Органы управления туризмом в РФ в 1991 – 2004 гг

Структура федеральных органов власти в сфере туризма: функции и полномочия

СОЦИАЛЬНО–КУЛЬТУРНОГО СЕРВИСА И ТУРИЗМА

В России федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление, межотраслевую и межрегиональную координацию в сфере туризма, реализацию государственной

политики в области туризма постоянно меняются. За десятилетний период в России произведено по меньшей мере десять преобразований федерального органа исполнительной власти, ответственного за развитие туризма. В советское время туристский рынок был высоко монополизирован, его представляли три структуры: Госкоминтурист СССР, Центральный совет по туризму и экскурсиям ВЦСПС и Бюро международного молодежного туризма «Спутник» ЦК ВЛКСМ. Сейчас туристский рынок полностью представляет не государственный сектор экономики.

На рынке работает более 10 тысяч частных туристских фирм. После ликвидации в 1989 г. Госкоминтуриста СССР в России стране около трех лет не было ведомства, ответственного за развитие сферы туризма

1.

Развитие туризма в России характеризуется глубокими и неоднозначными переменами в его организационной структуре, в направленности развития, в состоянии количественных и качественных параметров отрасли. С одной стороны, российский туризм потерял завоеванные стараниями концерна «Интурист» к середине к 80–х годов позиции, снизились объемы предоставления туристских услуг, с другой стороны, наблюдается рост строительства туристских объектов, количества туристских фирм. По прогнозу ВТО, Россия к 2020 году войдёт в десятку стран–лидеров по приёму туристов. Но при этом надо учитывать, что конкуренция в этой сфере растет2.

В период с 1991 по 2004 г. федеральные органы управления туризмом в России и субъектах Федерации претерпели не одно преобразование. В табл. 1 перечислены все существовавшие в этот период ведомства, занимавшиеся вопросами туризма в стране.

1 Гайсинцев С. Государство и туризм: игра по общим правилам // Туризм: практика, проблемы, перспективы. – 2002. – № 6. – С. 6—7.

2 Головатюк А.В. Отдельные аспекты организационно—правового механизма развития туризма: применение международного опыта в России. – М.: МАКС—Пресс, 2000. – 235 с.

Таблица 1

1991 г. Сентябрь –Российская акционерная компания по иностранному туризму

1992 г. Март– Министерство культуры и туризма Российской Федерации, Комитет Российской Федерации по туризму (РОСКОМТУРИЗМ)

1994 г. Январь– Комитет Российской Федерации по делам молодежи, физической культуре и туризму, Май– Комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму,

Август – Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму

1999 г. Май – Российское агентство по физической культуре и туризму, Июнь – Министерство Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму

2000 г. Март – Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму,

Июль – Департамент туризма в составе Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации

2004 г. Март – Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму в составе Министерства здравоохранения и социального развития,

Ноябрь – Федеральное агентство по туризму. Руководитель – Стрижалковский Владимир Игоревич

Перечень и функции федеральных органов исполнительной власти в части регулирования туризма2

Таблица 2

Наименование органов власти Основные направления координации работы

1. Администрация Президента РФ Общие вопросы координации и отдельные наиболее актуальные вопросы развития туризма, относящиеся к компетенции

советника Президента РФ, также вопросы, относящиеся к

компетенции отдельных структурных подразделений Адми-

нистрации Президента, например, участие в международных

туристских выставках по линии ГУП «Президентские отели и

здравницы Руси» Управления делами Президента и т. д.

2. Министерство здравоохранения Общая координация вопросов развития туризма в части

и социального развития РФ курирования Федерального агентства по физической культуре,

спорту и туризму, вопросы развития санаторно–курортного

комплекса, в том числе финансирования санаторно–курорт-

ного лечения за счет средств социального и добровольного

медицинского страхования

2.1. Федеральное агентство по ту- Вопросы координации в сфере туризма, в том числе взаимо-

ризму действия с органами управления туризма субъектов РФ, ли-

цензирования туроператорской, турагентской деятельности, а

также деятельности в сфере клубного отдыха (таймшер), реа-

лизация «Концепции развития туризма РФ до 2005 г.», про-

движение российского турпродукта на внутреннем и внешнем рынках

2.2. Федеральная служба по надзо- Защита прав путешествующих как потребителей, обеспече-

ру в сфере защиты прав потреби- ние санитарно–эпидемиологической безопасности в сфере ту-

телей и благополучия человека ризма

2.3. Федеральная служба по труду и Вопросы труда и занятости в сфере туризма

занятости

2 Барзыкин Ю. А., Писаревский Е. Л., Абрамова Т. В. Актуальные вопросы государственной политики РФ в сфере туризма // Туризм: право и экономика.—2004. — №4.— С.19.

2.4. Федеральное агентство по здра- Вопросы лицензирования и сертификации санаторно–курорт-

воохранению и социальному разви- ного лечения

тию

3. Министерство культуры и массо- Вопросы развития культурно–познавательного туризма, взаи-

вых коммуникаций РФ модействия с учреждениями культуры, экскурсионного об-

служивания туристов, вопросы развития туристской инфра-

структуры на территориях с особым режимом охраны памят-

ников истории и культуры, включая реконструкцию памятни-

ков архитектуры для создания на их базе предприятий гости-

ничного хозяйства

3.1. Федеральное агентство по пе- Вопросы информационного продвижения национального

чати и массовым коммуникациям турпродукта на внутреннем и внешнем рынках, реклама ту-

ристских возможностей России, взаимодействие со средства-

ми массовой информации

4. Министерство иностранных дел Вопросы визового обслуживания туристов российскими

РФ консульствами за рубежом и иностранными консульствами в

России, развитие международного сотрудничества в области

туризма, в том числе подготовка и организация подписания

соответствующих межправительственных соглашений, во-

просы продвижения турпродукта за рубежом и представи-

тельства интересов России во Всемирной туристской органи-

зации

5. Министерство образования и Вопросы подготовки, переподготовки и повышения квалифи-

науки РФ кации кадров для сферы туризма, организации детского и мо-

лодежного туризма и отдыха, проведение научных исследо-

ваний в сфере туризма

6. Министерство природных ресур- Вопросы рекреационного природопользования, взаимодей-

сов РФ ствия с природоохранными учреждениями (заповедниками,

национальными парками и др.), экологической безопасности

в сфере туризма

7. Министерство транспорта РФ Вопросы транспортного обеспечения турпотоков

8. Министерство промышленности Вопросы промышленного производства товаров для сферы

и энергетики РФ туризма, гостиничного хозяйства и санаторно–курортного

комплекса, техническое регулирование в сфере туризма и

развития туристской инфраструктуры

8.1. Федеральное космическое Вопросы развития космического туризма

агентство

8.2. Федеральное агентство по Вопросы строительства объектов туристской инфраструкту-

строительству и жилищно–комму- ры и санаторно–курортного комплекса, использование жило-

нальному хозяйству го фонда для сдачи жилья в поднаем туристам

9. Министерство сельского хозяй- Вопросы развития агротуризма и рекреационного использо-

ства РФ вания сельскохозяйственных земель

9.1. Федеральное агентство по ры- Вопросы организации рыболовства как части отечественного

Боловству турпродукта

10. Министерство финансов РФ Вопросы финансового регулирования предпринимательской

деятельности в сфере туризма, финансирования поддержки

развития туризма за счет средств государственного бюджета,

налогообложения, взимания сборов, например визовых, и

других обязательных платежей в сфере туризма

10.1. Федеральная налоговая служ- Вопросы налогообложения предпринимательской деятельно-

ба сти в сфере туризма

10.2. Федеральная служба страхо- Вопросы регулирования страхования потребительских и

вого надзора предпринимательских рисков в сфере туризма

11. Федеральная таможенная служ- Вопросы таможенного регулирования провоза туристами ва-

ба лютных средств и товаров, в том числе сувенирной продук-

ции, спортивного оружия и охотничьих трофеев, антиквариа-

та и т. д. Отдельные темы – шоп–туризм и провоз предприя-

тиями оборудования и рекламной продукции для участия в

туристских выставках в России и за рубежом

11.1. Федеральное агентство ка- Создание единого общероссийского кадастра (реестра) ту-

дастра объектов недвижимости ристских и санаторно–курортных ресурсов

11.2. Федеральное агентство по Вопросы управления федеральным имуществом в сфере ту-

управлению федеральным имуще- ризма, санаторно–курортного дела, рекреационного исполь-

ством зования объектов природного и культурного наследия

11.3. Федеральное агентство по та- Вопросы регулирования тарифов естественных и государ-

рифам ственных монополистов в части обслуживания турпотоков

12. Министерство внутренних дел Вопросы обеспечения безопасности туристов, регистрации

РФ российских и иностранных граждан, а также паспортно–визо-

вых формальностей, относящихся к компетенции Министер-

ства

12.1. Федеральная миграционная Вопросы предупреждения использования туристских каналов

служба в целях нелегальной эмиграции

13. Министерство РФ по делам гра- Вопросы обеспечения безопасности туристов на спортивных

жданской обороны, чрезвычайным маршрутах и спасение туристов при ликвидации последствий

ситуациям и ликвидации послед- техногенных и природных катастроф

ствий стихийных бедствий

14. Министерство юстиции РФ Согласование проектов нормативно–правовых документов по

вопросам развития туризма, контроль над обеспечением дей-

ствующего законодательства

15. Федеральная служба безопасно- Вопросы обеспечения национальной безопасности в части ту-

сти ристских поездок иностранных граждан в Россию и выезда

российских граждан за рубеж, в частности пограничного

контроля

16. Федеральная антимонопольная Вопросы антимонопольного регулирования в сфере туризма

служба

17. Федеральная служба государ- Вопросы организации государственного статистического уче-

ственной статистики та и отчетности в сфере туризма и публикации соответствую-

щих материалов

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 901 утверждено «Положение о Федеральном агентстве по туризму». На агентство возложены следующие

основные функции: определение приоритетных направлений государственного регулирования туристической деятельности в Российской Федерации; информирование в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте)

временного пребывания; осуществление продвижения туристического продукта на внутреннем и мировом туристических рынках; проведение конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, на проведение научно–исследовательских, опытно–конструкторских и технологических работ для государственных нужд в сфере туризма; создание представительств за пределами Российской Федерации в сфере туризма и проч.

Следует отметить, что еще в декабре 2003 г. в Государственной думе 4 созыва (2003–2007 гг.) был создан Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму, на который возложено законодательное обеспечение туризма в нашей стране. Комитет возглавил Валерий Драганов—известный российский политик и общественный деятель, ученый, юрист. В структуре Комитета функционирует Подкомитет по развитию рынка туристских услуг, в задачи которого входят разработка и совершенствование законодательства о туристской деятельности, а также законодательства в смежных отраслях. Председателем подкомитета избран заместитель председателя Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму Юрий Барзыкин – опытный политик, юрист. До избрания в Государственную думу –вице–губернатор Краснодарского края, курировавший вопросы развития туризма и курортов.

Актуальным вопросом государственного регулирования туризма является разработка эффективных механизмов, позволяющих защитить права и интересы потребителей туристических услуг в условиях предполагаемой отмены лицензирования в сфере туризма. В ст. 8 Федерального закона «Об основах туристской деятельности» говорилось о предоставлении льгот «отдельным категориям российских туристов в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Однако с 1 января 2005 г. ст. 8 утратила силу. Таким образом, государство оградило себя от решения социальных задач в сфере туризма, в том числе по созданию условий для путешествий и отдыха малообеспеченных слоев

населения – социальных туристов, а также других граждан, нуждающихся в социальном обслуживании.

Неудовлетворительное состояние российской инфраструктуры, устарелые техника и технологии в туристской индустрии и в производственном секторе не могут быть компенсированы только уничтожением бюрократических барьеров. Для этого требуется время и деньги. В связи с этим, возможно, следует возобновить действие Федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации (1996–2005)», которую следует наполнить реальными инвестиционными

проектами, а самое главное – денежными средствами. Задача государства—через данную программу осуществлять комплексную координацию развития туризма в Российской Федерации, а также создавать условия для привлечения инвестиций в российский туризм. Прогнозирование развития туризма должно осуществляться также в рамках программ социально–экономического развития Российской Федерации на среднесрочный и долгосрочный периоды, утверждаемые Правительством РФ.

Представляется, что государственное регулирование не может и не должно заменять собой рынок. Это лишь дополнение к рыночным механизмам, призванное скорректировать их недостатки. Необходимость в более активном государственном регулировании туризма, чем в развитых зарубежных странах, обусловлена неблагоприятными условиями вступления России в эпоху глобализации. И перед государством стоит задача – обеспечить подъем туристской индустрии России до такого уровня развития, при котором она станет конкурентоспособной без экстраординарных мер поддержки.

Программы государственного вмешательства в экономику туризма должны иметь четкие временные границы, по достижении которых государственное регулирование и государственная поддержка должны

сократиться до уровней, которые к тому времени будут характерны и для других развитых стран. При этом поддержка предприятий туриндустрии не может быть безусловной и неограниченной, а должна обусловливаться выполнением со стороны субъектов, получающих поддержку, требований государства по повышению эффективности и конкурентоспособности (повышение квалификации персонала, соблюдение стандартов и т. д.)1.

Однако помимо органов государственного управления, занимающихся непосредственно вопросами, связанными с туристской сферой, в нашей стране существует множество ведомств, косвенно регулирующих отрасль. В статье Барзыкина Ю.А., Писаревского Е.Л. «Актуальные вопросы государственной политики РФ в сфере туризма» дается подробное описание всех ведомств, которые так или иначе связаны с туризмом.

В табл. 2 перечислены эти ведомства с расшифровкой функций и полномочий. В рекомендациях Всемирной туристской организации отмечается, что орган государственного управления туризмом «должен заниматься только туризмом. Это повысит приоритетность задач и значимость данного сектора в государственной структуре». В настоящее время Федеральное агентство по туризму реализует содержание принципа сбалансированного регулирования отрасли, с учетом как государственных интересов, так и пожеланий туристских фирм.

К основным функциям органа государственного управления в сфере туризма относятся:

· формирование и обеспечение реализации государственной туристской политики и целевых программ развития туризма;

· межотраслевая координация функционирования системы туризма;

· разработка нормативных правовых актов и финансово–экономических параметров развития туризма;

1 Писаревский Е. Л. От главного редактора // Туризм: право и экономика. – 2004. – № 3. — С. 2—4.

· лицензирование, сертификация и стандартизация в туристской индустрии;

· маркетинг национального туристского продукта;

· создание и обеспечение эффективного функционирования представительств органа государственного управления туризмом за рубежом;

· организация международного сотрудничества в области туризма;

· содействие участию туристов, туроператоров и турагентов и их объединений в международных туристских программах;

· разработка практических мер по привлечению отечественных и иностранных инвестиций в туристскую индустрию;

· разработка механизма инвестиций, вкладываемых государством в развитие приоритетных направлений инфраструктуры туризма;

· организация взаимодействия и делового партнерства с туристским бизнесом, объединениями туроператоров, турагентов и туристов;

· разработка практических мер по поддержанию отечественных производителей туристского продукта;

· содействие внедрению прогрессивных технологий туристского обслуживания;

· оказание консультационной помощи субъектам хозяйствования, осуществляющим туристскую деятельность;

· разработка мероприятий по защите, поддержанию целостности и обеспечению охраны туристских ресурсов;

· содействие возрождению и развитию традиционных центров туризма, освоению новых туристских районов с обширным природным и историко–культурным потенциалом;

· формирование системы информационного обеспечения туристской индустрии;

· создание и обеспечение функционирования единой системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации туристских кадров;

· регламентация профессиональной деятельности в туризме;

· решение вопросов, связанных с научным обеспечением развития туризма1.

Перечисленные функции – это основные области, в которых самостоятельный орган государственного управления в сфере туризма должен проявлять свою компетенцию и нести возлагаемую на него ответственность за состояние и развитие туризма.

Мировой опыт свидетельствует о необходимости и целесообразности разделения органов национальной туристской администрации

1 Организация туризма / под ред. Н. И. Кабушкина. – Минск, 2003. – 632 с.

(НТА) на две ветви. Одна из них, которую с определенной долей условности можно назвать «бюрократической», занимается глобальными вопросами государственного управления: нормативно–правовой базой, сбором и обработкой статистической информации, координацией деятельности туристских предприятий и регионов, международным сотрудничеством на межгосударственном уровне.

Вторая ветвь – «маркетинговая». Это, как правило, ведомство, которое подчиняется или входит в состав НТА, но само по себе органом управления не является. В его компетенцию входят все вопросы, связанные с маркетингом национального туристского продукта, направленного на формирование привлекательного имиджа страны и продвижение его на внешних рынках. Причем именно эти институты получают основную долю государственного финансирования: речь идет о десятках миллионов долларов в год и сотнях специалистов, что гораздо больше, чем у «бюрократической» ветви. Встречаются попытки сделать такие «маркетинговые» ведомства частично самоокупаемыми, в основном за счет коммерциализации рекламно–информационных услуг. Но в любом случае – речь идет о привлечении средств, дополняющих государственные ассигнования.

Национальные туристские администрации тесно взаимодействуют с местными органами власти и частным бизнесом. К этому ведет общая мировая тенденция уменьшения роли центральной исполнительной власти в экономических процессах и сокращения государственных расходов. В результате возникают смешанные государственно–частные институты в области регулирования туризма. Их цель – привлечение к выполнению государственных задач средств из частного сектора, поиск

взаимовыгодных форм сотрудничества между органами управления различных уровней1.

Дата добавления: 2015-04-24