Лекція 10 Організаційно - інституційні засади розвитку екскурсійної справи в Україні

1. Державне регулювання туристичної діяльності в Україні

2.Основи правового регулювання екскурсійної діяльності

1. Державне регулювання туристичної діяльності в Україні

Організаційно-інституційні основи функціонування туристичної галузі України, а в її контексті і екскурсійної діяльності, були закла­дені в результаті створення в 1992 р. Державного комітету України тризму (Постанова Кабінету Міністрів України від 10 листопада 1992 р.): Це створило реальні передумови для виведення вітчизняного туризму з глибокої кризи.

Відродження туризму почало здійснюватися на планомірній і системній основі. Досягнення головної мети роботи Держкомтуризму - посилення державного регулювання туристичної діяльності— звичайно, вимагало часу і ретельного напрацювання відповідних правових і нормативних засад діяльності галузі. Насамперед слід від­значити, що в стислі строки було вжито заходів щодо:

впорядкування мережі підвідомчих підприємств;

розробки й рекламування на міжнародному ринку національного туристичного продукту, що в основному тримався на знач­ному доробку екскурсійної справи;

підготовки кваліфікованих кадрів;

• створення і^-зміцнення нормативно-правової бази.

Діяльність Держкомтуризму значною мірою сприяла тому, що

Україна першою на теренах колишнього Радянського Союзу зробила важливий крок у формуванні законодавчого підґрунтя туристичної діяльності. 15 вересня1995 р. Верховна Рада України прийняла Закон України «Про туризм».

Цей Закон в Розділі II. Державна політика та державне регулювання в галузі туризму (Стаття 3) визначав:

«Держава проголошує туризм одним з пріоритетних напрямів роз­витку національної культури та економіки і створює сприятливі умови для туристичної діяльності.

Державна політика в галузі туризму визначається Верховною Радою України».

Крім того, були сформульовані основні напрями державної політики в галузі туризму.

Окремою статтею було юридично закріплено статус центрального органу державної виконавчої влади в галузі туризму (Державного комітету України по туризму) і визначено сферу його повноважень. Відповідні статті визначили положення про Об'єднання суб'єктів туристичної діяльності, Раду представників суб'єктів туристичної діяльності. Державний реєстр суб'єктів туристичної діяльності (Статті 5 і 6).

Важливе значення мала Стаття 7 цього закону, згідно з якою для координації діяльності міністерств і відомств України в галузі туризму постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 1996р. було створено Національну раду по туризму, як позавідомчий колегіальний орган.

Створення такого органу дозволило залучити до вирішення нагальних проблем туристичної галузі не тільки широке коло спеціалістів з організації туристичного і екскурсійного обслуговування, але й фахівців суміжних галузей господарського комплексу.

12 серпня 2004 р. КМУ прийняв постанову «Про утворення Ради з питань туризму», згідно з якою ліквідується Національна рада по туризму, а координаційним органом з питань реалізації державної політики в галузі туризму стає Рада з питань туризму (далі — Рада), яка утворюється при Кабінеті Міністрів України.

Основними завданнями Ради є:

координація діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади, пов'язаної з реалізацією державної політики в галузі туризму як одного з пріоритетних напрямів розвитку національної культури та економіки;

розгляд пропозицій щодо визначення перспективи і напрямів розвиту внутрішнього та міжнародного туризму;

розроблення заходів, спрямованих на захист інтересів держави в галузі туризму.

Рада відповідно до покладених на неї завдань:

готує пропозиції щодо вдосконалення нормативно-правової бази, що регулює діяльність в галузі туризму;

визначає перспективу створення розвинутої інфраструктури туризму, будівництва нових, реконструкції та модернізації діючих підприємств у галузі туризму;

здійснює заходи, щодо приведення у відповідність з міжнарод­ними стандартами рівня обслуговування туристів у готелях, мотелях, кемпінгах, на туристичних підприємствах, в організа­ціях, на автомобільному транспорті, а також на міжнародних автомобільних дорогах України;

попередньо визначає джерела фінансування програм розвитку туризму, готує пропозиції щодо залучення національних та іноземних інвестицій в розвиток туристичної галузі;

готує пропозиції щодо створення сприятливого для розвитку туризму податкового, валютного, митного, прикордонного та візового режиму; запровадження пільгових умов для органі­зації і проведення туристичної та екскурсійної роботи серед дітей, підлітків, молоді, інвалідів і малозабезпечених верств населення;

вживає заходів до забезпечення безпеки туристів, захисту їх прав, інтересів та майна;

подає пропозиції щодо розроблення та запровадження сис­теми інформаційної, рекламної та видавничої діяльності з питань туризму, підготовки і відкриття нових туристичних маршрутів;

готує пропозиції щодо формування загальнодержавних цільо­вих програм;

забезпечує виконання національних і регіональних програм з питань туризму, розробляє пропозиції щодо розвитку туризму в регіонах;

подає пропозиції щодо кадрового забезпечення галузі та створення з цією метою мережі навчальних закладів різного рівня акредитації для підготовки, перепідготовки і підвищення квалі­фікації кадрів для туристичних підприємств і організацій;

вживає заходів до налагодження співробітництва в галузі туризму з іноземними державами та міжнародними організа­ціями.

Головою Ради є Віце-прем'єр-міністр України. До складу Ради входять Голова Держтурадміністрації (заступник голови Ради), заступник міністра освіти і науки (заступник голови Ради), заступники міністра аграрної політики, міністра внутрішніх справ, міністра економіки та з питань європейської інтеграції, Міністра закордонних справ, міністра культури і мистецтв, міністра охорони здоров'я, міністра транспорту та зв'язку, міністра фінансів, міністра у справах сім’ї, дітей та молоді, міністра з питань надзвичайних ситуацій, міні юстиції, голови Держмитслужби, голови Держкомнацміграції, голови Адміністрації Держприкордонслужби, голови Державної податкової адміністрації, голови Держспоживстандарту, голови Держпідприємництва, завідуючий Відділом виставкової діяльності та тури секретаріату Кабінету Міністрів України (секретар Ради), представники об'єднань суб'єктів туристичної діяльності та громадських організацій туристичного спрямування та інші особи за визначенням голови Ради.

Згідно з Указом Президента України «Про Державний комітет молодіжної політики, спорту і туризму» від 31 травня 2000р. Державний комітет молодіжної політики, спорту і туризму став пра­вонаступником трьох державних комітетів, у тому числі Державного комітету України по туризму.

Держкоммолодьспорттуризм поділявся на три департамент Серед них був і Державний департамент туризму і курортів, до складу якого входили Управління організації туризму й Управління витку туристичної індустрії та інвестицій.

22 листопада 2001 р. Указом Президента України Держкоммолодьспорттуризму було реорганізовано і створено Державну туристичну адміністрацію України. Діяльність цього центрального органу державної виконавчої влади в галузі туризму спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України (Закон України «Про туризм» від 15 вересня 1995 p., «Положення про Державну туристи-адміністрацію України», затверджені Указом Президента України від 11 квітня 2002 p.).

Основними завданнями Держтурадміністрації України є:

участь у формуванні та забезпечення реалізації державної політики в галузі туризму;

розробка та реалізація загальнодержавних програм розвитку туристично-рекреаційної сфери, ринку туристичних послуг, забезпечення захисту і безпеки туристів;

визначення перспектив і напрямів розвитку внутрішнього, міжнародного туризму, розбудови матеріально-технічної бази туристичної галузі;

міжгалузева координація та функціональне регулювання питань туризму;

організація та розвиток системи наукового, інформаційно-рекламного забезпечення туристично-рекреаційної сфери.

Законом України «Про туризм» були також визначені і повноваження місцевих органів державної виконавчої влади в галузі туризму: «...відповідні структурні підрозділи у складі органів державної виконавчої влади в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севас­тополі, які підпорядковані цим органам влади та Державному комітету України по туризму.

Повноваження місцевих органів державної виконавчої влади в галузі туризму визначаються положеннями про них, які затверджуються місце­вими органами виконавчої влади за погодженням з Державним комітетом України по туризму». (Стаття 4).

Однак, таке визначення повноважень, на думку фахівців, не від­бивало норми Статей 137 та 138 Конституції України, стосовно юрисдикції України і АР Крим. За оцінками фахівців це створювало можливість некоординованості туристичної політики і викликало наслідки, які, з точки зору значної частки кримського ринку, в межах України, мали негативний вплив на розвиток туристичної діяльності на національному рівні. Так, опубліковані відомості про те, що російські туристи — основа потоку до Криму — висловлювали невдоволення українським законодавством щодо вимог реєстрації, а влада Криму дотримувалась власних інтересів при здійсненні стягнень курортних зборів.

Значним кроком по вдосконаленню системи державного регулювання в галузі туризму стало прийняття Верховною Радою України Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про туризм» 18 листопада 2003 р., який набув чинності з 1 січня 2004р. Сучасні положення Розділу II. Державна політика та державне регулювання в галузі туризму набули більшої структурності і виваженої детальності. Стаття 6 визначає способи реалізації державної політики в галузі туризму. 10 таких способів включають

«...нормативне регулювання відносин у галузі туризму (туристичного, готельного, екскурсійного (тут і далі виділення — автор.) та інших видів обслуговування громадян)...».

В якості основних цілей державного регулювання в галузі туризму визначено:

«забезпечення закріплених Конституцією України прав громадян на від­починок, свободу пересування, відновлення і зміцнення здоров'я, на без­печне для життя і здоров'я довкілля, задоволення духовних потреб та інших прав;

безпека туризму, захист прав та законних інтересів туристів, інших суб’єктів туристичної діяльності та їх об'єднань, прав та законних інтересів власників або користувачів земельних ділянок, будівель та споруд;
збереження цілісності туристичних ресурсів України, їх раціональне
використання, охорона культурної спадщини та довкілля, врахування державних і громадських інтересів при плануванні та забудові території;
створення сприятливих умов для розвитку індустрії туризму, підтримання
пріоритетних напрямів туристичної діяльності».

З точки зору розвитку екскурсійної справи з-поміж 6-ти Щ пріоритетних напрямів державної політики в галузі туризму варто значити:

«... забезпечення доступності, туризму та екскурсійних відвідувань для дітей, молоді, людей похилого віку, інвалідів та малозабезпечених громадян шляхом запровадження пільг для цих категорій осіб».

Аналітичне завдання: Користуючись текстом Розділу II. Закону «Про туризм» 15.09.95 р. та Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про туризм» 18.11.03 р., побудуйте структурну таблицю, яка відбиває послідовність розвитку окремих положень, проведіть критичний аналіз наслідків структуризації шляхів реалізації, цілей, напрямів державної політики в галузі туризму.

Діючий Закон більш чітко визначає ієрархію органів, що здійснюють регулювання в галузі туризму, та їх відповідні повноваження (Статті 7 -11).

«Регулювання в галузі туризму здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Центральним органом виконавчої влади
в галузі туризму, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та Радою
Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також іншими органами в межах їх компетенції» (Стаття 7).

Законодавче закріплення компетенції органів, що здійснюють регулювання в галузі туризму, виокремлення повноважень Центрального органу виконавчої влади в галузі туризму та інших центральних органів виконавчої влади в межах їх повноважень (Стаття 10) напевно зумовить модернізацію структури центрального апарату Держтурадміністрації.

Свого часу саме центральний орган виконавчої влади в галузі туризму відігравав вирішальну організуючу роль у розробці і визначенні стратегічних напрямів розвитку туризму в Україні. Першим програмним документом розвитку туристичної галузі в державі стала Національна програма розвитку туризму в Україні до 2005 року, підтверджена постановою Кабінету Міністрів України 28.06.1997 р. Пробл емам розвитку туризму було приділено увагу в розділі «Культура » Указу Президента України від 18 жовтня 1997р. «Про основні напрями соціальної політики на 1997-2000 роки», постанові Кабінету Міністрів України від 29 квітня 1999 р. «Про заходи подаль­ шого розвитку туризму». 10 серпня 1999 р. було видано Указ Президента України «Про основні напрями розвитку туризму до 2010 року», яким було передбачено розробку державної програми розвитку туризму в Україні. Державна програма розвитку туризму 2002-2010 роки, затверджена постановою Кабінету Міністрів Укра їни 29 квітня 2002 р., стала складовою Державної програми Україна — 2010 » і покликана стимулювати ефективне використання наявних рекреаційних ресурсів, підвищити рівень міжгалузевого співробітництва, стимулювати розвиток ринкових відносин у туристичній сфері, визначити перспективи подальшого розвитку туризму на основі аналізу його сучасного стану.

Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про туризм» 18.11.03 р. окремою статтею (Стаття 12) визначив сутність і цілі державних цільових, регіональних та інших програм розвитку туризму. Крім того, законодавчо закріплено, що визначення основних напрямів державної політики в галузі туризму є виключним повноваженням Верховної Ради України, а розробка та затвердження програм розвитку туризму в Україні покладається на Кабінет Міністрів України. Одночасно, визначено механізми затвердження і реалізації регіональних та місцевих програм розвитку туризму (Статті 8-11).

Сьогодні державне регулювання туристичною галуззю» набуває подальшої інституційно-організаційної впорядкованості, стає все більш прозорим і демократичним. Основні документи нормативно-правового регулювання туристичної діяльності в Україні доступні не тільки фахівцям, але й широкому загалу на офіційному Державної туристичної адміністрації (www.tourism.gov.ua).

2.Основи правового регулювання екскурсійної діяльності

Правове регулювання екскурсійної діяльності в Україні поки цю далеке від досконалості. Закон України «Про екскурсійну діяльність, знаходиться в стадії розробки і здійснення екскурсійної діяльності фактично регулюється тією мірою, в якій встановлено законодавчі засади туризму. При цьому під нормативно-правовою базою туризму розуміють сукупність загальнозаконодавчих, галузевих і нормативних; документів, які регулюють туристичну діяльність.

Організація екскурсійного обслуговування в правовому полі відбуваються в умовах урахування широкого кола питань. Вони включають дотримання:

загальних положень правової бази регулювання туристичної діяльності в Україні;

правового статусу туриста і екскурсанта (порядок в'їзду/виїзду та перебування в Україні, страхування та медичної допомоги, забез­печення безпеки, права та обов'язки туристів і екскурсантів); і|

організації туристичного підприємництва;

організаційно-правових основ діяльності (праця та соціальне страхування, оподаткування, використання землі та плати за землю, ведення розрахунків в іноземній валюті, бухгалтерський облік);

міжнародних правових актів регулювання туристичної діяльності, а також відповідних стандартів.

Крім того, важливою складовою нормативно-правової бази здійснення екскурсійного обслуговування виступає законодавство щодо юридичної відповідальності за порушення законодавства в галузі туризму. її основи визначають Кримінальний, Цивільний, Господарський Кодекси, а також Кодекс України про адміністративні право­порушення.

Загальні положення законодавства України щодо екскурсійної діяльності

Основні поняття екскурсійної діяльності були юридично закрі­плені Законом України «Про туризм» від 15 вересня 1995 р. Стаття 1 цього Закону визначала:

«...екскурсійна діяльність — діяльність по організації подорожей, ДО не перевищують 24 годин, у супроводі фахівця-екскурсовода за заздалегідь складеними маршрутами з метою ознайомлення з пам'ятками історії культури, природи, музеями, визначними місцями тощо;

гід (екскурсовод) — особа, яка володіє фаховою інформацією про країну
і (місцевість) перебування, визначні місця, об'єкти показу, а також мовою
цієї країни чи мовою іноземних туристів, яких приймають, або загальнозрозумілою для них мовою, надає екскурсійно-інформаційні, організаційні послуги та кваліфіковану допомогу учасникам туру в межах договору про надання туристичних послуг. Гід-індивідуал здійснює свої функції лише
на підставі ліцензії....»

Цим Законом екскурсійні послуги були віднесені до комплексу туристичних послуг (Стаття 16), а також, відповідно до туристичного продукту і туру (Стаття 1):

тур — туристична подорож (поїздка) за визначеним маршрутом у конкретні терміни, забезпечена комплексом туристичних послуг (бронювання,
розміщення, харчування, транспорт, рекреація, екскурсії тощо).

На жаль; такі положення не відбивають сутності екскурсій, екскурсійного обслуговування, екскурсійної діяльності. Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про туризм» від 18.2003р. також не дає чітких понятійних визначень стосовно екскурсійної діяльності. Згідно зі Статтею 1 цього Закону:

туристичний продукт — попередньо розроблений комплекс туристичних послуг, який поєднує не менше ніж дві такі послуги, що реалізується або пропонується для реалізації за визначеною ціною, до складу якого входять послуги перевезення, послуги розміщення та інші туристичні послуги, не пов'язані з перевезенням і розміщенням (послуги з органі­зації відвідувань об'єктів культури, відпочинку та розваг, реалізації сувенірної продукції тощо)».

Дата добавления: 2014-01-07