Спори з приводу володіння, користування чи розпоряджання земельною ділянкою

Тема № 5. Розгляд справ щодо земельних спорів

Виникнення спорів другої групи пов’язане з негативним впливом на стан земель як елемент довкілля. Це спори з приводу псування сільськогосподарських та інших земель, забруднення їх хімічними та радіоактивними речовинами, виробничими відходами, стічними водами та ін.

До першої групи належать спори щодо порушення вимог раціонального використання земель, прав і законних інтересів власників землі, землекористувачів, у тому числі й орендарів.

Тому земельний спір можна вважати різновидом еколого-правового спору. На цій підставі всю сукупність земельних спорів за своєю спрямованістю можна поділити на дві групи — суто земельні спори та земельні спори екологічного спрямування.

Метою лекції є з’ясування правової природи земельеспорів щодо речових прав.

Завданнями: аналіз нормативно-правових актів, наукових підходів до розгляду спорів щодо речових прав, з’ясування основних понять у галузі речових прав, дослідження видів речових прав.

Методологія лекції включає діалектичний метод, метод аналізу та синтезу, індукції і дедукції, а також метод порівняльного правознавства.

ПЛАН

1. Спори з приводу володіння, користування чи розпоряджання земельною ділянкою.

2. Спори, щодо недотримання принципу добросусідства.

Ці спори вирішують уповноважені органи у порядку, який встановленому законом. До таких органів частина перша статті 158 Земельного кодексу України відносить: суди, органи місцевого самоврядування, органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів.

Беручи до уваги конституційне положення про те, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини (частина друга статті 124 Конституції), слід зазначити, що питома вага земельних спорів, які вирішують суди, зростає.

Разом з тим, частина друга статті 158 Земельного кодексу Українипередбачає, що окрему категорію земельних спорів мають розглядати виключно суди.

Так, судовому вирішенню підлягають земельні спори з приводу володіння, користування і розпорядження земельними ділянками, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб, а також спори щодо розмежування територій сіл, селищ, міст, районів та областей. Цей перелік є вичерпним.

Судовий захист забезпечує максимум гарантій носіям земельних прав. Практика свідчить, що відновлення порушених земельних прав суб’єктів у судовому порядку є більш ефективним і кваліфікованим.

Земельний кодекс не виключає вирішення земельних спорів і в адміністративному порядку, тобто уповноваженими органами місцевого самоврядування та органами державної влади з питань земельних ресурсів.

Стаття 12 Земельного кодексу України відносить вирішення земельних спорів до повноважень сільських, селищних, міських рад. Ці органи місцевого самоврядування вирішують лише ті спори у межах відповідних населених пунктів, які ввійшли до переліку частини третьої статті 158 Земельного кодексу України. Цей перелік включає спори щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян, та додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж районів у містах.

Певними повноваженнями щодо вирішення земельних спорів наділені органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Так, відповідно до частини четвертої статті 158 Земельного кодексу України вони вирішують спори щодо меж земельних ділянок за межами населених пунктів, розташування обмежень у використанні земель та земельних сервітутів.

Порядок розгляду земельних спорів зазначеними органами встановлений статтею 159 Земельного кодексу України. У цих випадках суб’єктами, що беруть участь у вирішенні земельного спору, є заявник, відповідач або уповноважені ними представники, суб’єкти, які вирішують спір, а також суб’єкти, які не заінтересовані у розгляді спору, але їх участь є допоміжною у вирішення спору (експерти, свідки) та ін.

Вирішення земельного спору пов’язане з додержанням вимог певної процесуальної форми. Вона здійснюється у межах таких стадій: порушення справи; підготовка до розгляду; розгляд і вирішення спору по суті та винесення рішення; оскарження рішення; виконання рішення.

Вирішення земельних спорів у судовому порядку за участю громадян здійснюється у позовному провадженні.

При цьому можуть використовуватися положення постанови Пленуму Верховного Суду України “Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ” від 25 грудня 1996 року у частині, що не суперечить чинному Земельному кодексу України.

Щодо земельних спорів, сторонами яких виступають юридичні особи або фізичні особи-підприємці, то вони вирішуються господарськими судами.

Останнім часом, при виникненні земельного спору керівники та юридичні служби підприємств звертають увагу на підсудність таких спорів судам адміністративної юрисдикції чи господарським судам.

Численні судові рішення Верховного Суду України з подібних справ донедавна свідчили про наявність конкуренції процесуальних норм у вирішенні цього питання.

Президія Вищого господарського суду України у своїх рекомендаціях №04-06/15 від 02.02.2010р. «Про практику застосування господарськими судами земельного законодавства» при визначенні юрисдикції господарських судів щодо вирішення спорів, які виникають із земельних правовідносин, звернула увагу на наступне:

Господарським судам, відповідно і позивачам, що звертаються до цих судів, необхідно розрізняти участь державних органів та органів місцевого самоврядування у земельних відносинах як суб'єктів владних повноважень та як органів, що реалізують права держави, територіальних громад та Українського народу в цілому, як власників землі.

Владні повноваження державних органів та органів місцевого самоврядування, звернула увагу Президія ВГСУ, реалізуються у відносинах, пов'язаних з управлінням в галузі використання земель, врегульованих розділом VII Земельного кодексу України (далі - ЗК України), зокрема, встановлення та зміна меж адміністративно-територіальних утворень, планування використання земель, землеустрій, контроль за використанням та охороною земель, моніторинг земель, ведення державного земельного кадастру, у відносинах охорони земель, врегульованих розділом VI ЗК України; у відносинах, визначених частиною 1 статті 16 Закону України "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності" від 17.11.2009 року N 1559-VI, та інших відносинах, пов'язаних із застосуванням земельного законодавства. Відповідно, вирішення спорів, що виникають з цих правовідносин, не належить до компетенції господарських судів. Відповідно до статті 13 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють від імені Українського народу права власника в межах, визначених цією Конституцією. Кожний громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону. Відповідно до статті 14 Конституції України право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. Виходячи з вказаних положень Конституції України, а також зі статей 177 та 181 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), земля та земельні ділянки є об'єктами цивільних прав.

З положень статей 13, 14, 140, 142, 143 Конституції України, статей 11, 16, 167, 169, 374 ЦК України, статей 2, 8, 133 Господарського кодексу України (далі - ГК України), статей 80, 84, 123, 124, 127, 128 ЗК України випливає, що органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування у правовідносинах щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності (надання земельних ділянок громадянам та юридичним особам у власність або у користування, відчуження земельних ділянок державної або комунальної власності, укладення, зміна, розірвання договорів купівлі-продажу, ренти, оренди земельної ділянки, про встановлення сервітуту, суперфіцію, емфітевзису та інших договорів щодо земельних ділянок, в тому числі прийняття державними органами та органами місцевого самоврядування відповідних рішень) діють як органи, через які держава або територіальна громада реалізують повноваження власника земельних ділянок.

Президія ВГСУ вважає, що спори, які виникають з правовідносин, у яких державні органи та органи місцевого самоврядування реалізують повноваження власника землі, підвідомчі господарським судам. За змістом статей 13, 14 Конституції України, статті 11 ЦК України, статей 123, 124, 127, 128 ЗК України рішення органу місцевого самоврядування або державної адміністрації про надання земельної ділянки господарюючому суб'єкту у власність або у користування втілює волевиявлення власника землі і реалізується у цивільних правовідносинах з урахуванням вимог ЗК України, спрямованих на раціональне використання землі як об'єкта нерухомості (власності). Громадяни та юридичні особи у визначеному законом порядку набувають прав власності та користування земельними ділянками відповідно до їх цільового призначення для ведення господарської діяльності або задоволення особистих потреб.

Відносини щодо набуття та реалізації громадянами, юридичними особами прав на земельні ділянки та цивільного обороту земельних ділянок ґрунтуються на засадах рівності сторін і є цивільно-правовими.

І зараз ми переходимо до питання підсудності цих спорів, яке почали обговрювати ще у першій лекції нашого курсу.

Господарським судам, вважає Президія ВГСУ, у вирішенні питання щодо підвідомчості спору, що виник із земельних правовідносин, слід аналізувати не лише предмет та склад сторін спору, але і його підставу, яка розкриває характер спірних правовідносин між сторонами і вказує на рівність або адміністративне підпорядкування сторін спору. Зокрема, посилання позивача на порушення положень ЦК України та ГК України як на правову підставу позовних вимог вказують на приватноправовий характер спору.

Спір, що виник внаслідок порушення права суб'єкта господарської діяльності на земельну ділянку, в тому числі органами державної влади та місцевого самоврядування, є спором про право і підлягає розгляду за правилами Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
Спори щодо оскарження актів органів державної влади, органів Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування, на підставі яких виникають, змінюються, припиняються цивільні права і обов'язки (спір про право), не є публічно-правовими і розглядаються за правилами ГПК України, оскільки у відносинах, де вказані органи виступають у ролі власників землі відповідно до статті 14 Конституції України, вони є рівними учасниками земельних відносин з іншими суб'єктами таких правовідносин (юридичними та фізичними особами, у тому числі суб'єктами підприємницької діяльності).

Президія ВГСУ у своїх рекомендаціях вказала, що в порядку господарського судочинства розгляду підлягають, зокрема, такі категорії спорів:
- з питань набуття та реалізації юридичними особами (в т. ч. суб'єктами підприємницької діяльності), органами місцевого самоврядування та державою права на земельні ділянки;

- визнання незаконними рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування з питань передачі земельних ділянок у власність чи надання у користування, припинення права власності на ділянки, вилучення земельних ділянок із користування;

- пов'язані із захистом права власності або права користування земельною ділянкою (в тому числі відновлення порушеного права третьою особою, яка на підставі рішень державних органів або органів місцевого самоврядування претендує на спірну земельну ділянку);

- про повернення самовільно зайнятих земельних ділянок;

- про усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою;

- пов'язані з набуттям, зміною та припиненням права користування чужою земельною ділянкою для забудови (суперфіцій), для сільськогосподарських потреб (емфітевзис);

- про встановлення, зміну та припинення земельного сервітуту;

- про стягнення заборгованості з орендної плати за договором користування земельною ділянкою;

- інші спори, пов'язані з правами суб'єктів господарювання на земельні ділянки.

Маємо надію, що Вищі судові інстанції своїми роз’ясненнями та подальшою практикою вирішення таких спорів, усунуть зазначені проблеми, пов’язані із юрисдикцією земельних спорів.

Останнім часом ми спостерігаємо неабияку активність Конституційного Суду України, яким приймається більша кількість значимих рішень у сфері судочинства, ніж законодавчим органом – Верховною Радою України. Відповідно до ст. 2 Закону України «Про Конституційний Суд України» завданням Конституційного Суду України є гарантування верховенства Конституції України як Основного Закону держави на всій території України. З огляду на зазначене, здавалося б, що рішення КСУ мають бути прозорими, логічними та зрозумілими. Однак, на практиці, це не завжди так.

Так сталося з Рішенням Конституційного Суду України від 01.04.2010 року № 10-рп/2010, яким було дано офіційне тлумачення нормам ч. 1 ст. 143 Конституції України, п.п. «а», «б», «в», «г» ст. 12 Земельного кодексу, п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України. Зокрема, КСУ дійшов висновку, що розгляд справ у сфері земельних правовідносин за участі органів місцевого самоврядування має відбуватися за правилами адміністративного судочинства, оскільки органи місцевого самоврядування при здійсненні своїх функцій в галузі земельних відносин виступають як суб’єкти владних повноважень. Зазначене Рішення мало поставити крапку в полеміці щодо підвідомчості зазначеної категорії справ, однак, на жаль, призвело до виникнення нових проблем у правозастосовній практиці.

Перш за все, надане КСУ тлумачення зазначених норм призвело до виникнення патової ситуації, оскільки на момент прийняття Рішення КСУ від 01 квітня 2010 року значну кількість рішень у справах, що розглядалися судами за правилами адміністративного судочинства, після їх перегляду Верховним Судом України було скасовано із закриттям проваджень на підставі існування між сторонами спору про право, що виключало можливість їх розгляду в порядку КАС України.

Виникає логічне запитання: яким чином таким особам можливо захистити своє право на даний момент з огляду на зазначене Рішення КСУ?

Приймаючи зазначене Рішення, Конституційний Суд України залишив поза увагою окремі положення ст. 143 Конституції України, де передбачено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності, тобто діють як власники такого майна (в тому числі земельних ділянок).

Так до якого суду ми маємо подавати позов?

Це базове питання, яке мучить всіх юристів, які сперечаються по землі, а так само учасників ринку землі з моменту прийняття Кодексу адміністративного судочинства України: який суд - адміністративний або господарський - має право розглядати спір, пов'язаний з прийняттям органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування рішень, пов'язаних з розпорядженням земельними ділянками, що порушують права приватних осіб?

У своїх Рекомендаціях ВГСУ схилився до позиції тих юристів, які зверталися з позовами про визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або місцевого самоврядування саме до господарського суду. Якщо коротко, то вона зводиться до наступного: «якщо у правовідносинах, пов'язаних з розпорядженням землею, вони діють як органи, за допомогою яких держава чи місцева громада реалізують повноваження власника землі, то такий спір є цивільно-правовим і підсудний господарським судам». ВГСУ зроблено також і додатковий висновок (п. 1.3 Рекомендацій) - відносини з придбання та реалізації громадянами, юридичними особами прав на землю і цивільного обороту земельних ділянок грунтуються на рівності сторін і є цивільно-правовими, а посилання позивача на порушення вимог ЦК або ХК як на правову підставу позовних вимог також вказують на приватно-правовий характер спору. Аналогічно повинен розглядатися господарським судом і суперечка про оскарження рішення органу влади або місцевого самоврядування, на підставі якого виникають, змінюються або припиняються цивільні права та обов'язки на землю. І при цьому, пред'явлення в межах спору про право на ділянку похідних вимог до відповідача, як суб'єкту владних повноважень, ні в якому разі не змінює господарську підвідомчість спору (про це докладніше далі).

Менш категоричним здався Верховний Суд України. У новій редакції п.2 Постанови Пленуму № 7 зазначено, що ті майнові спори, сторонами в яких є юридичні особи, а також громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статус суб'єкта підприємницької діяльності, розглядаються господарськими судами, а всі інші - в порядку цивільного судочинства, крім спорів, зокрема, щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень при реалізації ними управлінських функцій у сфері земельних правовідносин, вирішення яких відповідно до пунктів 1, 3 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства, відноситься до компетенції адміністративних судів. Ось тільки, на жаль, так і не визначив ЗСУ, в яких ситуаціях суб'єкт владних повноважень здійснює управлінські функції в сфері земельних відносин - чи мають вони місце, наприклад, при прийнятті рішення про надання земельної ділянки, що порушує права третіх осіб, чи ні?

Одне добре - в п.11 Постанови Пленуму ВСУ, тим не менше, вказав, що при розгляді позовів власників земельних ділянок і землекористувачів (про усунення перешкод у користуванні ними тощо), суд повинен перевіряти законність рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки іншій особі без вилучення (викупу) її в позивача в установленому порядку. І за наявності для того підстав суд може приймати рішення про недійсність такого рішення. Отже, ВСУ не виключає можливості розгляду судом законності того чи іншого рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, навіть якщо таке питання не ставиться позивачем безпосередньо. І, по суті, з думки ВСУ випливає, що суб'єктний склад учасників, а також формулювання позовних вимог не впливають на можливість господарських та загальних судів розглянути в рамках суперечки і законність рішення суб'єкта владних повноважень.

Треба сказати, що ВСУ у своїх постановах по конкретних справах все ж таки більш точний - наприклад, у постанові ВСУ від 24.02.09 у справі № 21-1883во08 зазначено, що «при вилученні земельної ділянки у одного землекористувача і при наданні її іншому ні Сільрада, ні Райдержадміністрація не були суб'єктами владних повноважень у тому значенні цього терміна, в якому його використано у п.1. ч.1 ст. 17 КАС, а виступали рівноправними суб'єктами земельних відносин, дії яких були направлені на реалізацію права розпоряджатися землею».

Разом з тим, рішення Конституційного Суду України (далі - КСУ) № 10-рп/2010 від 01 квітня 2010 року за результатами розгляду конституційного подання Вищого адміністративного суду Україна КСУ визначив, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать земельні спори фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язаних з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

Важко сказати, чи стало (і чи стане) суб'єктам господарювання легше з появою цього рішення. З одного боку, начебто як є думка, що в адміністративному суді позивачеві трохи простіше розглянути спір (хоча це дуже і дуже умовно) з урахуванням принципів ст. 2 КАС України та розподілу тягаря доказування, а з іншого - КСУ мимоволі провів межу між «земельними» рішеннями місцевих рад та розпорядженнями державних адміністрацій, вказавши, що суперечки про перші відносяться до компетенції адміністративних судів, а про друге - просто промовчавши.

Звичайно, є підстави стверджувати, що КСУ це зробив виходячи з того, про що просив ВАСУ в своєму поданні. Проте якщо дивитися з боку на те, як вищі суди останніми роками тягнуть на себе ковдру з приводу права розглядати земельні спори, рішення КСУ, схоже, і справді «соломонове» - мовляв, нехай господарські суди не скупилися і розглядають спори за участю державних адміністрацій, віддавши адміністративним на розгляд суперечки з участю місцевих рад.

Без внесення ж змін до законодавства суб'єктам господарювання знову доведеться тренуватися у поданні позовів в той суд, правила якого, на їхню думку, більше відповідають їх інтересам. Очевидно, що зараз, витративши всього 15-20 хвилин на Єдиний реєстр судових рішень, можна провести приклади з практики вищих судів в обгрунтування права як адміністративного, так і господарського суду розглядати відповідний позов, і в кінцевому підсумку все буде більше залежати від регіону або від настрою конкретного судді. І при цьому, саме формулювання рішення КСУ, до речі, зовсім не виключає можливості господарського суду розглядати земельні спори.

У зв'язку з цим, дуже цінним для суб'єктів господарювання є 2 зразкових переліку питань, спори з яких належать, на думку ВГСУ, до публічних (тобто непідвідомчі господарським судам), і до спорів про право, які можуть розглядати господарські суди. Можливо, вони хоча б як-то на даний момент будуть служити орієнтирами для позивача (безумовно, не слід забувати, що у Постанові Пленуму ВСУ № 7 також є переліки відповідних спорів).

Раніше досить проблематичним було оскарження рішень органу місцевого самоврядування (органу виконавчої влади), за яким частина ділянки, яким користувався позивач, переходила у власність або користування третіх осіб. Тут зацікавлені особи робили, як кажуть «хто на що здатний» - хтось приловчився оскаржити лише рішення в адміністративному суді, хтось успішно вимагав визнати недійсним лише держакт в господарському суді, деякі подавали обидва позови одночасно в господарський і адміністративний суди і т. д.

ВГСУ зі свого боку (п.2.3 Рекомендацій) визначив, що вимога про визнання державного акту про право власності на землю недійсним, пред'являється, як правило, в якості відновлення права з наслідками, передбаченими законодавством, а тому рішення даного питання є похідним від встановлення права власності (права користування) спірним ділянкою. Отже, при визнанні недійсним рішення, розпорядження, угоди і т.д., на підставі якого був виданий акт, останній підлягає поверненню органу, який видав його, і тому визнання акта незаконним у судовому порядку не потрібно. Оцінка цих обставин повинна міститися не в резолютивній, а в мотивувальній частині рішення суду.

Іншими словами, на думку ВГСУ, для позивача абсолютно достатнім є звернення до господарського суду з позовом про визнання рішення органу місцевого самоврядування недійсним. Висновок про недійсність державного акта, виданого на підставі зазначеного рішення, і відповідних наслідки суд повинен зробити самостійно в мотивувальній частині рішення (звичайно ж, позивачу рекомендується в своїх поясненнях суду нагадати про це).

Така позиція ВГСУ має вельми далекосяжні наслідки - адже тепер за наявності порушеного права позивача на конкретну земельну ділянку, відповідне рішення (а також виданий на його підставі держакт) може бути визнано недійсним після будь-якого терміну з моменту його прийняття - згідно п.4 год. 1 ст. 268 Цивільного кодексу України (оскільки позовна давність не поширюється на позови про визнання недійсним рішення компетентного органу, яким порушено право власності або інше речове право). ВГСУ в п.3.3. Рекомендацій цей момент також підтверджує.

Дата добавления: 2014-01-07