Лекция 3. Уровни государственного управления. Центральный уровень

Главным органом центрального управления является правительство. Оно может иметь либо коллегиальную форму и называться кабинетом, либо нет.

Коллегиальную форму правительство имеет обычно в государствах с парламентской или полупрезидентской формой правления. Оно возглавляется премьер-министром и имеет коллегиальный характер, т.е. подразумевается коллективный характер принятия решений и ответственности (это связано с тем, что правительство формируется из коалиции различных политических сил, как вы помните). Однако на практике, ввиду большой сложности задач, эти решения делегируются отдельным министрам. Иногда «правительство» и «кабинет» не равнозначны. В кабинет входят «политические» министры, которые принимают коллегиальные решения, а министры «профессионалы», назначенные не по политическим причинам, не принимают их, а занимаются непосредственно делами своих министерств.

В президентских республиках коллегиальный характер правительства отсутствует. Каждый министр непосредственно подчинен президенту (США), обладающему монополией в принятии решений. Специализация по функциям зависит не от политических, а от экономических факторов (т.к. нет коалиционного правительства).

Центральные органы управления подразделяются на министерства или департаменты, независимые комиссии регулирования (в США – Комиссия междуштатной торговли, Федеральная морская комиссия, Федеральная торговая комиссия, К. Федеральной резервной системы, Национальный совет по трудовым отношениям, Комиссия по безопасности трудовых отношений, Комиссия по безопасности потребительских товаров, т.е. в тех сферах, где нужен беспристрастный надзор и экспертиза) и правительственные корпорации. Второй элемент в России отсутствует, а третий используется очень ограниченно. Это связано с тем, что правительственные корпорации (как это есть на Западе) должны функционировать на коммерческой основе, что у нас не очень принято. Комиссионная форма используется широко, однако она не имеет независимого статуса.

Что такое независимые комиссии регулирования? Независимость этих комиссий означает, прежде всего, их свободу от непосредственного иерархического административного или даже парламентского контроля и заинтересованных групп. Они свободны самостоятельно формулировать и осуществлять свою политику вне зависимости от давления со стороны политических и экономических интересов и организационно обособленны от центров власти. Институциональной гарантией служит коллегиальный характер комиссии и назначаются не представителями администрации (в США – непосредственно президентом и утверждается Сенатом, однако на срок, который превышает срок президента - отстранять их также может только президент и то лишь за преступления закона). Состав комиссий обновляется не сразу, а постепенно, по частям, чтобы обеспечить преемственность. В некоторых комиссиях предусматривается равное участие обоих партий США.

Что такое публичные корпорации? В США наибольшее распространение они получили в ПМВ, Великой Депрессии и ВМВ. Преимущество этих организаций состояло в том, что их быстро сформировать и расформировать, их свобода от бюрократического консерватизма, а также предприимчивость, свойственная для частного бизнеса. Их численность к концу ВМВ догла до 101, Япония к 1968 году – 108, лейбористское правительство ВК использовало их для сохранения независимости национализированных предприятий. Как правило, руководящий уровень представлен советом директоров. Директора назначаются соответствующими министрами или госсекретарями (газовая корпорация – госсекретарем по энергетике, атомной энергии – госсекретарь науки в ВК). Однако контроль над ними ограничен. В США – главы корпораций назначаются Президентом с согласия Сената. Уровень контроля зависит от инвестиций – где инвестиции смещанные – государственные и частные – там и контроль смешанный, там, где государственные – государственный. Но даже чисто государственные корпорации сами определяют как распределять и направлять фонды.

В России аналогом публичных корпораций являются акционерные общества, в которых представлены интересы и средства государства (РАО ЕЭС, РАО Газпром, РАО РЖД и др.). Это в основном предприятия, занимающиеся управлением транспорта, энергетики, добычи природных ресурсов – т.е. сфер, стратегических для государства, но в то же время являющихся коммерческими, а потому требующие особого управления, нежели министерское.

Организация центрального управления РФ.

В СССР правительство преимущественно формировалось по отраслевому признаку: министерств было столько, сколько отраслей промышленности. Это приводило к росту числа министерств, число которых перевалило за сотню. Это было связано с директивным характером управления экономикой.

Переход к другой парадигме экономического развития, а также введение федеративного принципа государственного устройства, потребовал коренных изменений и в структуре правительства. В результате в 1996-1998 годах значительная часть отраслевых органов управления была упразднена, остались только 2 – Министерство топлива и энергетики, Министерство по атомной энергетики.

Современная система федеральных органов исполнительной власти построена на основе сочетания линейного и функционального принципов организации.

Согласно Указу Президента РФ от 17.05.2000 года №867 «О структуре федеральных органов ИВ» на начало 2001 года в состав органов ИВ РФ входили: 24 министерства РФ, 6 государственных комитетов РФ, 2 федеральные комиссии, 13 федеральных служб, 8 российских агенств, 2 федеральных надзора, 4 иных органа федеральной власти. Непосредственное управление президента осуществлялось над 5 федеральными министерствами, 8 государственными службами, 1 агенством.

С течением времени состав этот менялся – к 2003 году 1 министерство было упразднено, 1 госкомитет добавлен, 2 федеральных службы упразднены, 1 российское агенство упразднено, добавлено 2 иных органа федеральной власти. Добавлены некоторые структуры под непосредственное управление президента.

Структура Правительства РФ на март 2006 года:

Федеральные министерства (16)

Под руководством Президента РФ

Под руководством Правительства РФ

МВД

обороны

юстиции

ГО и ЧС

МИД

Здравоохранения и соц. Развития

Культуры и МК

Образования и науки

Природных ресурсов

Промышленности и энергетики

С/х

транспорта

Информационных технологий и связи

Финансов

Экономического развития и торговли

Регионального развития

Федеральные службы, подведомственные федеральным министерствам

Нет

нет

Нет

Федеральные агенства, подведомственные федеральным министерствам

нет

Нет

Нет

нет

Иные федеральные службы под руководством Президента РФ

Иные федеральные агенства под руководством Президента РФ

Иные федеральные службы и агенства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ

7 федеральных служб

4 федеральные агенства

В соответствии с 6 главой Конституции и ФЗ «О правительстве РФ» (17.12.1997) с поправками правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему ИВ в РФ. В его состав входят: Председатель правительства РФ, назначаемый Президентом РФ, заместители Председателя правительства и федеральные министры. Для решения оперативных вопросов Правительство по предложению Председателя Правительства может образовывать Президиум, заседания которого проводятся по мере необходимости.

Регламент работы Правительства. Не реже одного раза в месяц проводятся заседания Правительства, которое ведет премьер-министр. Члены Правительства, руководители федеральных органов ИВ вносят в Правительство проекты постановлений нормативного характера или распоряжений оперативного характера. Проекты решений должны быть согласованы с заинтересованными органами государственной власти, государственными и общественными организациями. Их подготовка осуществляется аппаратом Правительства, департаменты которого проводят анализ и экспертизу проекта и обоснований к нему, необходимую доработку текста, при необходимости проект может быть доработан представившим его органом ИВ. Подготовленный проект решения Правительства визируется заместителем Председателя Правительства и представляется руководителем аппарата Правительства Председателю Правительства на подпись или для внесения на заседание Правительства.

В заседаниях Правительства участвуют члены Правительства, вправе присутствовать представители палат ФС, Конституционного суда, Верховного Суда и прочих высших органов федеральной власти в соответствии со сферой компетенции.

Решения на заседаниях Правительства принимаются общим согласием. На основании предложения члена Правительства по решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов.

В соответствии с указом Президента от 22.09. 1998 было принято решение о полноправном участии в деятельности Правительства наравне с федеральными министрами руководителей органов ИВ субъектов РФ, избранных руководителями межрегиональных ассоциаций – в части подачи обращений в Правительство и согласования проектов его решений.

Помимо проектов и постановлений, федеральные органы ИВ представляют проекты федеральных и конституционных законов, подлежащих внесению в палаты ЗС и на рассмотрение Президента. Поручения по разраюотке законопроектов даются федеральным органам ИВ в соответствии с программами и планами законопроектной деятельности Правительства, согласованные с аналогичными планами Президента и ФС.

Роль аппарата правительства и его руководителя. Департаменты аппарата Правительства не только подготавливают проекты, проводят экспертизу проектов решений и необходимых материалов, организуют делопроизводство Правительства, но и осуществляют контроль за исполнением решения. Материалы к заседаниям Правительства вносятся не позднее 14 дней до даты планового заседания, а рассылаются членам Правительства не позднее, чем за 5 дней до заседания.

В соответствии со статьей 72 регламента Правительства РФ можно образовывать межведомственные координационные и совещательные органы. Они называются комиссиями или организационными комитетами и образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов ИВ при решении определенного круга задач. Совещательные органы именуются советами и образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер. Организационные комитеты образуются для проведения мероприятий общегосударственного значения в установленные сроки (74 статья регламента). Межведомственные комиссии и советы образуются для решения задач или рассмотрения вопросов межотраслевого или межтерриториального значения. Организационно-техническое обеспечение деятельности таких органов Правительства возлагается на федеральный орган ИВ, руководитель или заместитель руководителя которого является его председателем. Состав, порядок и срок работы, процедура, компетенция и пр. Таких органов определяются либо ФЗ, либо актами Президента или Правительства, или совместными решениями заинтересованных федеральных органов ИВ, оформленными приказами и распоряжениями руководителей этих органов. Постановлением правительства от 16.04.2004 года упразднено 145 таких органов и образовано 17 новых.

Большая часть изменений, касающаяся статуса и состава органов государственной администрации России в 2004 году оформлена в двух указах Президента РФ – «О системе и структуре федеральных органов ИВ» от 09.03.2004 года и «Вопросы структуры федеральных органов ИВ» от 20.05.2004 года.

1. Разнообразие федеральных органов ИВ ограничено тремя типами – федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агенствами

2. У них выделено пять функций – принятие нормативных правовых актов, контроль и надзор, правоприменительная, управление государственным имуществом, оказание государственных услуг.

3. Выделено 4 функции федеральных министерств – выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, самостоятельное осуществление правового регулирования (не нормативного характера) в установленной сфере деятельности в рамках законодательства, осуществления координации и контроля деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агенств, осуществление координации деятельности государственных внебюджетных фондов

4. У министерства было отнято – функция контроля и надзора, правоприменения, функции по управлению государственным имуществом

5. Назначение федеральной службы ограничено двумя функциями – контроль и надзор в установленной сфере деятельности – в области обороны, госбезопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности; издание в пределах своей компетенции индивидуальных правовых актов на основании и во исполнении законодательства и актов федерального министерства, осуществляющего контроль и координацию службы

6. У федеральной службы отнято – нормативно-правовое регулирование, функции управления и оказания платных услуг

7. Федеральное агенство ограничено – функциями по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом, правоприменения (кроме контроля и надзора), изданием в пределах своей компетенции индивидуальных правовых актов на основании и во исполнении законодательства и поручений Президента, Председателя Правительства и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агенства

8. Кроме министерств, которыми лично управляет Президент, выделено определенное число федеральных служб и агенств, руководство которыми осуществляет Правительство РФ

Таким образом, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии, федеральные надзоры упразднены. Однако уменьшение разнообразия органов федеральной власти не привело к уменьшению их числа ввиду углубления функциональной специализации.

Разделены и статусные различия органов федеральной власти. Политические функции закреплены за Правительством РФ и федеральными министерствами, административные – за службами и агенствами. Федеральные министерства лишились возможности непосредственно управлять предприятиями и учреждениями и распоряжаться расходованием бюджетных средств. Эти виды деятельности теперь осуществляются в форме контроля и координации части федеральных служб и агенств, а также назначения их руководителей, а также через распределение ресурсов подведомственным органам.

В результате реформы наиболее сильными по своим полномочиям остались – министерства финансов, экономического развития и торговли, транспорта, промышленности и энергетики, культуры и массовых коммуникаций.

На начало марта 2006 года систему федеральных органов составляли: 16 министерств, 35 служб, 32 агенства, всего 83 органа. Руководство 5, 13 и 2 – у Президента, 11, 7 и 4 – Правительства. Координацию и контроль 15 служб и 26 агенств осуществляют министерства.

Различия между этими разновидностями органов центральной власти РФ состоят в объеме функций и внутренней организации (единоначалие для министерств, возможность коллегиальности для служб и агенств). Всем федеральным органам свойственна функциональная специализация.

Однако система институтов, которые организационно оформляют проведение политической воли федерального центра, не исчерпываются вышеназванными. За рамки центральных органов выходят территориальные подразделения центральных органов управления, а также органы политического руководства, являющиеся элементами администрации Президента РФ. Кроме того, в ходе усиления вертикали власти в середине 2000 года был создан дополнительный уровень организации создания федеоальных округов – и учреждения нового института политического руководства – полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе. Это было необходимо, чтобы оградить компетенцию территориальных федеральных органов ИВ в регионах от подчинения интересам органов власти субъектов РФ.

К 2006 году произошли ещё некоторые изменения – количество заместителей Председателя Правительства выросло до 3, создано 1 министерство, изменилось количество федеральных служб и агенств.

В целом, коррекция статуса и состава федеральных органов управления будет продолжаться, однако принципиальная модель и размерность останутся неизменными.

Лекция 5. Региональный уровень государственного управления.

Регион – это часть территории, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. В нашем курсе мы под регионом будем понимать субъект федерации.

Государственная региональная политика – это неотъемлемая часть государственной политики, направленная на организацию территорий страны в соответствии с принятой государственной стратегией развития,с учетом необходимых особенностей территорий.

Региональная политика бывает двух видов: государства в регионах и регионов внутри себя. Она также делится на сферы – экономическую, социальную, культурную и т.д.

Региональная политика США. В США существуют действенные механизмы для закрепления целостности страны: по Конституции закреплено верховенство федерального права, должностные лица штата обязаны присягать на верность федеральной Конституции, в случае необходимости Конгресс имеет право лишить неподчиняющиеся федеральным законам штаты права представительства в нем, для защиты федеральных законов Президент США имеет право отдать приказ о вводе войск на территорию неподчинившихся штатов, а Верховный суд может наложить вето на законы штатов, так, за 190 лет Верховный суд признал неконституционными 950 законов штатов и отдельных положений их конституции (федеральных – 122), а штаты, в свою очередь, могут защищать свои конституционные права в Верховном Суде, либо, по решению представителей ¾ штатов внести изменения в Конституцию. Федеральные власти имеют право на регулирование внутренней и внешней торговли, учреждение федеральных органов власти, набор и содержание армии, почтовых служб, выпуска денег, управление территориальными владениями США, издавать законы, налоги. Все, что не входит в прямую компетенцию федеральных властей – то и относится к сфере компетенции штатов (прямо в Конституции не обозначено): это и уголовное право, процессуальное право, гражданское право, вопросы собственности и обязательств, семейное право, здравоохранения и социального обеспечения, регулирования профессиональной деятельности, малого бинеса, страхования, сельского хозяйства, организации и деятельности центральных и местных органов власти, разработка природных ресурсов и т.д. Органы исполнительной власти в штате возглавляет губерна­тор, который в большинстве штатов избирается сроком на 4 года. Во всех штатах губернатор имеет право переизбираться на два срока и более. Конституции штатов, за исключением одного, предусматривают возможность смещения губернатора в порядке импичмента. В 12 штатах определена процедура отзыва губернатора избирателями. По конституциям штатов, к числу обязанностей губернатора относится надзор за соблюдением в штате законов. В большинстве штатов губернатор самостоятельно назначает членов управлений и комиссий. В отдельных штатах губернатору также предоставляет­ся право освобождать должностных лиц от занимаемой ими долж­ности. В большинстве штатов в качестве главы исполнительной вла­сти губернатор ответствен за подготовку и представление в зако­нодательный орган штата проекта бюджета. В конституции во всех штатах, кроме одного, губернаторы наде­лены правом вето на решения законодательного органа власти. Для преодоления вето необходимо квалифицированное большин­ство каждой из палат законодательного органа.

Губернатору непосредственно подчиняется милиция или на­циональная гвардия штата. Во многих штатах губернатору при­надлежит право помилования осужденных судами штата. В системе исполнительной власти штата важная роль отводит­ся канцелярии, которой ведает исполнительный секретарь губер­натора, ответственный за ее организацию и деятельность. В состав канцелярии входит также секретарь по связям с общественностью, секретарь по связям с законодательным органом, секретарь, ответ­ственный за связь с департаментами и др.

В целом система органов управления в штатах очень сложна. В среднем в штатах насчитывается около 40 постоянных органов и часто столько же временных. По наиболее важным вопросам, свя­занным с управлением, на постоянной основе создаются департа­менты, комиссии, лицензионные бюро и комиссии, агентства и ве­домства, а также комитеты при губернаторе, в состав которых входят главы основных департаментов и ведомств.

Губернатор обязан направлять в представительный орган доклады о положении дел в штате, обозначая контуры дальнейшей законодательной работы. Губернатор имеет право непосредственно обращаться к законодательному ор­гану со специальными посланиями, предлагая принятие законов или выполнение ими программ.

Эксперты отмечают заметное усиление контроля легислатур за деятельностью судебного и административного аппаратов. Напри­мер, широко используются законы о создании административных ведомств на определенный срок — 4, 6 и 8 лет. Если к моменту истечения срока действия не издан новый акт, продлевающий их полномочия, соответствующие органы управления должны быть распущены. Тем самым, существование многих подразделений ис­полнительной власти зависит от законодателей, что вынуждает администрацию более осторожно и внимательно относиться к за­просам и требованиям представительного органа власти.

Центр активно проводит региональную политику путем реализации федеральными агентствами специальных федеральных про­грамм.

До середины XX века такое вмешательство носило эпизодический характер и со­провождалось соответствующими законодательными актами (в 1933 г. был принят закон об организации государственной корпо­рации — Администрации долины Теннесси). Уже с 60-х годов региональная политика в США становится обязательной функцией государственного регулирования социаль­но-экономического развития страны как для федерального прави­тельства, так и для отдельных штатов.

Основной формой реализации региональной политики в США являются различного рода целевые региональные программы. Общегосударственные региональные программы рассматриваются на уровне федеральной законодательной и исполнительной власти США и финансируются из федерального бюджета. Наиболее важ­ные решения по таким программам принимаются конгрессом США, который определяет генеральные цели региональных про­грамм, совокупность частных программных мероприятий, макси­мально допустимые размеры ассигнований из федерального бюд­жета, а также устанавливает права и обязанности органов, на ко­торые возлагается руководство проведением программных меро­приятий. Периодически конгресс проводит слушания о ходе реа­лизации осуществляемых программ.

В выработке и координации политики регионального развития на федеральном уровне участвует большое число подразделений: управление по разработке политики и Административно-бюджетное управление при президенте, межведомственный коор­динационный совет, федеральный консультативный совет по эко­номическому развитию, федеральные региональные советы при правительстве. Кроме того, созданы соответствующие комиссии при конгрессе США. Руководство региональными программами осуществляют не сами регионы, а система специальных независи­мых учреждений в системе федерального правительства и специ­ально созданных совместных федерально-штатных органов.

Дата добавления: 2014-01-07