Бюджетный процесс в муниципальном образовании и межмуниципальные отношения

§1. Бюджетный процесс в муниципальном образовании: понятие, характеристика, процедура.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральным законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Бюджетный процесс – регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением (статья 6 Бюджетного кодекса РФ)¹.

Накопление и расходование средств местного бюджета осуществляются в рамках бюджетного процесса. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не регламентирует деятельность органов местного самоуправления в рамках бюджетного процесса. Бюджетный кодекс РФ лишь определяет круг участвующих в этом процессе органов на уровне местного самоуправления и указывает их наиболее общие полномочия. Следовательно, федеральный законодатель исходит из того, что данная сфера должна регулироваться законами субъектов РФ и нормативными актами муниципальных образований.

Нормы бюджетного процесса предписывают правила, порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента его составления до утверждения отчета об его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного процесса. ²

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.³, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что перечисленные нормативные правовые акты не могут противоречить БК. В случае противоречия между ними применяется БК.

Так, полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района⁴.

В число основных участников бюджетного процесса в муниципальном образовании входят:

· глава муниципального образования;

· представительный орган местного самоуправления;

· исполнительно-распорядительный орган муниципального образования;

· органы муниципального финансового контроля;

· главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

· главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

· главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

· получатели бюджетных средств.

К полномочиям представительного органа в области бюджетного процесса относятся следующие полномочия: 1) установление порядка составления и рассмотрения проекта бюджета муниципального образования, порядка утверждения и исполнения бюджета муниципального образования; 2) утверждение бюджета муниципального образования, внесение в него изменений; 3) установление порядка утверждения и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального образования; 4) определение порядка осуществления контроля за исполнением бюджета города и осуществление финансового контроля; 5) создание контрольного органа муниципального образования, определение ее правового статуса и порядка формирования и другие полномочия, предусмотренные действующим законодательством.

К полномочиям главы муниципального образования в области бюджетного процесса относятся: 1) организация работы по составлению проекта бюджета муниципального образования; 2) внесение на утверждение представительным органом муниципального образования проекта бюджета муниципального образования, отчета об исполнении бюджета муниципального образования, нормативных правовых актов по финансовым, налоговым и бюджетным вопросам; 3) управление счетами бюджета муниципального образования и бюджетными средствами; 4) распоряжение средствами, предусмотренными в бюджете муниципального образования по смете расходов на содержание исполнительно-распорядительного органа муниципального образования; 5) организация контроля за целевым использованием бюджетных средств; 6) поручение исполнения бюджета муниципального образования и передача иных бюджетных полномочий на основании договора (соглашения) финансовому органу, исполняющему бюджет муниципального образования; 7) иные полномочия, предусмотренные законодательством, уставом муниципального образования.

На местную администрацию в бюджетном процессе могут быть возложены следующие полномочия: 1) подготовка документов, необходимых для составления проекта бюджета муниципального образования, отчета об исполнении бюджета муниципального образования; 2) разработка проекта бюджета муниципального образования, исполнение бюджета муниципального образования, составление проектов решений о внесении изменений в бюджет муниципального образования, составление информации об исполнении бюджета муниципального образования за квартал, полугодие, девять месяцев текущего года, составление отчета об исполнении бюджета муниципального образования за год совместно с финансовым органом, исполняющим местный бюджет; 3) осуществление ведомственного контроля за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами; 4) иные полномочия, предусмотренные законодательством, уставом муниципального образования.

Финансовый орган, исполняющий местный бюджет в бюджетном процессе, наделен следующими полномочиями. 1) непосредственное составление проекта бюджета муниципального образования города; 2) осуществление методического руководства по составлению и исполнению местного бюджета; 3) составление сводной бюджетной росписи местного бюджета, представление ее в исполнительно-распорядительный орган муниципального образования; 4) утверждение лимитов бюджетных обязательств и доведение их до распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств; 5) ведение учета всех операций по доходам и расходам местного бюджета, а также по привлечению источников погашения дефицита бюджета и иных операций со средствами местного бюджета в соответствии с законодательством; 6) осуществление финансового контроля за операциями с бюджетными средствами распорядителей и получателей средств местного бюджета, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств; 7) непосредственное составление отчета об исполнении бюджета муниципального образования за прошедший финансовый год, информации об исполнении бюджета за квартал, полугодие, девять месяцев текущего года, получение от распорядителей средств бюджета необходимых для этого материалов; 8) осуществление иных полномочий в соответствии с законодательством.⁵

Муниципальный бюджетный процесс включает следующие обобщенные стадии: составление проекта бюджета; рассмотрение и принятие (утверждение) бюджета; исполнение бюджета.

Подготовка проекта местного бюджета начинается с того, что исполнительные органы государственной власти субъектов РФ в сроки, установленные их представительными органами власти (до начала следующего финансового года), направляют органам местного самоуправления данные для разработки местных бюджетов. В них включаются положения об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов, а также социальные и финансовые нормативы, утвержденные представительным органом власти субъекта РФ.

В муниципальном образовании процесс подготовки проекта местного бюджета обычно предполагает одновременную разработку планов и прогнозов территориального развития, целевых программ с учетом их информации, полученной от финансового органа субъекта РФ, составляются предложения о доходах и расходах бюджета, а для такого сложного муниципального образования, как район, также учитывается информация о прогнозируемом консолидированном бюджете (он охватывает показатели как района, так и входящих в него поселений).

К основным характеристикам бюджета муниципального образования относятся: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета, дефицит бюджета.

Составление проектов местных бюджетов — исключительная прерогатива местных администраций муниципальных образований. Непосредственное составление проектов бюджетов муниципальных образований осуществляют финансовые органы муниципальных образований.

Как указывалось ранее, представительный орган муниципального образования принимает нормативный акт (обычно это положение), в котором определяется порядок разработки проекта местного бюджета, в том числе и ряд условий данного процесса, включая разработку основных направлений бюджетно-финансовой политики, прогнозов развития муниципального образования, отраслей его хозяйства, структурных частей территории, подготовку сводного финансового баланса как основы проекта бюджета, представление подразделениями местной администрации в её финансовый орган бюджетных смет, программ и заявок на ассигнования из местного бюджета. Одновременно в ходе подготовки составляются расчеты для обоснования размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, получения дотаций из вышестоящих бюджетов и т.п. ⁶

По итогам подготовки проекта местного бюджета готовится проект решения о бюджете, который обычно содержит следующую информацию: 1) прогнозируемые доходы бюджета, сгруппированные в соответствии с классификацией доходов бюджетов РФ; 2) нормативы отчислений от доходных источников, установленных законом субъекта РФ на соответствующий год; 3) расходы бюджета; 4) общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; 5) распределение бюджетных ассигнований по распорядителям и прямым получателям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета; 6) объемы финансовой помощи из других уровней бюджетной системы (дотации, субвенции, субсидии); 7) перечень целевых программ, финансируемых из местного бюджета; 8) иные показатели, определенные бюджетным законодательством.

В проекте решения о бюджете муниципального образования также должны быть определены: источники финансирования дефицита бюджета, если местный бюджет принимается с дефицитом; верхний предел муниципального долга по состоянию на первое января года, следующего за очередным финансовым годом, а также другие предельные значения, предусмотренные бюджетным законодательством; размер и структура муниципального долга, объем и структура расходов на его обслуживание, программа (порядок) его погашения; предельные объемы предоставляемых муниципальных гарантий, субсидий и субвенций; цели, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, лимиты их предоставления на срок в пределах года и на срок, превышающий пределы финансового года; лимиты предоставления отсрочек и рассрочек, налоговых кредитов, инвестиционных налоговых кредитов по уплате налогов в части сумм, поступающих в бюджет муниципального образования; цели и условия предоставления муниципальных гарантий.

Рассмотрение и утверждение бюджета осуществляется в порядке, установленном уставом муниципального образования и регламентом представительного органа муниципального образования.⁷

Принятие (утверждение) местного бюджета выражается в ряде взаимосвязанных процедур. Составленный и согласованный с финансовыми органами субъекта РФ проект местного бюджета вносится главой местной администрации в представительный орган муниципального образования для рассмотрения и утверждения. Предварительно проект обсуждается обычно всеми постоянными комиссиями представительного органа, хотя ведущей является постоянная комиссия финансово-бюджетного профиля. Далее проект местного бюджета детально рассматривается представительным органом муниципального образования и утверждается его решением.

В соответствии с нормативными правовыми актами многих муниципальных образований рассмотрение и утверждение бюджета осуществляется в двух чтениях.

При рассмотрении бюджета в первом чтении утверждаются: 1) доходы бюджета в целом и сгруппированные в соответствии с классификацией доходов бюджетов РФ; 2) общий объем расходов бюджета на очередной финансовый год; 3) дефицит (профицит) бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам бюджета на очередной финансовый год, источники покрытия дефицита бюджета.

При рассмотрении проекта бюджета во втором чтении утверждаются: 1) расходы бюджетных средств по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетной классификации РФ в пределах общего объема расходов бюджета, принятого в первом чтении; 2) распределение бюджетных ассигнований по распорядителям и прямым получателям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета; 3) общий объем капитальных и текущих расходов; 4) другие показатели, установленные бюджетным законодательством. ⁸

Федеральный закон 2003 г. предусмотрел (ч. 6 ст. 52), что проект местного бюджета, решение о его утверждении, годовой отчет об исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования. В статье 28 Федерального закона 2003 г. проект местного бюджета и отчет о его исполнении названы в числе тех документов, которые должны выноситься на публичные слушания.

После принятия представительным органом муниципального образования местного бюджета начинается следующая стадия бюджетного процесса – исполнение бюджета муниципального образования.

Исполнение муниципального бюджета по доходам предусматривает: 1) перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета; 2) возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов; 3) учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах бюджета в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Исполнением бюджета занимается местная администрация, руководствуясь правилами Бюджетного кодекса РФ и положением, принимаемым представительным органом муниципального образования. Обычно главе местной администрации предоставляется право принимать решения о внесении изменений по статьям расходов в пределах отпущенных ассигнований по каждому направлению расходования средств. Однако глава не может производить расходование средств сверх ассигнований, изменять утвержденные размеры годовых ассигнований и перечень финансируемых объектов и программ без согласования с представительным органом. Руководитель финансового органа местной администрации может быть наделен правом по предложениям распорядителей кредитов производить передвижение годовых и квартальных расходов внутри отрасли, при этом расходы на заработную плату и капитальные вложения могут быть увеличены по одним параграфам при одновременном уменьшении расходов по другим параграфам раздела или главы. ⁹

Доходы, дополнительно полученные в ходе исполнения бюджета, суммы превышения доходов над расходами, образующиеся в результате увеличения поступлений в бюджет или экономии в расходах, используются в соответствии с решениями представительного органа муниципального образования.

Как частично говорилось ранее, законодательство содержит определенные гарантии в связи с действиями органов государственной власти, отражающимися на финансовом положении местного самоуправления. Если в ходе исполнения бюджета органы Российской Федерации или ее субъектов принимают решение, приводящее к уменьшению доходов или увеличению расходов бюджета нижестоящего территориального уровня, то сумма роста расходов или уменьшения доходов должна полностью возмещаться за счет соответственно федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. В литературе ставился вопрос о введении и обратного механизма: если бюджет Российской Федерации или ее субъекта претерпел убытки из-за принятия неправомерного акта местного самоуправления, наряду с требованием о признании такого акта не действующим государственный орган вправе заявить в суде и претензии по возмещению потерь соответствующему бюджету.

Непосредственно вопросами как формирования, так и исполнения местного бюджета, а также контроля за исполнением под руководством главы местной администрации занимается финансовый орган местной администрации на основе бюджетной росписи.

Бюджетная роспись составляется распорядителем бюджетных средств по получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ с поквартальной разбивкой и представляется в финансовый орган, исполняющий бюджет.

На основании бюджетных росписей распорядителей бюджетных средств финансовый орган, исполняющий местный бюджет, составляет сводную бюджетную роспись. ¹⁰

Федеральный закон 2003 г. предусмотрел (ч. 3 ст. 52), что полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.

В настоящее время получила распространение практика, когда полномочия финансового органа местной администрации по договору возлагаются на подразделение Федерального казначейства РФ на территории данного муниципального образования. Таким образом, муниципальные задачи исполняются государственным органом. Федеральный закон 2003 г. в ст. ст. 5 и 6, посвященных полномочиям органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в отношении местного самоуправления, говорит, что осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, которые установлены Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Таким образом, соответствующая практика может получить дальнейшее развитие в местном самоуправлении на основе законодательства субъектов РФ.

Финансовый год завершается утверждением отчета об исполнении местного бюджета. Отчет составляется по всем основным показателям доходов и расходов с анализом динамики и результатов. Отчет подписывается главой муниципального образования (или главой местной администрации) и представляется на утверждение представительного органа местного самоуправления. Последний рассматривает отчет и принимает соответствующее решение (о его утверждении или неутверждении).

До начала рассмотрения отчетов об исполнении бюджета представительными органами проводится внешняя проверка отчетов, которая осуществляется соответствующими контрольными органами представительных органов.

Представительный орган принимает решение по отчету об исполнении бюджета после получения результатов проверки указанного отчета, проведенной соответствующими контрольными органами.

Отчет может быть не утвержден, если:

· в процессе исполнения бюджета допущены существенные нарушения законодательства и решений представительного органа местного самоуправления;

· нарушен установленный порядок исполнения бюджета, не выполнены планы и программы социально-экономического развития муниципального образования.

Представительный орган имеет право обратиться в органы прокуратуры для проверки обстоятельств несоответствия исполнения бюджета принятому решению о бюджете, в случае превышения прав, предоставленных органу, исполняющему бюджет, бюджетным законодательством и решением о местном бюджете, по сокращению расходов, перемещению ассигнований и блокировке расходов и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.

В уставе муниципального образования может быть предусмотрена ответственность главы муниципального образования (или главы местной администрации) в случае неутверждения отчета об исполнении бюджета ¹¹.

Дата добавления: 2014-01-07