирования этих систем. Исторические факты подтверждают появление первых государств в III тыс. до н.э. в Месопотамии.

Государство – это форма политической организации общества и центральный институт политической системы общества, организующий, направляющий и контролирующий совместную деятельность и отношения людей, общественных групп, классов и ассоциаций. Основное назначение государства состоит в защите государственного строя и организации общественной жизни с помощью воздействия на деятельность и поведение людей и организаций правовыми, административными и экономическими методами. Оно определяет основное содержание политики и осуществляет управление.

Государство характеризуется рядом признаков, выделяющих его среди других организаций в обществе. Основными признаками государства являются: территория, население и государственный аппарат.

Благополучие любого государства зависит, прежде всего, от следующих основных факторов: ресурсного потенциала (природных, трудовых, климатических, научно-производственных, инвестиционных и других ресурсов) и эффективности системы управления. Управление социальной системой означает способность субъекта сделать ее динамику прогнозируемой и направляемой. Поэтому научное управление должно исходить из анализа управляемого объекта и выявления факторов, определяющих режим его внутренней саморегуляции и устойчивости к внешним воздействиям.

Как философская категория, система – это целостная совокупность множества элементов, взаимосвязанных между собой для достижения единой цели. Познание системы возможно лишь на основе анализа всех ее частей, их связей и взаимозависимости этих связей. Всякая система управления имеет как субъектную, так и объектную природу и может быть рассмотрена только с учетом многоуровневых взаимодействий со средой. Есть субъект, который определяет характер управленческого воздействия, и есть объект, в отношении которого это воздействие осуществляется. Специфика государственного управления заключена в том, что субъектом этого управления выступает специально уполномоченный представительный аппарат, осуществляющий свои функции исключительно на профессиональной основе. Однако информацию о последствиях реализации этого воздействия на объект он получает лишь через значительный промежуток времени из неопределенно локализованного источника. Этим объясняется то обстоятельство, что зачастую меры государственной реакции на внутригосударственные процессы бывают неадекватными.

При этом в сфере государственного управления можно выделить следующие способы воздействия субъекта на объект: постоянное и эпизодическое, силовое и мягкое, радикальное и постепенное, прямое и опосредованное.

К перечню объектов государственного управления следует отнести социально-экономические процессы, общественные институты, а также различные социальные группы, действующие на территории государства. Объектом управленческого воздействия может являться не только внешний по отношению к субъекту элемент, но и любая составляющая самого субъекта. В ходе же воздействия субъекта на объект реакция последнего может быть различной и зависеть как от характера этого воздействия, так и состояния самого объекта. Объект сам способен обрести свойства субъекта и активно противодействовать его намерениям. Чтобы воздействие субъекта на объект было максимально эффективным, необходимо своевременное и точное представление о поведении объекта, которое может дать организация прямых и обратных связей между сторонами этого взаимодействия. Действие обратной связи, вызванной реакцией объекта государственного управления, может иметь и конструктивный для субъекта характер, если его активность определяется, к примеру, добровольным участием населения в правительственных мероприятиях. В западной литературе этот феномен получил название партиципации (сопричастия) и стал одним из проявлений гражданской самоорганизации населения, положенной в основу общественного самоуправления.

Рассмотрение объекта управления через призму этих характеристик позволяет максимально полно отобразить объект в единстве его статического и динамического содержания. Подобная теоретическая реконструкция объекта в терминах системного подхода закладывает основу для решения вполне конкретных практических задач, к которым можно отнести следующие:

описание функций соответствующих подразделений и групп;

определение и разъяснение технологии реализации этих функций;

разработка направлений деятельности хозяйственных подразделений и групп;

разработка и анализ организационных схем выполнения функций.

Специфика этих задач такова, что их достижение неразрывно связано с предварительной реконструкцией встающих перед организацией проблем в определении приоритетов в управленческой деятельности.

Однако управленческая деятельность имеет несколько онтологических уровней, освоение которых обеспечивает режим особой компетенции, формируемой в процессе профессиональной подготовки. Речь идет о макроуровне, включающем сферу государственного управления, и микроуровне - области управления автономными торгово-производственными подразделениями, а также о формирующемся значении мезоуровня - уровня современного муниципального управления, в пределах которого осуществляется синтез государственных и частных, национальных и территориальных интересов.

Особенностью системы государственного и муниципального управления является анализ и обобщение практики государственного строительства в развитых демократических странах, опирающихся на институты гражданского общества.

Теоретической основой и методологией системы государственного управления служат закономерности, присущие общественному воспроизводству.

Предметом системы государственного управления является территориальное образование, формы и методы воздействия на процесс общественного воспроизводства, включающий взаимодействие человека с природой и возникающие при этом экономические и социальные отношения. Территориальное образование может выступать в роли государства, региона или любого другого территориального поселения, располагающего административными границами, являющегося составной частью региона, а также наделенного формальной способностью к самоуправлению. Основу системы управления территориальными образованиями составляют вертикальные и горизонтальные связи, создающие устойчивые для каждого образования структуры управления, определяющие характер работы составляющих эти структуры социальных институтов.

Вертикальные связи включают в себя разделение территориальных образований на уровни власти, тогда как горизонтальные - на ветви власти.

Уровни власти - это горизонтально упорядоченные ранги исполнительской деятельности, разделенные в соответствии с режимом делегирования полномочий от высших управленческих звеньев к низшим. Количество уровней свидетельствует о степени субординации в принятии управленческих решений и порядке передачи командной информации.

Уровни власти задают способ разделения административной ответственности между должностными функциями в организационной структуре. Причем число уровней тем больше, чем более обширным становится количество этих функций и чем выше степень их специализации.

Система государственного и муниципального управления, как видно из названия, содержит два основных уровня управления: государственный и муниципальный. Функции обоих уровней существенно различаются, но в совокупности способны определять эффективный режим развития общества. Реально в РФ законодательно установлены две уровни власти: федеральный и региональный, а муниципальный уровень обособлен.

Ветви власти (зоны управления) - вертикально упорядоченные направления управленческой деятельности, определяемые в соответствии с принципом разделения властей, используемым в условиях демократического политического режима. Традиционно к ветвям власти относят исполнительную, законодательную и судебную. Идентификационными признаками, на основе которых определяется содержание ветви власти, являются следующие:

наличие специализированных органов государства, наделенных широкими полномочиями;

юридическое закрепление места, которое занимает эта власть
в иерархии системы управления государством;

структура органов власти, приходящихся на каждую ветвь, является иерархической и сквозной, охватывающей все имеющиеся
уровни и ориентированной на комплексные общие цели;

цели, ставящиеся перед ветвью власти, имеют общегосударственный характер и не могут быть приписаны ни одному из ведомств
отдельно.

Разделение системы государственного и муниципального управления на вертикальные и горизонтальные составляющие призвано обеспечить бесперебойное функционирование управляемой системы на основе принципов пропорциональности и непрерывности в согласованной работе всех ее подразделений.

Однако горизонтальные связи в сфере государственного управления не следует сводить только к разделению функций между ветвями власти. Так, признаки координации, взаимодействия и взаимопомощи также характерны и для отношений внутри той или иной ветви.

Государственное управление призвано регулировать социальные отношения, обеспечивающие защиту и воспроизводство целостности государства и его основных институтов. Преимущественным направлением вектора государственного управления является направление «сверху вниз», в связи с чем государство берет на себя право реализации общественного интереса в развитии составляющих его территориальных образований.

Государственное управление - это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. Также справедлива и другая формулировка: это процесс регулирования отношений между властью, институтами государства и народом. В основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его подданных. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государственного) интереса лежит необходимость исполнения нескольких функций: экономической, политической, социальной, правовой, оборонной, и арбитражной.

Государственное управление становится возможным благодаря существованию государственной власти. Государственная власть является органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса. Распространяется государственная власть на объекты, находящиеся как на территории самого государства, так и за его пределами, если этого требуют государственные интересы. Главным признаком государственной власти является ее целостность, неделимость и суверенность.

Системный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов. В качестве системы государственное управление реализует несколько функций:

1. Институциональную - через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий.

2. Регулятивную - через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.

3. Целеполагающую - через разработку и выбор приоритетных
направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ.

4. Функциональную - через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры
государства в лице ее ведущих отраслей.

5. Идеологическую - через формирование общенациональной идеи,
призванной консолидировать общество в границах государства.

При разделении власти на государственную и муниципальную необходимо учитывать глубокое внутреннее различие между публичной и социальной (общественной) властями. Особенностью публичной власти является непременное наличие санкционных возможностей, делегируемых учредителями ее центрального аппарата представительному органу управления. Публичная власть обладает верховенством в решении вопросов государственного значения, публикуя распоряжения, обязательные для исполнения.

Вектор муниципального управления имеет направление «снизу вверх», будучи призванным, адаптировать местный территориальный интерес к государственному. Смысл этой адаптации состоит в обустройстве среды непосредственного обитания человека, удовлетворении его первоочередных потребностей и налаживании межхозяйственных связей между территориями. Все это составляет суть муниципального интереса, способствующего кристаллизации фундаментальных институтов гражданского общества и служащего отправной точкой в организации местного самоуправления. Объектом муниципального интереса являются вопросы местного значения, характер и особенности которых могут быть адекватно осознаны только людьми, непосредственно проживающими на данной территории. Удовлетворение муниципального интереса есть обязательное условие для удовлетворения общественного (государственного) интереса.

Есть два рычага, которыми можно двигать людей - страх и личный интерес.

Наполеон Бонапарт

§1.1.1.Основные принципы формирования системы государственного управления

Основными принципами формирования системы государственного управления являются: принцип разделения властей; принцип комплементарности; принцип субсидиарности; принцип суверенности; принцип демократизма; принцип гомогенности.

Принцип разделения властей, введенный в 1748 г. французским энциклопедистом Ш. Монтескье (1698-1755), предполагает разделение единоличной государственной власти на три сферы: законодательную, исполнительную и судебную, что должно служить условием эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата. Система сдержек и противовесов, представленная реализацией принципа, способствует формированию сбалансированной политической системы, отвечающей признакам справедливости и целесообразности. «Если, - пишет Монтескье в своем сочинении "О духе законов", - власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц».

Принцип комплементарности характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориальным уровням. Характерным признаком равномерного распределения власти в структуре управления является выделение властных полномочий как сверху, так и снизу. Такой порядок реализации власти не оставляет места для проявления нелегальных центров управления. Дефицит власти способствует тому, что функцию управления социальной системой берут на себя дисфункциональные структуры. Деятельность таких структур способствует разрушению общества, утрате им способности пропорционально удовлетворять основополагающие потребности всех его представителей.

Принцип субсидиарности определяет процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок распределения ответственности этих органов перед населением. Передача полномочий на более высокий уровень управления, в соответствии с этим принципом, может быть осуществлена только при условии невозможности их исполнения на низшем уровне. Смысл принципа субсидиарности замечательно иллюстрируется одним из положений в Конституции США: «Полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные в соответствии с нею штатам, соответственно являются закрепленными за штатами или за народом». Принцип также обусловливает необходимость в предварительном распределении управленческих функций между уровнями управления. Принцип субсидиарности имеет два измерения: вертикальное и горизонтальное. Вертикальное измерение включает распределение властных полномочий между уровнями власти в направлении от местной власти к государственной. Динамичный характер происходящих в городах процессов требует учета соответствия имеющихся потребностей населения и властных полномочий, вверенных уровням государственного и муниципального управления. Горизонтальное измерение охватывает процедуру распределения полномочий между ветвями власти на федеральном, региональном и местном уровнях. В триаде исполнительная-законодательная-судебная ветви власти горизонтальное измерение принципа субсидиарности устанавливает устойчивую последовательность в организации социальной политики: если законодательная ветвь задает правовые рамки такой политики, а исполнительная власть определяет ее реальные направления, то судебная - контролирует механизмы ее реализации в конкретных социальных и политических условиях. В соответствии с принципом субсидиарности, власть должна быть разделена между властными структурами главным образом в связи с сокращением дистанции между властью и представляющим ее населением. Увеличение численности населения способствует увеличению числа управленческих уровней и определению их взаимосогласованной политики, главным критерием эффективности которой является максимальное удовлетворение потребностей всего населения, а также строгое распределение сфер ответственности между субъектами власти.

Принцип суверенности предполагает наличие фактической независимости, как сущностного признака государства. Государственный суверенитет означает «верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий и независимость государства в рамках международного правопорядка». Будучи атрибутивным признаком государства, суверенитет предполагает набор специальных институтов, обеспечивающих данному государству статус самостоятельного субъекта международных отношений.

Принцип демократизма нацеливает на необходимость активного участия населения в принятии решений государственного и муниципального значения: избрании государственных и муниципальных органов власти, разработке программ территориального развития, базирующихся на овладении механизмами вовлечения общественности в текущие дела региона либо муниципалитета, выделение зон полномочий за организованными на территориях общественными объединениями.

Принцип гомогенности отображает преимущество федерального права перед региональным. Сущность принципа гомогенности проявляется в соответствии и соподчиненности регионального законодательства федеральному, чем обеспечивается единство государства и всеобщая подчиненность всех институтов власти его Основному закону.

Государственное управление представляет собой сложный процесс взаимодействия основополагающих элементов, результатом которого становится особая система государственного управления, обусловливающая способ и характер взаимодействия составляющих ее социальных институтов. Основу системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория и экономическая система. Блок-схема взаимодействия между этими элементами изображена на рис. 1.1.

Власть определяет порядок избрания и характер осуществления функций управления государством, структуру взаимодействия между ключевыми политическими институтами. Реализация этих функций производится через государственный аппарат. Существуют две основные, альтернативные доктрины организации государственной власти.

Рис. 1.1. Структура взаимодействия между элементами системы государственного управления.

Доктрина тройственного разделения властей. В соответствии с этой доктриной все виды власти (законодательная, исполнительная и судебная) должны взаимно дополнять, сдерживать и контролировать друг друга. Создатель этой доктрины французский философ Шарль Монтескье (1689-1755). Он разделял взгляды Джона Локка (1632-1704), английского философа, который в работе «Два трактата о государственном правлении» в 1690 г. изложил теорию конституционно-парламентской монархии, обосновывая социально-политический строй, установившийся в Англии после переворота 1688-89 гг. и осуществлявший разделение законодательной, исполнительной и судебной власти.

Доктрина единства власти. Мандат на осуществление государственных функций дает представительная власть. Это значит, что исполнительные и судебные органы действуют лишь от лица власти, не являясь ее субъектами.

В системе государственного управления власть реализуется через форму правления, задающую типовые особенности функционирования исполнительных и представительных органов власти.

Различают личную, корпоративную, социальную и общественную власть в обществе.

Управление, будучи производнойот власти, выражает комплекс правительственных акций, направленных на регулирование текущих социально-экономических и политических процессов. Управление воплощается в характере государственного вмешательства в экономическую жизнь, обеспечении политических прав граждан, содержании институтов гражданского общества и пр. Составным элементом государственной системы управления является политический режим, вбирающий в себя совокупность методов реализации функций государственной власти.

Принципы государственного управления:

системность означает, что при принятии управленческих решений необходимо учитывать сложность объекта yправления и наличие взаимосвязей между элементами общественной системы;

целевая направленность означает необходимость правильного отражения общественных интересов при принятии решений и их представление в форме качественных и количественных целевых показателей. Постановка целей заставляет общество формулировать проблемы, решение которых ведет к достижению цели при правильном направлении усилий и позволяет оценивать успешность действий;

социальная справедливость означает: приоритетность социальных целей развития;

экономическая эффективность означает необходимость выбора решений, обеспечивающих оптимизацию затрат;

экологическая безопасность означает необходимость учета предельно допустимого воздействия антропогенной деятельности на природную среду;

приоритетность - понятие, показывающее важность, первенство.

Существуют две формы государственного управления: административная и политическая.

Суть политической формы государственного управления заключается в том, чтобы ответить на вопросы «Что делать?», «Зачем и почему что-то надо делать?».

Суть административной формы государственного управления заключается в поиске ответов на вопрос «Как помочь и что надо использовать для этого?». Представители этих двух форм государственного управления придерживаются мнения о том, в каких условиях и какая из форм должна быть доминирующей. Существуют взгляды, согласно которым политическое управление не должно вмешиваться в процессы свободного рынка, и наоборот. Разница обеих форм государственного управления состоит в том, что на политическое управление оказывается значительное общественное давление (на мнение и желания отдельных влиятельных лиц), а административная форма управления строится на последовательных нормативно-ценностных знаниях, действиях и последствиях, которые тщательно анализируются.

Государственное управление определяется тремя структурными уровнями:

1) институциональным, являющимся связующим звеном политики и государственным управлением, отвечающим за определение общей политики и основных задач осуществления политики;

2) административным, отвечающим за планирование, организацию и контроль происходящих процессов;

3) технологическим, отвечающим за удовлетворение конкретных социальных потребностей.

Методы государственного управления:

1. Прямые и косвенные методы управления;

Формы прямого воздействия – разработка планов и прогнозов, бюджетное финансирование, размещение государственных заказов, предоставление субвенций.

Формы косвенного воздействия – создание условий для привлечения инвестиций, компенсация дополнительных затрат, предоставление налоговых льгот, введение дифференцированных норм амортизации, регулирование цен на продукцию госсектора.

2. Правовые, административные и экономические методы управления.

Правовые методы включают в себя разработку законов, указов, договоров и других законодательных актов государственного значения.

Административные методы проявляются в форме принятия прямых распоряжений, установления правил, организации контроля и надзора (определение условий и правил приватизации, определение объектов приватизации, развитие инфраструктуры, установление порядка лицензирования, регистрации коммерческих структур, определение правил пользования природными ресурсами).

Сущность экономических методов заключается в косвенном управлении путем воздействия на экономические интересы объектов управления с помощью таких инструментов, как налоги, кредиты, цены и тарифы. Экономические методы основаны на использовании системы стимулов, предусматривающих экономическую заинтересованность.

Средства государственного управления: карательно-силовые средства, открытое насилие, административные санкции, правовое регулирование на основании судебной, арбитражной и законодательной систем, социально-политическое маневрирование (компромиссы, уступки), идейно-политическое манипулирование в обтекаемой форме (влияние на подсознание людей).

Пространственные особенности территории оказывают особое влияние, как на саму систему государственного управления, так и на характер экономической политики государства. Если территория государства занимает значительную площадь, то это требует создания большего числа управленческих уровней по территориальным образованиям в сравнении со странами, занимающими меньшую площадь. Кроме того, не последнюю роль в механизме государственного управления имеют географические особенности территории: рельеф, наличие водных артерий, климат и пр. Важнейшим средством ассимиляции территориальных особенностей в характер системы государственного управления является форма государственного устройства, определяющая структуру государственной власти с учетом региональных, этнических и географических особенностей местности.

Экономическая система государства, служит функциональной подсистемой государственного управления, способствует обеспечению функций рационального управления хозяйственной жизнью страны, удовлетворению базовых потребностей ее граждан, поддержке жизненно важных сфер производства и распределения продукции. Особенности экономической системы государства отражает избранная государством хозяйственная модель (форма хозяйствования), основанная на обобщении методов экономической политики государства и воплощаемая в качестве ее основных макроэкономических показателей. Оказывая решающее воздействие на выбор методов государственного регулирования социально-экономических и политических процессов, форма хозяйствования находится под влиянием территориального своеобразия страны, ее ресурсной базы, а также действующей структуры государственной власти.

Великое дело – завладеть властью, но еще более трудное – однажды захватив, сохранить ее за собой.

§1.1.2.Основные формы правления и государственного устройства

Государственное управление может быть реализовано через одну из своих форм, именуемых формами правления, на выбор которой оказывают влияние политические, экономические факторы, а также особенности социокультурного и исторического развития территории.

Форма правления - это общественно признанный на территории способ избрания и функционирования высшей государственной власти. Традиционно выделяют республиканскую и монархическую формы правления.

Республика (лат. rёs publica – государственное, общественное дело) - это форма правления, основанная на принципах представительной демократии. При республиканской форме правления все высшие органы власти либо избираются, либо контролируются представительскими учреждениями. Республиканская форма правления имеет три разновидности: парламентская, президентская и смешанная (табл.1.1).

Основным критерием различия между парламентской и президентской формами правления являются полномочия правительства.

Парламентская республика характеризуется провозглашением принципа верховенства парламента, перед которым правительство несет полную ответственность за свою деятельность. В рамках этой формы победившая в ходе избирательной кампании партия обычно получает право на формирование правительства, которое обязано подать в отставку, как только правящая партия лишится большинства в парламенте. Поэтому в парламентской форме правления нет строгого разделения на законодательную и исполнительную ветви власти. Формальным признаком парламентской формы правления является должность премьер-министра. Премьер-министр вместе с остальными членами правительства одновременно является депутатом нижней палаты парламента. Вся ответственность за исполнительную власть ложится на него, даже если в республике есть президент, выполняющий по Конституции функции главы государства и служащий символом единства нации. Президенту в парламентской республике предоставлены ограниченные по сравнению с премьер-министром полномочия. Правительство в парламентских республиках ответственно перед парламентом, который, в свою очередь, имеет право выразить правительству недоверие. Вынесение недоверия нижней палатой парламента может повлечь за собой как отставку правительства, так и роспуск нижней палаты, если премьер-министр рекомендует номинальному главе государства такое решение.

Таблица 1.1

Виды республик и их признаки

Критерии	Президентская	Смешанная	Парламентская
1.Порядок избрания президента	избирается всенародным голосованием (внепарламентский путь)	избирается на заседании парламента
2.Порядок образования правительства	Президент формирует правительство при определенном парламентском контроле	Правительство формируется президентом из представителей победившей на выборах партии и должно получить вотум доверия парламента	Правительство формируется президентом из представителей победившей на выборах партии
3.Ответственность правительства	перед президентом. Парламент не может выразить вотум недоверия правительству	двойная ответственность: перед парламентом и президентом. Вотум недоверия парламента правительству невозможен	перед парламентом. Парламент может выразить вотум недоверия правительству в целом или одному из его членов, что влечет за собой отставку правительства
4.Право роспуска парламента у президента	отсутствует	Президент имеет право роспуска парламента	Президент имеет формальное право роспуска парламента, но фактически это определяется парламентом
5.Наличие поста премьер-министра	отсутствует	существует пост премьер-министра
6.Объем полномочий президента	Президент – глава государства и глава исполнительной власти	Президент – глава государства. Полномочия в осуществлении исполнительной власти разделены между президентом и правительством	Президентские полномочия номинальны, любые действия он совершает по рекомендации правительства, которое и несет за них ответственность
7.Страны	США, Китай, Бразилия, Казахстан	Франция, Финляндия, Болгария, Украина	Италия, ФРГ, Венгрия, Латвия, Израиль, Индия

Президентская республика, классический образец которой представлен в США, предполагает строгое разделение властей на законодательную и исполнительную. Данная форма предусматривает подконтрольность правительства лично президенту страны. Президент является главой исполнительной власти и не несет политической ответственности перед парламентом. При этом президент может, как возглавлять исполнительную власть, так и находиться над ветвями власти, являясь гарантом их разделения. Президент, как правило, обладает правом отлагательного вето на законопроекты, принимаемые парламентом, но это право может быть преодолено парламентом с помощью квалифицированного большинства голосов. Кроме того, президентская форма правления предполагает наличие института импичмента - права возбудить против президента процедуру отрешения его от должности, если будет доказан факт нарушения им норм конституции.

Смешанная республика, представленная в таких странах, как Франция, Португалия и Финляндия, соединяет в себе элементы президентской и парламентской форм правления. Свойством президентской республики в смешанной республике является институт избираемого народом президента, наделенного правами главы исполнительной власти. А свойством парламентской республики является парламентская ответственность правительства, возглавляемого премьер-министром. Характерным признаком смешанной системы республиканского правления выступает ситуация тесного взаимодействия между президентом и правительством, которые, в свою очередь, могут принадлежать к различным партиям и, соответственно, контролироваться ими.

Монархия (греч. monarchia - единовластие) - это форма правления, основанная на выделении в системе государственного управления должности главы государства, получающего соответствующие полномочия в порядке престолонаследия. Исключением является только Малайзия, где монарх избирается на определенный срок советом правителей, представляющих федерацию. Основными разновидностями монархической формы правления являются абсолютная, теократическая и конституционная монархии (табл.1.2). В абсолютной монархии нет разделения властей, и монарх является единственным носителем высшей государственной власти. Теократическая монархия наделяет функциями высшего должностного лица государства монарха, ее высшего духовного лидера (Ватикан, Иран). Конституционная монархия имеет две разновидности: дуальную (лат. Dualis - двойственный) и парламентарную (парламентскую). В конституционной монархии власть монарха существенно ограничивается конституцией. И если в дуальной монархии монарх лишается, как правило, законодательных и судебных прерогатив, то в парламентской монарх вообще не имеет полномочий ни в одной из ветвей государственной власти, оставаясь только номинальным главой государства. В дуальных монархиях законодательную власть воплощает избранный народом парламент, а исполнительную - правительство, ответственное перед монархом. Дуальная монархия является своеобразной переходной формой от абсолютистской монархии к парламентской и поэтому редко встречается в современный период. Парламентарная конституционная монархия сегодня является наиболее распространенной формой монархии и существует в таких странах, как Австралия, Бельгия, Британия, Нидерланды, Дания, Норвегия, Швеция и Япония. Неотъемлемым атрибутом парламентской монархии является институт контрасигнатуры, означающий, что подпись монарха действительна лишь при наличии подписи премьер-министра или другого компетентного представителя исполнительной власти.

Таблица 1.2

Виды монархии и их признаки

Критерии	Абсолютная	Конституционная
Дуалистическая	Парламентская
Принадлежность законодательной власти	монарху	разделена между монархом и парламентом	парламенту
Осуществление законодательной власти	монархом	формально - монарх, фактически - правительство
Назначение главы правительства	монархом	формально - монарх, но с учетом парламентских выборов
Ответственность правительства	перед монархом	перед парламентом
Право роспуска парламента	парламент отсутствует	у монарха (неограниченное)	у монарха (по рекомендации правительства)
Право вето монарха на решение парламента	парламент отсутствует	абсолютное вето	предусмотрено, но не используется
Чрезвычайно-указное законодательство монарха	неограниченное (указ может иметь силу закона)	только в период между сессиями парламента	предусмотрено, но не используется
Страны	Саудовская Аравия, Оман, Катар	Иордания, Марокко, Кувейт	Британия, Испания, Швеция, Бельгия, Япония

Широкое распространение в современном мире такого несколько архаичного института, как монархия, можно объяснить либо стремлением сохранения экономических и культурных связей между исторически родственными государствами (страны Британского содружества), либо стремлением объединить враждующие политические или этнические группы (Испания, Афганистан). Не случайно, что про короля Бельгии Бодуэна I говорили, что он является единственным настоящим бельгийцем, поскольку все остальные жители страны либо фламандцы, либо валлоны.

Политический режим представляет собой ту сторону государственного управления, которую рассматривают с точки зрения используемых средств, методов политического влияния на общественные институты. Значение политического режима в механизме формирования системы государственного управления состоит в том, чтобы адаптировать сложившуюся в обществе совокупность общественных институтов целям государства, в частности, заложенным в их основу ценностям и приоритетам. Наиболее характерными для современных государств являются демократический, авторитарный и тоталитарный режимы (табл.1.3).

Демократический политический режим предполагает наличие развитых институтов гражданского общества, поддерживаемых государством и вступающих с ним в равноправные отношения. Атрибутивными признаками демократии являются соблюдение принципа разделения властей, прежде всего, на высших уровнях государственной власти, полноправное участие граждан в формировании органов власти всех уровней, наличие политических свобод (свобода слова, многопартийность, всеобщее и равное избирательное право и др.). В рамках демократического режима принято различать непосредственную и представительную формы демократии. Непосредственная демократия, чьей организационной формой является народное собрание (вече), означает возможность граждан непосредственно участвовать в решении стоящих перед ними проблем. Но такая форма демократии возможна лишь в малонаселенных пунктах и реализуется, прежде всего, в институте местного самоуправления. Представительная демократия предусматривает выборы представителей от населения, облаченных полномочиями в принятии общезначимых решений. Представительная демократия воплощается как в коллегиальной форме (парламент), так и единоличной (президент, губернатор, мэр).

Авторитарный политический режим основан на использовании административных мер поддержки персонифицированной государ-ственной власти, воплощающей в себе господство сложившегося в обществе экономического и социального порядка. Наибольшее распространение авторитарный режим государственного управления получил в странах «третьего мира», где президентские указы могут становиться едва ли не основным источником законодательства страны. Когда государства Пакистан и Бангладеш находились на военном положении, законодательный процесс в них осуществлялся исключительно посредством президентских указов, причем даже изменения в конституцию вносились именно таким образом. Авторитарный режим означает такой способ государственного управления, при котором реакция общества на управление блокируется или игнорируется властной элитой. В условиях авторитарного режима отсутствуют или сдерживаются такие институты демократического общества, как свобода слова, свободные выборы или политические свободы. Авторитарный режим сдерживает деятельность оппозиционных политических сил, вводит предварительную цензуру на репортажи и публикации в СМИ.

Таблица 1.3

Сравнительный анализ тоталитаризма и авторитаризма

Общие черты	Различия
1.Оба режима стремятся ограничивать и контролировать личность в обществе	1.Тоталитаризму свойственен тотальный контроль за обществом. Для авторитаризма главное – политическая власть и идеологическое господство, при этом признается многообразие экономических и культурных интересов
2.Оба режима не допускают многопартийности	2.Тоталитаризм построен на однопартийной системе, авторитаризм может обходиться в управлении обществом без политических партий вообще
3.Оба режима применяют репрессии против собственных граждан	3.Тоталитаризм использует репрессии широко и предупредительно, часто против невинных граждан. Авторитаризм делает это адресно и карательно – против тех слоев, которые проявляют неповиновение режиму.
4.Оба режима закрыты для влияния извне	4.Тоталитаризм стремится к мировому или региональному господству, осуществляя агрессивную внешнюю политику. Для авторитаризма главное – сохранение власти внутри собственного государства.

Тоталитарный политический режим предполагает тотальный контроль государственных органов власти над функционированием большинства сфер общественной жизни и подчиняется идее целостного и неделимого государства. Тоталитаризм является естественным продолжением политики авторитаризма. Режим тоталитаризма есть не что иное, как разновидность деспотизма, способного проявиться при любой форме государственного правления. Тоталитарный режим несовместим ни с одним из институтов демократических государств. Для него характерны отрицание политических, экономических и духовных свобод, диктат одной политической партии, бесконтрольная деятельность спецслужб и пр. Инструментами насаждения тоталитарного режима явля­ются внеэкономическое принуждение к труду, бюрократический ме­ханизм в принятии решений, принудительная идеология, репрессии в отношении нелояльных граждан и т. д.

Часто влияние политического режима на систему государственного управления бывает столь значительным, что искажает первоначальный смысл других составляющих систему элементов.

Форма государственного устройства выражает способ территориальной организации государства, то есть организации государственной власти в отношении связи государства с составляющими его территориальными образованиями и представляет собой деление государства на составные части - административно-территориальные единицы, автономные политические образования или суверенные государства. Форма государственного устройства реализуется через способ объединения территорий в границах единого государственного образования с учетом их нацио­нально-этнического и социокультурного своеобразия.

Выделяются следующие формы государственного устройства: унитарные государства, федерации и конфедерации.

Унитарное государство (от лат. «unitas» - единство) представляет собой связь входящих в состав централизованного государства политически однородных территориальных образований, не обладающих признаком суверенности. Унитарное государство предполагает единство на всей своей территории гражданства, законодательства, финансово- налоговой системы, а также центральных органов власти. Унитарные государства очень различны между собой и подразделяются на простые и сложные в зависимости от наличия в их составе автономий. В составе простых унитарных государств нет автономий. Сложные унитарные образования имеют в своем составе как минимум одну автономию. По определению, «автономия (от греч. «autonomia» - самоуправление, независимость) в государственном смысле - индивидуальная свобода действий в решении социально-бытовых и иных вопросов в государственном строительстве». При предоставлении территории нередко учитывается этнический признак, в этом случае автономия реализует право народа на самоопределение. Такие государства могут быть как централизованными, так и децентрализованными. В централизованном унитарном государстве (Индонезия, Таиланд) управлением на местах ведают назначенные чиновники общей компетенции (губернаторы, префекты), тогда как в децентрализованном (Британия, Швеция) на местах действуют не государственные служащие общей компетенции, а местные отделения министерств и ведомств. В их полномочия входит решение отраслевых задач государственного значения. Наряду с ними местными делами управляют муниципальные советы, статус которых может быть подтвержден дополнительными государственными полномочиями.

К характерным признакам унитарного государства относятся:

наличие административно-территориальных единиц, но в наиболее мелких государствах их нет (например, Мальта);

единая система власти, которая осуществляет руководство местными органами. Больше на территории государства не имеет силу никакая другая система высших органов;

единая конституция и система законодательства;

в сфере международных отношений координацию действий проводят центральные органы, они же осуществляют представительство страны на международной арене;

единое гражданство, действующее на территории всего государства.

Федерация (фр. federation, от позднелат. Federatio - объединение, союз) - государство, состоящее из объединившихся в единое государственное целое отдельных самостоятельных государств, самостоятельных в пределах распределения между ними и центром компетенций, имеющих собственные законодательные, исполнительные и судебные органы и, как правило, конституцию, а часто и двойное гражданство. Федеративное государство характеризуется децентрализацией управления и образуется на основе договора между государственными субъектами о добровольном объединении. В федерациях суверенные права территориальных образований подтверждены действующим законодательством, регулирующим разграничение сфер полномочий федеральных и региональных органов власти. Федеральное устройство государства предполагает разделение государственной власти по объектам территории, соответствующим полномочиям составляющих федерацию субъектов. Государственный аппарат субъектов федерации самостоятельно представлен, как правило, всеми ветвями власти, за исключением судебной, которая в ряде федеративных государств остается единой. Государство может передавать часть своих полномочий субъектам для решения вопросов государственного значения, оставляя за собой право контроля за их выполнением. Федеративными государствами являются США, Германия, Канада.

Важнейшим принципом федеративного государства считается равенство всех субъектов федерации в правах и обязанностях по отношению к федерации и равные возможности в экономической деятельности. Основные отличительные свойства федеративного государства:

распределение полномочий между центром и субъектами
в финансовой, налоговой, внешнеэкономической и других видах деятельности;

наличие у субъектов федерации представительной власти
с правом принятия собственного законодательства;

действие на их территории собственной правовой и судебной системы;

возможность самостоятельного развития внешнеэкономических связей.

Эти принципы предполагают разграничение собственности на федеральную и собственность субъектов федерации, деление сфер экономической деятельности, применение принципа бюджетного федерализма.

Федерации строятся на разных принципах, в связи с этим существуют национальные, территориальные и национально-территориальные федерации. Национальные федерации строятся по этническому принципу, население субъектов национальной федерации отличается культурой, обычаями, традициями. Часто этот тип федерации возникает как право нации на самоопределение. Сегодня такими федерациями являются Бельгия и Эфиопия, в прошлом к ним относились СССР, Югославия, Чехословакия. В основе территориальных федераций находится разделение территории на субъекты. Население государства в этом случае этнически однородно, появление таких федераций обусловлено с децентрализацией управления, контроля общества. Сегодня примером таких федераций могут являться США, ФРГ. В национально-территориальных федерациях одни субъекты построены по территориальному, другие по национальному принципу. Примером такой федерации является Российская Федерация.

Также федерации подразделяют на симметричные и асимметричные. При данной классификации учитывается правовое положение субъектов, однородности административно-территориальных единиц. Симметричные государства включают в себя только однородные, равноправные субъекты. Примером таких федераций являются Бразилия, Мексика, Аргентина. Асимметричные федерации включают в свой состав неравноправные субъекты. В свою очередь они еще подразделяются на три группы:

помимо субъектов федерации, существуют федеральные округа или территории и владения. Такими федерациями являются США, Австралия, Индия;

федерация состоит из субъектов, но они не являются однородными. Примером может служить РФ, которая состоит из республик, краев, автономных округов и областей, областей, городов федерального значения;

в третью группу входят федерации, которые состоят из однородных субъектов, но у них разное правовое положение в составе федерации. Иногда асимметрию такого рода называют «скрытой асимметрией». Примером такой федерации может являться Германия.

Конфедерация - форма объединения государств, при котором образующие этот союз государства полностью сохраняют свою независимость, имеют собственные высшие и местные органы власти, управления и правосудия. Этот союз создается для обеспечения общих интересов или достижения какой-либо цели (например, экономических, политических, военных). В свое время конфедерациями были США (1776-1789), Германия (1815-1867), Швейцария (1815-1848).

Отношения между членами конфедерации симметричны, то есть, в соответствии с законом они равны. Кроме того, государства, объединившиеся в конфедерацию, сохраняют не ограниченное право отделения в тот момент, когда они сочтут это нужным. Однако, как в случае с США и Швейцарией, конфедерация может стать переходным этапом на пути к образованию федерации - единого государства.

Одинаково опасно и безумному вручать меч, и бесчестному власть.

Пифагор

§1.1.3.Основные хозяйственные модели: понятие, характеристика

Значение хозяйственных моделей в государственном управлении заключается в том, что их реализация во многом определяет характер функционирования государственной системы, в которой доля экономической составляющей достаточно высока.

В мировой практике сложились три хозяйственных модели: кейнсианская, монетаристская и модель плановой экономики.

Кейнсианская модель в качестве главного приоритета рассматривает борьбу с экономическими спадами и безработицей - это составляет основу государственной политики. В своей научной работе «Общая теория занятости, процента и денег» (1936 г.) Д. Кейнс объяснил, что одним из главных инструментов рыночного механизма является спрос. По мнению Д. Кейнса, воздействие на эффективный спрос в экономике государства с помощью налоговых инструментов, ссудного процента и субсидий позволит устранить или снизить уровни безработицы, и других кризисов. Основные ключевые положения теории Дж. М. Кейнса (1883-1946), составившие основу кейнсианской модели следующие:

необходимость вмешательства государства в процесс воспроизводства;

главным инструментом вмешательства государства в воспроизводственный процесс является бюджетная политика. Кредитно-денежные механизмы должны играть вспомогательную роль, приспосабливаясь к ней. Ставки процента за кредит должны быть максимально устойчивыми или иметь тенденцию к снижению;

дефицит спроса - главная причина экономических кризисов. Необходимо форсировать стимулирование составных компонентов спроса - личное потребление и накопление. Обеспечение «эффективного спроса» заключается в достижении равновесия между производством, потреблением, доходом и занятостью;

возможность допущения дефицита бюджета, имеющего циклический характер - увеличивающегося в период спада и снижающегося в период подъема. Расходы государства оживляют частный бизнес и ведут к росту дохода и занятости.

Монетаристская модель основана на трудах профессора М. Фридмана, предложившего меры по борьбе с инфляцией в качестве главного приоритета в проведении государственной политики. Основными инструментами монетарной политики считаются: регулирование уровня учетной ставки, изменение резервных требований и проведение операций на открытом рынке.

Методологию монетаризма можно проиллюстрировать через ряд положений:

рыночная экономика располагает свойством саморегулирования, и какое-либо вмешательство в ее механизмы недопустимо;

вмешательство государства в механизм экономики возможно только в денежной сфере. Государство должно обеспечить устойчивость денежной единицы через ограничение роста денежной массы. Прирост объема денежной массы должен быть около 5% в год, кроме того, необходимо ежегодное снижение ставки подоходного налога;

объем денежной массы в обращении должен строго соответствовать стоимости произведенной товарной продукции через соотношение MV = PQ, где М - количество денег, V - период оборота денежных средств, Р - цены на товарную продукцию, Q - количество продукции;

спады трудовой активности представляются естественным явлением и служат способом ограничения роста заработной платы, что сдерживает инфляцию.

Модель плановой экономики предполагает использование опыта стран коммунистического лагеря и может быть проиллюстрирована следующими положениями:

принятие многих экономических решений происходит на уровне высшего политического руководства;

наличие института государственного планирования (Госплана), в функции которого входит определение характера развития отраслей экономики, а также установление ценовой и тарифной политики на рынке товаров и услуг;

участие государства непосредственно в управлении деятельностью ведущих предприятий.

Наряду с хозяйственными моделями следует выделять традиционные формы хозяйствования, служащие способом трансформации хозяйственной модели, в конкретных условиях функционирующей в рамках определённых пространственных границ государственной системы. Наиболее характерными на сегодня представляются такие формы хозяйствования, как англосаксонская, западноевропейская, скандинавская и юго-восточная (партисипативная).

Англосаксонская форма хозяйствования предполагает особую государственную поддержку частному бизнесу, высокую долю приватизированных предприятий, достаточно низкий уровень финансирования социальных программ. Западноевропейская форма отличается традиционно высоким уровнем государственной поддержки социально значимых сфер экономики, значительной ролью профсоюзных организаций, политических партий в области гуманизации труда, развитым муниципальным сектором в экономике и пр. Скандинавская форма содержит высокую долю государственного и муниципального секторов экономики, широкие полномочия местных органов самоуправления, а также высокую степень социального партнерства в деятельности местных корпораций. Юго-восточная форма хозяйствования основана на господстве традиционных экономических укладов при патернализме государственных органов власти по отношению к национальным бизнес-структурам, строгой субординации в принятии управленческих решений и пр. К перечню критериев эффективности систем государственного управления с точки зрения использования хозяйственных моделей можно отнести такие, как целостность, экономичность, оперативность, социальная справедливость, стратегическая гибкость и сбалансированность.

Элементы системы государственного управления, разделенные на четыре ведущие группы (формы правления, формы государственного устройства, политический режим и модели хозяйствования) составляют на практике уникальные сочетания, позволяющие идентифицировать характер конкретной для каждой страны системы управле

Дата добавления: 2014-01-07