Групування країн ОЕСР за рівнем централізації ВВП

У 1999 – 2009 роках

Планові показники Державного бюджету України

Критерії та індикатори оцінки бюджетної безпеки держави

Бюджетна безпека держави, перш за все, визначається абсолютними роз­мі­рами державного бюджету як у розрізі дохідної, так і видаткової час­ти­ни.

Таблиця 5.2.1

^{млн. грн.}

Рік
Доходи	23895,3	41990,8	50020,9	86516,9	124945,1	147888,1	215359,4
Видатки	25135,3	41990,8	52055,8	95503,3	137081,5	161819,0	232372,0

Проте абсолютний розмір бюджету не може бути об’єктивним критерієм оцінки стану безпеки бюджетної сфери. Більш якісно про це може свідчити по­каз­ник, який характеризує розмір видатків бюджету на душу населення країни. В Україні динаміка цього показника свідчить про певні позитивні зрушення. Так, якщо у 2005 році обсяг видатків на душу населення в Україні в середньому становив близько 2 тис. грн., то у 2006-2007 рр. відповідно 2,8 тис. грн. та 3,4 тис. грн. У 2008 – 2009 рр. обсяг видатків на душу населення становив 5 тис. грн. та 5,3 тис. грн. відповідно. Для порівняння, відповідний по­казник, скажімо, в Японії стано­вить приблизно 5 тис. дол.; в США – 6,7 тис. дол.

Певною мірою бюджетна безпека визначається також рівнем централіза­ції /перерозподілу/ ВВП через зведений бюджет. Аналізуючи світову фінансову статистику, можна побачити, що існують значні відмінності в рівнях державної централізації валового внутрішнього продукту в розрізі окремих країн (див. табл. 5.2.2). Проте, у розрізі окремих груп країн (згрупованих за рівнем централізації ВВП) пропорції розподілу ВВП упродовж останніх 15-20 років суттєво не змінювалися.

Таблиця 5.2.2

Держава	Рівень централізації ВВП через бюджетну систему
Незначний рівень централізації (25-30%)
США	26,1	26,7	27,6	29,7
Японія	27,1	30,0	27,6	27,5
Австралія	29,1	29,3	29,7	31,5
Поміркований рівень централізації (35-45%)
Італія	34,4	38,9	41,2	41,9
Великобританія	37,7	36,8	34,8	37,2
Франція	43,8	43,0	44,0	45,2
Високий рівень централізації (45-55%)
Швеція	47,0	51,9	48,5	54,0
Данія	47,4	47,1	49,4	49,5
Фінляндія	39,9	44,6	45,1	47,3

Натомість в Україні показник централізації ВВП характеризуються, як і багато інших, нестабільністю (див. рис. 5.2.1.): у 1992 році рівень централізації ВВП склав 24,4%, у 1995 році – 38,0%, у 2001 році – 26,9% (до 2001 року показники розраховані як відношення податкових доходів бюджету і внесків у бюджетні та позабюджетні цільові фонди до обсягу ВВП) і перевищив 30% у 2005 році.

Рис. 5.2.1. Динаміка централізації ВВП у бюджетній системі України ^*

__________

^* до 2001 року показники розраховані як відношення податкових доходів бюджету і внесків у бюджетні та позабюджетні цільові фонди до обсягу ВВП з 2001 року рівень централізації розраховано, як відношення доходів зведеного бюджету до ВВП.

В цілому на відношення доходів і видатків бюджету до ВВП впливали зміни в системі оподаткування і статусі цільових фондів. Так, Пенсійний фонд спочатку був сформований як позабюджетний, але в 1994 році він був включе­ний до складу бюджету, що стало однією з причин істотного підвищення у 1995 році рівня бюджетної централізації ВВП. З 1997 року цей фонд був виведений зі складу бюджету. З 1999 року були скасовані внески у Фонд ліквідації наслід­ків Чорнобильської катастрофи і соціального захисту населення. Проте ці зміни по-різному впливали на рівень централізації ВВП. Якщо скасування внесків у Чорнобильський фонд справді означало зниження рівня оподаткування, то зміна статусу Пенсійного фонду змінювала тільки розміщення державних кош­тів – у бюджеті чи в окремому фонді, але зовсім не знижувала рівень державної централізації ВВП.

Упродовж останніх трьох років в Україні через бюджетну систему пере­роз­по­діляється близько 32% ВВП (згідно Декларації цілей та завдань бюджету на 2009 рік уряд планує зберегти частку перерозподілу ВВП через зведений бю­д­жет на рівні, що не перевищує 32%), а рівень перерозподілу ВВП через сис­тему державних фінансів загалом в країні постійно зростає і сягає 45%.

На рівень бюджетної безпеки держави у значній мірі впливає структура доходів і видатків бюджету, що характеризується нестабільністю. Подібна си­туа­ція в бюджеті свідчить про відсутність вивіреної фінансової стратегії і про­ду­маної тактики реформування фінансової системи, у тому числі її найваж­ливішої складової – бюджету держави.

Динаміка структурних змін за основними групами доходів бюджету в пе­ріод 2001-2005 рр. мала чітко виражену тенденцію до підвищення ролі неподат­ко­вих доходів (у порівнянні з доходами від операцій з капіталом та офіційними трансфертами), які починаючи з 2000 року перевищували ¼ всього обсягу державного бюджету. Так, наприклад, у 2004 році відповідно до Закону „Про державний бюджет на 2004 рік” податкові надходження до бюджету складали 69%, неподаткові надходження – 27%, доходи від операцій з капіталом – 0,8%, офіційні трансферти – 2,6%. Навряд чи подібна тенденція може бути оцінена як позитивне явище. По-перше, вона стала результатом тривалої економічної кри­зи – рівень виробленого ВВП (основного джерела подат­кових доходів) зали­шав­ся низьким, що не давало змоги забезпечити надходження достатніх дохо­дів до бюджету. По-друге, наведені дані є свідченням вкрай низької ефектив­ності податкової системи і податкової служби. Не одержуючи необхідної суми податків, держава змушена була вишукувати і буквально „підбирати” усе, що можна: у складі неподаткових доходів у 2000-2001 рр. були, наприклад, адміні­с­тра­­тивні збори і платежі (по 1,8%), штрафи і фінансові санкції (0,4 і 0,3%), до­хо­ди від реалізації конфіскованого майна (0,3 і 0,2%) і т.п. Усього перелік неподаткових доходів охоплює майже 40 видів.

У 2006 році відповідно до Закону „Про державний бюджет на 2006 рік” окреслилися певні позитивні структурні зрушення у формуванні дохідної час­ти­ни Державного бюджету України. Зокрема на 71,8% і більше доходи держав­ного бюджету формувалися за рахунок податкових надходжень (у структурі по­дат­ко­вих доходів головну роль відіграють податок на додану вартість, податок на прибуток, акцизний збір, мито, абсолютні обсяги цих податків мають ста­бі­ль­ну тенденцію до зростання), що загалом свідчить про відносно стійку дохідну базу державного бюджету. Упродовж 2005-2006 років вдалося досягнути пев­них позитивних зрушень у податковій системі та податковій політиці, які за висновками фахівців Світового банку головним чином полягали у: зменшенні податкових недоїмок; скасуванні окремих податкових пільг; спрощенні системи сплати податку на прибуток підприємств та податку з доходів фізичних осіб; модернізації управління та адміністрування податків. Разом з тим, достатньо вагомим джерелом формування доходів державного бюджету залишалися не­по­дат­кові надходження – 25%, тоді як доходи від операцій з капіталом – 1,4%, офіційні трансферти – 1,3%, цільові фонди – 0,4%.

Незважаючи на позитивні тенденції які спостерігалися у структурі доходів державного бюджету в 2008 році, у 2009 році питома вага податкових надходжень скоротилась до 68,4%, доходів від операцій з капіталом – до 0,5%. При цьому, частка неподаткових надходжень зросла до 30,5%.

У процесі структурного аналізу видатків бюджету зупинимося на таких ключових групах видатків – на економічну діяльність, на соціальний захист на­се­лення, на соціально-культурну сферу і на управління, використовуючи дані про їх питому вагу в чистому (без цільових фондів) бюджеті. У динаміці струк­тури видатків бюджету України спостерігаються досить чіткі тенденції. По-перше, це зниження частки видатків на економічну діяльність держави. Це зако­номірний результат трансформаційних процесів у сфері фінансів підпри­ємств. По-друге, більше половини (52%) коштів державного бюджету у 2006 році було спрямовано на соціальні цілі (більше того, протягом останніх років на соціальні цілі спрямовувалося до 80% видаткової частини місцевих бюджетів), що є досить високим показником. За своїми відносними обсягами видатки на освіту та охорону здоров’я в Україні є достатніми згідно кращого міжнародного дос­віду. Проте, якщо проаналізувати використання цих коштів, то можна відмітити: наявність громіздкої, непрозорої та неефективної системи соціаль­них допомог; обмеженість застосування адресних виплат громадянам, які по­тре­бують соціального захисту; незначні капітальні видатки в установах бюд­жет­ної сфери, зокрема в освіті та охороні здоров’я. По-третє, характерною ри­сою динаміки структури видатків бюджету є підвищення питомої ваги видатків, пов’язаних із реалізацією управлінської функції держави, які в 2001 році досяг­ли 15,6% у видатках державного бюджету, порівняно з 3,4% у 1992 році. З од­но­го боку, це досить об’єктивна і закономірна тенденція. Україна, розбудову­ючи свою державність, стала створювати і відповідний державний апарат, нала­го­джу­вати міжнародні відносини. Але, з іншого боку, на тлі зниження реальних доходів і життєвого рівня переважної частини населення, це здається не зовсім виправданим – у 2001 році сукупні видатки на управління (15,6%) перевищили видатки на соціальний захист (15,0%). Ще однією статтею видатків бюджету є видатки на обслуговування державного боргу, які, навпаки, мають нестабільний ха­рактер, що пояснюється, як неефективною бюджетною політикою, так і в зна­ч­ній мірі незалежними від бюджетної політи­ки причинами – установленим графіком погашення заборгованості і виплати процентних доходів кредиторам держави.

Аналізуючи структуру бюджету України, варто зупинитися на такому унікальному явищі, як поділ бюджету на дві складові – загальний і спеціальний фонди. Загальний фонд відображає доходи і видатки самого бюджету, а спеці­аль­ний – насамперед позабюджетні кошти бюджетних установ, тобто в бюджет входять і доходи, зароблені бюджетними установами, і їх використання. Одно­знач­но оцінити подібне явище дуже складно. Адже, з одного боку, ці уста­нови є державними, і всі їхні доходи і витрати належать до сфери державних фінансів і, більше того, доходи, зароблені бюджетними установами, формуються на ос­но­ві використання державного майна. Щоправда, навіть в умовах адміністра­тив­но-командної системи існувало чітке розмежування їх централізованої (бюд­жет) і децентралізованої (фінанси державних підприємств) складових. З іншого боку, ці доходи не стільки є додатковими коштами, скільки заміщають відсутні бюджетні асигнування (потреби бюджетних установ сьогодні фінансуються з бюджету на рівні 40-50%). Ситуація, коли держава не може в повному обсязі профінансувати бюджетні установи і спонукає їх самостійно заробляти доходи, а потім, по суті, пред’являє свої права на ці доходи, включаючи їх у спеціаль­ний фонд, є парадоксальною. І хоча кошти, що концентруються в спеціальному фонді, юридично належать бюджетним установам, вони потрапляють у розпо­рядження держави і полегшують процес виконання бюджету. У 2000 році кош­ти спеціального фонду в доходах бюджету становили 20%, а у видатках – 19%; у 2001 році – відповідно 23% і 24%. При цьому виконання за 2000 рік бюджету за доходами в цілому становило 114%, у тому числі по загальному фонду – 105% і по спеціальному – 178%, а у 2001 році відповідно – 102, 96 і 128%. За видатками ці показники становили відповідно в 2000 році 111, 104 і 168%, а в 2001 році – 103, 99 і 127%. Таким чином, включивши в бюджет спеціальний фонд, держава одержала як певний резерв, так і засіб приховати реальну ситу­а­цію в бюджеті.

Упродовж останніх трьох років питома частка кош­тів спеціального фонду в доходах і видатках бюджету скоротилася: у 2006 році – у доходах – до 22,7%, у видатках – до 21,0%; у 2007 році – відповідно до 21,4% і 19,6%. Згідно Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік» тенденції 2007 року збереглися: кош­ти спеціального фонду в доходах бюджету становили 21,5%, а у видатках – 19,6%.

Бюджетна безпека характеризується ступенем збалансованості бюджету, а отже розміром його дефіциту або бездефіцитністю. При цьому рівень бюд­жет­ної безпеки обернено пропорційний рівню бюджетного дефіциту. Тобто найбезпечнішим, за інших рівних умов, є бездефіцитний бюджет. Показники дефіциту зведеного бюджету України подані в табл. 5.2.3.

На бюджетну безпеку визначальний вплив чинить рівень бюджетного дефіциту. Маастрихтським договором, для потенційних країн валютного союзу встановлено граничний розмір дефіциту держбюджету на рівні 3% до ВВП. Згідно з даними міжнародної статистики допустима межа дефіциту державного бюджету для розвинутих країн знаходиться на рівні 3-4% до ВВП.

В Україні має місце перманентний бюджетний дефіцит (за виключен­ням 2000р. і 2002р.). Його значні розміри, особливо упродовж 1992 –1997 рр. (у 1992 році фактичний дефіцит зведеного бюджету склав 13,8% від ВВП; в наступні п’ять років цей показник коливався в межах від 4,9 до 9,3 % ВВП. При цьому відбувалось стрімке падіння обсягу валового продукту, який за період 1991 – 1997 рр. знизився на 44,3%) аж ніяк не сприяли бюджетній безпеці держави.

Таблиця 5.2.3

Дефіцит Зведеного бюджету України у 2001 – 2009 рр. ( млрд. грн.)

Показники
доходи	54,93	61,94	55,1	60,7	134,2	171,8	219,9	297,8	272,9
видатки	55,53	60,31	56,1	64,19	141,7	175,3	226,1	309,2	307,4
бюджетний дефіцит	0,6	-1,6	1,04	3,49	7,5	3,5	6,2	11,4	37,3
рівень, % до видатків	1,1	-2,7	1,85	5,4	5,3		2,7	3,7
рівень, % до ВВП	0,3	-0,7	0,2	3,2	1,8	0,7	1,1	1,5

Як відомо, бюджетний дефіцит в умовах спаду виробництва та падіння частки виробничих інвестицій у загальному обсязі видатків бюджету пере­творюється у мультиплікатор дезорганізації фінансової системи. У даному випадку бюджетний дефіцит виступає індикатором фіскальних, а не народно­господарських цілей фінансової політики. Тобто, податки стягуються не для створення державою ефективних „точок росту”, а для поточного „проїдання” національного багатства за рахунок майбутніх поколінь.

На рівень бюджетної безпеки в державі впливає характер фінансування /покриття/ бюджетного дефіциту. Недосконала і непослідовна практика фінан­су­вання дефіциту бюджету стала суттєвим чинником зниження рівня бюджет­ної безпеки в Україні. По-перше, важливого значення в моніторингу фінансува­н­ня бюджетного дефіциту набуває показник його монетизації. Додаткова емісія грошей для фінансування бюджетного дефіциту /сеньйораж/ є явищем небез­печ­ним, адже провокує в країні розкручування інфляційної спіралі. Упродовж 1991-1995 рр. НБУ надав урядові на фінансування дефіциту бюджету кредитів (фактично, додаткова емісія) на суму в 7739 млн. грн. Це послужило каталізатором гіперінфляції в Україні (в 1993 році індекс споживчих цін сягнув рекордного для України за всю її історію рівня – 10256%). Результат можна було легко передбачити – руйнація національної грошово-кредитної системи, знецінення грошової одиниці. Це об’єктивно зменшувало вартість податкових платежів до бюджету, а часовий лаг не дозволяв у повній мірі фінансувати соціально-економічні програми.

У наступні роки уряд при фінансуванні бюджетного дефіциту вдавався уже до іншої крайності – позик. Через відсутність дієвої системи контролю і непро­думані рішення щодо позикового методу покриття дефіциту наприкінці 1999 року рівень державної заборгованості перевищив припустимі критичні межі, визначені законодавством і склав 61,5% від ВВП. Така ситуація загрожу­вала Україні дефолтом.

Рис. 5.2.2. Динаміка структури джерел фінансування бюджетного дефіциту в Україні у 1992–2002 рр.

Упродовж кількох останніх років широкого застосування набув метод по­крит­тя дефіциту через механізм приватизації. Фактично „з молотка” на аукціо­нах переходять у приватну власність стратегічні підприємства, до того ж за заниженими цінами. Ця політична короткозорість призводить не лише до втра­ти державою контролю на стратегічними, високорентабельними об’єктами, а й до створення ситуації за якої дефіцит нікуди не зникає, а лише тимчасово приховується.

Рис. 5.2.3. Динаміка структури джерел фінансування бюджетного дефіциту у 2004 – 2009 рр.

Вибір методу покриття бюджетного дефіциту є надзвичайно важливим у контексті забезпечення фінансової безпеки держави. Адже, збільшення або зменшення грошової маси в обігу визначає рівень безпеки грошово-кредитного сектору. Водночас покриття дефіциту державними цінними паперами, а також неефективність розміщення останніх можуть призвести до зниження рівня ва­лют­ної, банківської і боргової безпеки.

Бюджетна безпека в значній мірі визначається характером побудови діючої в країні бюджетної системи, як сукупності різних видів бюджетів, що знаходяться між собою у певному взаємозв’язку і взаємозалежності. Як зазначається у статті 95 Конституції України, бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між гро­ма­дя­нами і територіальними громадами. Виходячи з цього, необ­хід­но органічно поєднувати досягнення бюджетної безпеки держави в цілому і бюджетної безпеки окремих регіонів, усувати взаємну заборго­ва­ність між бюджетами різних рівнів.

Динаміка структури бюджетної системи України за рівнями адмініс­тра­тивно-територіального поділу наведена в таблиці 5.2.4.

Таблиця 5.2.4

Дата добавления: 2014-01-07