Юридична природа адміністративної відповідальності, її особливості та актуальні питання її вдосконалення

Адміністративна відповідальність - характерні риси. Суб'єкти адміністративної
відповідальності (адміністративна відповідальність спеціальних суб'єктів - неповнолітні,
службові особи тощо); адміністративні стягнення, органи адміністративної юрисдикції,
провадження у справах про адміністративні правопорушення, прокурорський нагляд за
додержання законодавства при застосування адміністративних стягнень.

Адміністративній відповідальності властивий ряд специфічних рис, які відрізняють її від
інших видів юридичної відповідальності. Так, вона настає, як правило, за особливий вид
правопорушень - адміністративні. В окремих випадках її заходи можуть застосовуватися також
при звільненні від кримінальної відповідальності, тобто за діяння, що містять ознаки злочинів,
які не становлять великої суспільної небезпеки. Адміністративна відповідальність виявляється в
накладенні на порушників певних видів адміністративних стягнень, специфічних за змістом і
відмінних від заходів кримінального покарання, дисциплінарного впливу та майнової
відповідальності. Адміністративні стягнення накладаються багатьма органами та посадовими
особами, яким таке право надано законодавчими актами. їх повний перелік наведено в
спеціальному розділі КпАП. Незважаючи на те, що в деяких випадках адміністративні стягнення
застосовуються районними (міськими) судами (суддями), адміністративна відповідальність є
позасудовим видом правової відповідальності. Між органами (посадовими особами), які
накладають адміністративні стягнення, і правопорушниками відсутні службові відносини.
Порядок притягнення до адміністративної відповідальності особливий, він суттєво відрізняється
від кримінального і цивільного процесів та дисциплінарного провадження. Нарешті,
адміністративну відповідальність врегульовано нормами адміністративного права, які містять
вичерпні переліки адміністративних проступків, адміністративних стягнень та органів,
уповноважених їх застосовувати, детально регулюють цей вид провадження і в сукупності
становлять її нормативну основу.

Отже, адміністративна відповідальність - це застосування до осіб, які вчинили
адміністративні проступки, адміністративних стягнень, що тягнуть для цих осіб
обтяжливі наслідки майнового, морального, особистістного чи іншого характеру і
накладаються уповноваженими на те органами чи посадовими особами на підставах і у
порядку, встановлених нормами адміністративного права.

Адміністративна відповідальність ґрунтується на ряді принципів, основними з яких є
законність, відповідальність лише за вчинення протиправного діяння, відповідальність лише за
наявності вини, невідворотності відповідальності, індивідуалізації відповідальності.

Адміністративна відповідальність регулюється багатьма нормативними актами різної
юридичної сили, які в сукупності ^ч складають законодавство про адміністративні
правопорушення. Це законодавство має завданням, відповідно до ст.1 КпАП, охорону
суспільного ладу, власності, соціально-економічних, політичних та особистих прав і свобод
громадян, а також прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого
порядку управління, державного і громадського порядку, зміцнення законності, запобігання
правопорушенням, виховання громадян в дусі точного і неухильного додержання Конституції і
законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян, до правил співжиття,
сумлінного виконання своїх обов'язків, відповідальності перед суспільством.

В ст.92 Конституції України передбачено, що діяння, які є адміністративними
правопорушеннями, та відповідальність за них визначаються виключно законами України.
Систему законодавства про адміністративні правопорушення в наш час складають Кодекс

9
України про адміністративні правопорушення і окремі законодавчі акти. З окремих питань
рішення, за порушення яких передбачається адміністративна відповідальність, можуть
приймати органи місцевого самоврядування.

Основним нормативним актом, який регулює адміністративну відповідальність, є Кодекс
про адміністративні правопорушення. КпАП складається із 5-ти розділів, 33-х глав і біля 350-ти
статей. В розділі І встановлено загальні положення законодавства про адміністративні
правопорушення: його завдання,\систему, порядок чинності, окремі принципи.

Розділ II "Адміністративне правопорушення і адміністративна відповідальність"
складається із загальної і особливої частин. В загальній частині закріплено поняття
адміністративного правопорушення, форми вини, особливості адміністративної відповідальності
окремих осіб, обставини, що виключають протиправність та шкідливість діяння, систему і види
адміністративних стягнень, загальні правила і строки їх накладення. В особливій частині
наводиться перелік діянь, які визнаються адміністративними правопорушеннями, і дається їх
опис, іншими словами, сформульовано склади адміністративних проступків. Кожна стаття
особливої частини закріплює не тільки конкретний склад, але і санкцію за вчинене
правопорушення.

Інші три розділи по суті становлять процесуальну частину КпАП. В розділі III наведено
перелік органів і посадових осіб, уповноважених розглядати справи про адміністративні
правопорушення, врегульовано деякі питання утворення та функціонування цих органів, а також
визначено, які види справ має право розглядати той чи інший орган або посадова особа, тобто
вирішено питання про підвідомчість справ.

Правила провадження в справах про адміністративні правопорушення закріплено в
розділі ІУ КпАП. В ньому визначено завдання та принципи цього провадження, порядок
складення протоколу про адміністративне правопорушення, заходи забезпечення провадження,
правовий стан учасників, порядок розгляду справ і винесення постанов, оскарження та
опротестування постанов і перегляду справ.

/ Останній, У розділ КпАП присвячено виконавчому провадженню. В ньому детально
врегульовано порядок виконання постанов про накладення кожного із 7-ми видів
адміністративних стягнень, а також постанов у частині відшкодування майнової шкоди,
заподіяної адміністративним правопорушенням.
[ Окремі законодавчі акти, які регулюють питання адміністративної відповідальності,

повинні" включатися до КпАП, що сприяє послідовній кодифікації законодавства про
> " адміністративні правопорушення. Разом з тим норми деяких законодавчих актів, що
передбачають адміністративну відповідальність, до КпАП не включено, що не можна визнати
нормальним оскільки вже кодифіковане законодавство потребує ніби додаткової кодифікації.
Тому потрібно передбачити механізм, який би забезпечував концентрацію всіх норм, які
встановлюють адміністративну відповідальність, саме в цьому Кодексі. Інші ж нормативні акти
можуть лише встановлювати її певні особливості в тих чи інших сферах, та й то за умови, що ці
особливості не можна передбачити в КпАП. До згаданих норм належать приписи Митного
кодексу України¹, який регулює відповідальність за порушення митних правил, законів "Про
боротьбу з корупцією"², "Про державну податкову службу в Україні"", "Про відповідальність
підприємств, установ та організацій за порушення законодавства про ветеринарну медицину".
."Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у
сфері містобудування"' та деяких інших. [) < _й SCu ^> _v / (_лА% ^,, ^ * *\;U-<

.ГІорядок чинності законшавства^про^ідміністративні правопорушення закріплено в ст.8
КпАП. Основний принцип чинності цього законодавства полягає в тому, що особа, яка вчинила
адміністративне правопорушення, підлягає відповідальності на підставі актів, що діють під час і

¹ Відом. Верх. Ради України. 1992. № 16. Ст.203 (із змінами та доповненнями).

² Там само. 1995. № 34. Ст.256.

³ Там само. 1994. №15. Ст. 84.

⁴ Там само. 1997. №7. Ст. 58.

¹ Відом. Верх. Ради України. 1994. № 46. Ст.411.

10
за місцем вчинення правопорушення. Єдиний виняток із зазначеного правила становлять
норми, які пом'якшують або скасовують адміністративну відповідальність.

В ст.24 КпАП, в якій закріплено систему адміністративних стягнень, їх перераховано з
врахуванням зростання суворості: 1) попередження; 2) штраф; 3) оплатне вилучення предмета,
який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення;
4) конфіскація такого предмета або грошей, отриманих внаслідок вчинення адміністративного
правопорушення; 5) позбавлення спеціального права, наданого даному громадянинові; 6)
виправні роботи; 7) адміністративний арешт. Крім цих стягнень до іноземних громадян і осіб
без громадянства може застосовуватися адміністративне видворення за межі України в разі
грубого порушення ними правопорядку. Нарешті^ ч.З ст.2 4 ^КпАП передбачає можливість
доповнення законодавчими актами існуючої системи адміністративних стягнень новими
видами.

Адміністративні стягнення відрізняються одне від одного за різними ознаками. Перш за
все, вони поділяються на основні і додаткові. Основні стягнення можуть накладатися лише
самостійно, забороняється накладати за одне правопорушення два або більше основних
стягнень. Як основні можуть застосовуватися всі адміністративні стягнення, перераховані в
ст.24 КпАП. Два стягнення - оплатне вилучення та конфіскація - можуть застосовуватися і як
основні, і як додаткові.

Розглянемо детальніше особливості-застосування кожного з адміністративних стягнень.

Попередження полягає в офіційному осуді вчиненого проступку і застереженні
правопорушника від його повторення. Це найм'якше адміністративне стягнення, яке
застосовується за незначні адміністративні проступки (якщо відсутня матеріальна шкода,
правопорушення вчинено вперше, з необережності, є пом'якшуючі обставини тощо).

Як правило, в санкціях статей КпАП попередження встановляється як альтернативне
стягнення поряд зі штрафом. До попередження може бути приєднано додаткове стягнення,
якщо воно передбачене санкцією відповідної статті (наприклад, за участь в азартних іграх ч.І
ст.181 КпАП передбачає можливість застосування попередження з конфіскацією гральних
приладь, а також грошей, речей та інших цінностей, які були ставкою в грі).

Адміністративним стягненням визнається лише таке попередження, яке було винесене в
письмовій формі або зафіксоване іншим встановленим способом (ст.26 КпАП). В більшості
випадків воно оформляється шляхом винесення постанови уповноваженим на те органом або
посадовою особою. Спосіб оформлення попередження на місці вчинення порушень деяких
правил експлуатації маломірних суден встановлюється Міністерством транспорту України.

Штраф - найпоширеніше адміністративне стягнення, яке передбачається практично за
будь-яке адміністративне правопорушення (виняток становлять ст.108 КпАП - грубе порушення
механізаторами правил технічної експлуатації сільськогосподарських машин і техніки безпеки,
яке тягне позбавлення права керування цими машинами, а також ч.2 ст.208, що передбачає
конфіскацію предметів, заборонених до пересилання у міжнародних поштових відправленнях).
Штраф - це грошове стягнення, у порушника вилучається певна сума у власність держави, тим
самим справляється вплив на його майнові інтереси.

В наш час розміри штрафів залежать від офіційно встановленого неоподатковуваного
мінімуму доходів громадян. Мінімальний розмір штрафу, передбачений КпАП. - 0,1
неоподатковуваного мінімуму доходів громадян (наприклад, ст.125 та ін.), максимальний - 300
неоподаткованих мінімумів (ст. 164-5). В ст.135 КпАП встановлено інший порядок визначення
розміру штрафу - він накладається у десяти- або двадцятикратному розмірі від вартості проїзду
залежно від виду транспорту, на якому вчинено безквитковий проїзд. В Митному кодексі
України як масштаб для визначення розміру штрафу використовується офіційно встановлений
мінімальний розмір заробітної плати.

Тому з погляду на викладене, а також враховуючи рівень економічного розвитку суспільства,
матеріального добробуту населення, доцільно, на нашу думку, в КпАП закріпити максимальний
розмір адміністративного штрафу (наприклад, на рівні середньої заробітної плати в країні), крім
адміністративних проступків з підвищеним ступенем суспільної шкідливості, за вчинення яких
штраф у підвищеному розмірі може застосовуватися виключно в судовому порядку.

Оплатив вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім
об'єктом адміністративного правопорушення, полягає в його примусовому вилученні і
наступній реалізації з передачею вирученої суми колишньому власникові з відрахуванням
витрат на реалізацію вилученого предмета (ст.28 КпАП). Мета цього стягнення - позбавити
порушника права володіння предметом, який ним використовується незаконно або з
порушенням загальнообов'язкових правил користування, встановлених законодавством.

КпАП передбачає можливість застосування оплатного вилучення транспортних засобів за
повторне протягом року керування ними в стані сп'яніння або ухилення від проходження огляду
на наявність сп'яніння (ч.2 ст.130) і за повторне керування цими засобами, не зареєстрованими
(перереєстрованими) у встановленому порядку, з підробленим номерним знаком чи з номерним
знаком, який не належить цьому засобу, або з умисно прихованим номерним знаком (ч.5 ст.121),
а також вогнепальної зброї та боєприпасів до неї за порушення правил їх зберігання чи
перевезення (ч.І ст.191) і за ухилення від реалізації зброї та боєприпасів громадянами, у яких
органами внутрішніх справ анульовано дозвіл на їх зберігання (ст.193).

Конфіскація означає примусову безоплатну передачу майна у власність держави (ст.29
КпАП). Адміністративне законодавство допускає конфіскацію лише конкретного майна:
предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного
правопорушення, і грошей, одержаних в результаті вчинення такого правопорушення.

Конфіскація предметів застосовується досить часто (предметів дрібної спекуляції,
контрабанди, вогнепальної зброї тощо). Конфісковано може бути, як правило, предмет, який є в
особистій власності порушника. Предмети контрабанди конфіскуються незалежно від того,
встановлено їх власника чи ні. Не може застосовуватися конфіскація вогнепальної зброї,
бойових припасів, інших знарядь полювання до осіб, для яких полювання є основним джерелом
існування.

Конфіскація грошей допускається, наприклад, в разі вчинення правопорушень в сфері
підприємницької діяльності (дрібна спекуляція, незаконна торговельна діяльність), азартних
іграх тощо. Конфіскації в зазначених випадках підлягають одержаний незаконно прибуток або
ставки у грі.

На сьогодні щодо застосування конфіскації існують нормативні протиріччя, які
потребують вирішення на законодавчому рівні. Так, у частині 6 ст. 41 Конституції України
передбачено, що конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у
випадках, обсязі та порядку, встановлених законом. Враховуючи те, що Конституція України
має найвищу юридичну силу, необхідно внести відповідні поправки до чинного КпАП України
щодо розгляду справ про правопорушення, за вчинення яких передбачено застосування
конфіскації. До прийняття Конституції України рішення про застосування конфіскації крім
районних (міських) судів (суддів) могли приймати також інші суб'єкти адміністративної
юрисдикції. 1 листопада 1996 року Пленумом Верховного Суду України було прийнято
постанову "Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя", де зроблено
спробу вирішити зазначене протиріччя. Відповідно до цієї постанови справи про
адміністративні правопорушення, за вчинення яких законом передбачено конфіскацію
приватного майна особи, повинні розглядатися тільки судами. Разом з тим в наш час Пленум
Верховного Суду України не має права на офіційне тлумачення законів, не кажучи вже про
Конституцію, воно належить до виключної компетенції Конституційного Суду України. Тому це
питання необхідно вирішити на законодавчому рівні, для слід чого внести відповідні
доповнення до ст.ст. 29 та 221 КпАП України.

Позбавлення спеціального права, наданого даному громадянинові, застосовується за грубе
або систематичне порушення порядку користування цим правом (ст.ЗО КпАП). Для заняття
деякими видами діяльності громадяни повинні одержати відповідний дозвіл, видача якого
можлива за ряду умов: наявності спеціальних знань, навичок, певного стану здоров'я тощо. До
числа таких прав належать право керування транспортними засобами, річковими та
маломірними суднами, самохідними сільськогосподарськими машинами, а також право

' Юридическая практика. 1997. № 6.

полювання. Саме цих прав громадянина може бути позбавлено в порядку адміністративного
стягнення. Строк стягнення обмежено трьома роками.

Права керування громадянина може бути позбавлено за керування в нетверезому стані,
ухилення від проходження огляду на наявність сп'яніння та деякі інші порушення правил, норм
і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, і правил користування
річковими і маломірними суднами. Відповідно до ч.2 ст.ЗО КпАП позбавлення права керування
засобами транспорту не може застосовуватись до осіб, які користуються цими засобами у
зв'язку з інвалідністю, за винятком випадків керування в стані алкогольного, наркотичного чи
іншого сп'яніння, а також у разі невиконання вимоги працівника міліції про зупинку
транспортного засобу, залишення на порушення вимог встановлених правил місця дорожньо-
транспортної пригоди, учасниками якої вони є, ухилення від огляду на наявність алкогольного,
наркотичного чи іншого сп'яніння.

Позбавлення права полювання застосовується за грубе або систематичне порушення
правил полювання (ст.85 КпАП). Не допускається позбавлення цього права осіб, для яких
полювання є основним джерелом існування.

Фактично позбавлення спеціального права виявляється у вилученні в порушника
відповідного документа, який надає таке право (посвідчення водія, свідоцтва, диплома, що
дають право керувати маломірними і річковими суднами, мисливського квитка).

Виправні роботи можна віднести до числа виняткових заходів адміністративної
відповідальності, тому що вони застосовуються за найсерйозніші правопорушення (дрібне
розкрадання, дрібне хуліганство, злісну непокору та ін.) і тільки районними (міськими) судами
(суддями).

Суть виправних робіт полягає в тому, що із заробітку порушника відраховується до 20% в
доход держави. Причому, відрахування провадяться з усіх видів виплат, за винятком пенсій і
допомог, які одержуються в порядку соціального страхування і соціального захисту, а також
виплат одноразового характеру.

Застосування виправних робіт, крім відрахувань із заробітку, тягне також деякі інші
правообмеження для порушника: забороняється надавати чергову відпустку під час відбування
виправних робіт; в цей час забороняється звільнення за власним бажанням.

Строк виправних робіт не може перевищувати двох місяців (ст.31 КпАП). Виправні
роботи відбуваються за місцем постійної роботи порушника, тому вони не можуть
застосовуватися до непрацюючих громадян (пенсіонерів, учнів тощо). Не застосовується цей
вид стягнення також до військовослужбовців та інших осіб, на яких поширюється дія
дисциплінарних статутів.

Адміністративний арешт - найсуворіший захід адміністративної відповідальності. Суть
його полягає в короткочасному, до 15 діб (відповідно до Закону України "Про надзвичайний
стан"¹ за деякі злісні порушення режиму надзвичайного стану, у випадку його введення,
адміністративний арешт може застосовуватися на строк до ЗО діб), позбавленні волі
правопорушника з можливим використанням його на фізичних роботах без оплати праці.
Застосовується адміністративний арешт лише районним (міським) судом (суддею) і лише в тих
випадках, коли за обставинами справи і з врахуванням особи порушника застосування інших
заходів буде визнано недостатнім. У зв'язку з цим в законодавстві за жоден адміністративний
проступок арешт не встановлено як єдиний захід стягнення. Завжди є можливість застосувати
попередження, штраф або виправні роботи.

Застосування адміністративного арешту передбачено за найсерйозніші проступки, які
межують зі злочинами (дрібне хуліганство, злісну непокору, прояв неповаги до суду тощо).

Адміністративний арешт не може застосовуватися до ряду осіб: до вагітних жінок, жінок,
що мають дітей віком до 12 років, неповнолітніх, інвалідів І та II груп (ст.32), а також до
військовослужбовців та інших осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів.

^: Відом. Верхов. Ради України. 1992. № 37. Ст.538.

Дата добавления: 2014-01-07