Клиентелизм в структурах политического управления

Клиентарные связи или отношения клиентелизма являются доста­точно распространенным вариантом деформации иерархических отноше­ний в политическом, особенно в государственном, управлении, влияющим на эффективность деятельности и л егитимность системы политического управления. В самом общем виде клиентелизм определяется как не связанные с родством отношения личной зависимо­сти, опирающиеся на обмен благами между двумя людьми, патроном и клиентом, обладающими неравными ресурсами. Более сжатая форму­лировка определяет клиентарные связи как отношения личной преданно­сти и покровительства. Такие отношения существуют и в прошлом, и до сих пор вне государственного управления; однако в управленческой ие­рархии они также развиваются очень бурно, и приобретают некоторые особые черты, связанные со спецификой государственно-управленческой деятельности.

Первой характеристикой клиентарных связей является неравенство ресурсов, которыми обладают два взаимодействующих субъекта. По от­ношению к подчиненному начальник распоряжается определенными вла­стными ресурсами (назначение на должность, продвижение по службе, наказание или игнорирование проступка), ресурсами материальными (возможность прямого материального поощрения в виде премий или по­вышения оклада, предоставление служебных материальных благ и т.д.), на­конец – ресурсами психологическими, связанными с авторитетом должно­сти (психологическое наказание или поощрение), информационными и коммуникационными (личные или служебные контакты с другими носите­лями ресурсов). Эти ресурсы актуальны для подчиненного, не безразличны для него; они могут использоваться на основе существующих официальных норм, однако есть и другая возможность. Подчиненный может получить от начальника какие-то дополнительные ресурсы в рамках личных отношений: либо по собственной просьбе, либо исходя из симпатий и интересов на­чальника. Подчиненный, таким образом, оказывается «облагодетель­ствован», причем он обязан этом лично своему начальнику, а не установ­ленным правилам, требованиям и тарифам; для него сделано исключение. Даже если подобное «благодеяние» происходит один раз, подчиненный ока­зывается в положении должника, которому необходимо как-то отплатить за добро; это положение усугубляется, если отношения приобретают постоян­ный или систематический характер. Признательность часто является ис­кренней и эмоциональной, но этого, как правило, недостаточно; и сам на­чальник заинтересован, чтобы на его благие действия ответили тем же. Проблема в том, что «тем же» подчиненный ответить не может: у него по определению меньше ресурсов, которыми он мог бы «отплатить». Более то­го, возможна ситуация, когда подчиненный оказывается в «неоплатном дол­гу», – если начальник помог ему в безвыходном критическом положении, если помощь оказалась в каком-то отношении жизненно важной. Для на­чальника же эта помощь может быть чем-то малосущественным, не тре­бующим с его стороны жертв, серьезных расходов или риска: неравенство ресурсов создает для этого все условия.

Поскольку подчиненному редко удается тут же ответить начальни­ку равноценной конкретной услугой, ему остается лишь выразить свою признательность через личную преданность. В чем она будет проявлять­ся? В поддержке во всех возможных ситуациях и в постоянной готовно­сти оказать услугу личного характера. К этому толкает не только (и не всегда) чувство благодарности, но и вполне рациональный интерес: пре­данность если не гарантирует, то создает условия для возобновления «благодеяний» со стороны начальника. Таким образом, устанавливаются отношения обмена: конкретные блага со стороны начальника – общая преданность, всегда способная воплотиться в конкретную услугу, со сто­роны подчиненного. Начальник становится патроном, подчиненный – клиентом. Этот обмен неравный: клиент получает больше, чем дает. Но при этом формируется личная (а не только служебная) зависимость кли­ента от патрона. Связь поддерживается тем, что при недостаточном рве­нии клиента начальник всегда может отказаться от своей роли патрона, т.е. – прекратить наделение подчиненного дополнительными ресурсами, или даже изъять уже переданные (отменить надбавку к заработку, «вспомнить» про давний проступок, в конце концов – просто уволить).

Возможны и иные ситуации. Так, в роли патрона может оказаться подчиненный, если в его распоряжении – материальные блага, уникальные контакты, компрометирующие мате­риалы, высокая профессиональная компетентность или иные ресурсы, позволяющие поставить начальника в зависимое положение. Отношения клиентелизма могут связывать и государственного служащего с завися­щим от его служебной деятельности человеком, который превращается в клиента, либо наоборот – патрон-предприниматель может буквально со­держать коррумпированных чиновников-клиентов.

Клиентарные связи – лишь один из видов неформальных межлич­ностных отношений, которые могут возникать в любой организации, в том числе и в государственных структурах. Параллельно всегда сущест­вуют и дружеские контакты, и равноценный обмен услугами, и семейст­венность, и фаворитизм – более селективное отношение, чем клиентелизм, опирающееся преимущественно на духовную, эмоциональную или физическую близость – и т.д. Клиентелизм не заслуживал бы особого внимания, если бы не приобретал в государственном управлении систем­ного характера за счет двух факторов: формирование клиентел и воз­можность клиентелизации коллективных субъектов (групп, организа­ций, местных или региональных сообществ и т.д.).

Клиентела – это совокупность клиентов одного патрона и их отно­шений с ним. Концентрация в руках патрона разнородных ресурсов по­зволяет ему иметь нескольких клиентов; чем выше ресурсный потенциал, тем большим может быть их количество. В результате и формируется клиентела; в некоторых случаях она может дублировать официальные отношения подчинения (все непосредственные подчиненные становятся клиентами начальника), но чаще связана с более выборочным подходом. Личная и неформальная власть патрона увеличивается по мере того, как растет число его клиентов: если один лично преданный подчиненный – не слишком ценное приобретение, то большое их количество дает возмож­ность использовать в личных целях многих зависимых людей. В том чис­ле – для установления новых клиентарных связей, уже руками имеющих­ся клиентов. Каждый клиент может стать патроном по отношению к соб­ственным подчиненным, либо по отношению к людям, не входящим в данную административную структуру, но зависящим от нее. Это облегча­ется тем, что объем ресурсов, находящихся в распоряжении клиента, ока­зывается выше среднего благодаря покровительству патрона. Другой важный фактор – устойчивые клиентарные связи создают соответствую­щую психологическую установку, в рамках которой личное покровитель­ство и преданность воспринимаются как отношения естественные, неиз­бежные, приятные, а их отсутствие – как признак неполноценности или морального уродства. В итоге мы имеем дело уже с целыми иерархиями клиентел, которые могут насчитывать большое количество уровней. Эти неформальные иерархические отношения являются, как правило, интранзитивными: «верховный» патрон может не знать, кто является клиентом его клиента. Каждый клиент, в свою очередь, чем-то обязан лично сво­ему патрону, и предан именно ему, о существовании патрона уровнем выше он может знать, но лично их ничто не связывает.

В современном об­ществе клиентелизации подвержены не только индивиды, но и группы, и организации. Основные характеристики клиентарных связей остаются при этом прежними, но на месте эмоционально наполненного межлично­стного контакта оказываются индивидуализированные, привилегирован­ные отношения между группами, или между группой и индивидом. Как мы оценим отношение работников предприятия к областному или рес­публиканскому правительству, делающему все возможное, чтобы не до­пустить банкротства предприятия (и. следовательно, массовых увольне­ний)? Или отношение муниципальных органов, и всех работников бюд­жетной сферы местного сообщества к тем же областным властям, если речь идет о полностью дотационной территории, а социальные стандарты и объем трансфертов определяются на областном уровне, также как и сроки и формы реальных выплат, предусмотренных бюджетом? И в том, и в другом случае возникновение коллективного клиента областной ад­министрации не является неизбежным, но весьма и весьма вероятно.

Эти примеры характерны и в другом отношении: коллективные клиенты су­ществуют, как правило, вне государственно-управленческих структур; этот вариант клиентелизма чаще связывает органы управления с местны­ми сообществами или социальными группами, организациями, катего­риями населения, чем разные государственные органы между собой. Де­ло в том, что разница в объеме имеющихся актуальных ресурсов между государственными структурами и представителями общества как правило более значительна, чем между разными коллективными представителями государства. Речь идет, разумеется, лишь о тенденции, а не об абсолют­ном правиле.

Невозможно однозначно определить, являются ли клиентарные связи положительным или отрицательным для государственного управ­ления фактором. В западной научной традиции господствует негативное отношение к клиентелизму, который считается признаком традиционных, доиндустриальных обществ, и, следовательно, рассматривается как пере­житок или недостаток в современном мире. Кроме того, клиентелизм идеологически неприемлем для большинства сторонников либеральных политических течений.

Эту позицию поддерживают и некоторые отечественные исследо­ватели, но мнение самих чиновников может оказаться несколько иным. Проведенный в 1994 г. среди государственных служащих разного уровня опрос показывает, что 35% респондентов считают: без отношений личной преданности и покровительства нормальное осуществление государст­венного управления невозможно. Им противостоят 45% опрошенных, ко­торые уверены, что эти отношения мешают эффективной работе государ­ственных органов [2, с. 74]. Налицо явная неоднозначность восприятия; поэтому рассмотрим причины формирования и устойчивости клиентарных связей, условия и возможности существования неклиентарных административ­ных структур и последствия бурного развития клиентелизма, не пытаясь заранее расставлять положительные или отрицательные оценки.

Клиентелизм связан с двумя характеристиками иерархических отно­шений в государственном управлении: концентрация ресурсов на опреде­ленных уровнях и недифференцированные психологические установки. Концентрация актуальных ресурсов в руках вышестоящих органов (долж­ностных лиц) создает вес условия для односторонней глобальной зависимо­сти. В качестве естественной противоположности, препятствующей форми­рованию клиентарных связей, выступает деконцентрация, т.е. более равно­мерное распределение ресурсов: либо по горизонтали, когда вопросами слу­жебного статуса, материального поощрения, контроля, информации занима­ются разные, независимые друг от друга должностные лица или структуры, либо по вертикали – когда ресурсы более равномерно распределены между разными уровнями иерархии.

Активная горизонтальная деконцентрация ре­сурсов в государственном управлении характерна для многих европейских государств, прежде всего – для Франции. Вертикальная деконцентрация – один из принципов организации государственного управления в США, от­части – в Великобритании, Нидерландах, ФРГ. В обоих случаях система ока­зывается в известной степени гарантирована от глобализации клиентарных связей в государственных структурах, но ни от существования многочислен­ных «микроклиентел», и патрон-клиентных отношений по линии «государство (органы управления) – общество (предприятия, организации, группы)». Клиентелизм устойчив там, где сохраняется неравномерность рас­пределения ресурсов; само существование иерархий постоянно воспроизво­дит условия его существования. Есть и другая сторона проблемы: многочис­ленные политологические и антропологические исследования показывают, что клиентелы особенно развиты в «бедных» обществах, т.е. в странах и ре­гионах, где средний уровень доходов населения невелик при большом иму­щественном разрыве между элитами и массой; имущественная дистанция дополняется различиями в обеспеченности другими видами ресурсов.

На уровне межличностных контактов, а часто и в отношениях меж­ду организациями, клиентарные связи – явление психологическое. Их су­ществование во многом опирается на то, что в сознании людей не прове­дена четкая граница между отношениями личными (человек – человек) и служебными (должность – должность). В результате в любых отношениях между выше- и нижестоящими есть две возможных стороны: «по службе» и «по дружбе». Для многих идеалом организации государственного управления была бы ситуация, когда личные отношения существуют лишь в частной жизни, а в сфере профессиональной деятельности кон­такты остаются лишь служебными; именно на этом основана теория б ю­рократической организации управления (см. ниже). Однако такое полное раздвоение навряд ли возможно для большинства людей без угрозы пси­хической патологии. Исследования бюрократических организаций пока­зывают: даже если удается достичь максимальной формализации, обез­личивания иерархических отношений и ликвидации условий для возник­новения клиентелизма, то возникают иные неформальные структуры, ос­нованные на межличностном взаимодействии, но уже в рамках горизон­тальных или отраслевых отношений.

Так ли уж это плохо? Истории известны общества, где организация управления основана исключительно или преимущественно на клиентар­ных отношениях. Так, средневековая система управления, опирающаяся на сеньор-вассальные обязательства, представляет собой по сути оформ­ленный через право клиентелизм; сходные структуры существовали и существуют в азиатских, африканских, южноамериканских странах, так­же как и в России. И исторический, и современный опыт показывает, что клиентарные системы могут оказаться необычайно эффективными, осо­бенно на межличностном уровне: к всегда относительному служебному рвению здесь добавляется энтузиазм и глубоко личное желание сделать что-то для патрона. При сопоставимости масштабов подобная организа­ция оказывается более эффективной, чем безличное рациональное управ­ление – пока патрон обладает необходимыми ресурсами и лишен серьез­ных конкурентов, стремящихся переманить его клиентов.

Примерами эффективных устойчивых клиентарных систем в современном мире мо­жет служить и сицилийская мафия, и избирательные «политические ма­шины»^[1], и этнические или племенные клиентелы в государственной службе ряда африканских стран. Наконец, клиентелизм обеспечивает за­щищенность клиентов, которые и с психологической, и с материальной точки зрения уже не изолированы, всегда есть могучий и всесильный па­трон, способный защитить, помочь и оградить.

Однако активное развитие клиентарных связей противоречит мно­гим важным установкам современного государственного управления. Прежде всего, эти связи несовместимы с такими ценностями как равенст­во, рациональность, профессионализм и т.д. Мы можем предпочесть либо клиентарную систему ценностей, либо рациональную просвещенческую, но между собой они сочетаются плохо. Это, в частности, ярко проявляет­ся при сопоставлении клиентелистского сознания (и других личностно-ориентированных установок) и правового сознания в его сегодняшнем понимании. Правовое сознание оперирует безличными категориями: гра­ждане, служащие, обязанности, права, полномочия, правонарушения и т.д. Сознание клиентелистское основано на индивидуализации, конкре­тике и эмоционально окрашенных категориях («Иван Иваныч просил по­мочь», «не чужой же человек» и т.д.). Эти два вида сознания практически несовместимы – в одно время и применительно к одной ситуации. В итоге отношения личной преданности и покровительства не являются для их носителей противоправными, они существуют скорее вне права, в иной системе координат, к которым правовые нормы не относятся. Отсюда почти неизбежно вытекает незаконный характер многих действий в рам­ках клиентарных связей. Другое основание потенциальной противоправ­ности клиентарных связей находится в самой структуре государственного управления. Если в частных, неслужебных отношениях клиентелы могут формироваться за счет личных ресурсов патрона, то в государственно-управленческой иерархии начальник, как правило, обладает не личными, а служебными ресурсами. Образование клиентел в этом случае связано с теми или иными формами злоупотребления служебным положением, с выборочным и неравным распределением общественных но природе ре­сурсов.

В совре­менной России развитие клиентелизма и дробление, нескоординированность государственного управления тесно связаны друг с другом. Это, в свою очередь, ведет не только к разрушению государства как основной формы организации публичной власти, но и к более серьезным последст­виям. Сегодня в руках органов публичной власти сосредоточены слиш­ком большие ресурсы, они оказывают слишком большое влияние на об­щество и на природу, чтобы можно было допустить связанный с клиен-тарными структурами произвол и непрогнозируемость. В самом деле: решающую роль здесь играют личные желания и устремления патрона; умножим количество патронов на количество возможных настроений и желаний – и получим абсолютно непредсказуемую систему. Глобализа­ция клиентарных отношений неизбежно ведет к широкомасштабному произволу, раздробленности и усилению существующих личных зависи­мостей.

Поэтому существующая практика создания в государственном управлении условий, препятствующих развитию клиентарных связей, представляет определенный интерес. Наряду с уже упоминавшимися ме­рами по деконцентрации ресурсов, довольно серьезные результаты может дать горизонтальная мобильность чиновников, как показывает француз­ский опыт. Регулярные (раз в несколько лет) переводы с одного места службы на другое, в рамках той же специализации, но в другой город или регион, не дают возникнуть устойчивым личным связям, которые мешали бы рациональной организации государственного управления. Разумеется, подобные меры связаны с многими очевидными проблемами, решение ко­торых – цена антиклиентелистской политики. Эго ограничение имеет по­рой определяющее значение: даже при негативном отношении к клиентелизму его приходится терпеть там, где нет необходимых материальных, организационных и иных ресурсов, требующихся для борьбы с ним. Часто отношение к клиентарным связям остается позитивным: в подавляющем большинстве случаев личная преданность и покровительство выгодны и психологически комфортны как для патрона, так и для клиента.

В теоретическом плане вытеснение клиентарных связей происходит путем развития рыночных отношений и индивидуалистической рыночной психологии. Контакт между продавцом и покупателем безличен, а выбор товара (услуги) в условиях конкуренции определяется преимущественно рациональными соображениями и равноправием. Здесь нет места ни од­носторонней зависимости, ни личным отношениям, ни тесной связанности с одним обладателем ресурсов. На практике существует два серьезных возражения: во-первых, сами реальные рыночные отношения далеки от теоретического идеала, в них присутствует и монополизация, и воздейст­вие на эмоциональные составляющие психики, и различные способы ус­тановления зависимости покупателя от определенного товара или произ­водителя/продавца от определенного покупателя (например, государст­ва) и т.д.; во-вторых – насколько рыночная психология совместима с го­сударственным управлением и государственной службой?[8]

Дата добавления: 2014-01-07