Управление образованием в зарубежных странах

Муниципальные органы управления образованием.

В структуре местной администрации могут создаваться органы управления образованием (управления и отделы образования). Такие органы осуществляют управление муниципальными образовательными учреждениями, формирует различные экспертные и аттестационные комиссии и т.д.

Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями строится на принципах единоначалия и самоуправления (п. 2 ст. 35 Закона РФ "Об образовании"). Формами самоуправления образовательного учреждения являются совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и др. Порядок выборов органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения.

Общественный характер управления системой образования проявляется в том, что наряду с органами государственной власти создаются общественные органы управления.

Системы управления образованием в зарубежных странах имеют как общие черты, так и отличительные, специфические признаки, которые связаны с историческими, культурными, социально-политическими особенностями конкретной страны.

Формировавшиеся на протяжении ряда десятилетий механизмы управления образованием претерпевают во многих странах существенные изменения, обусловленные, с одной стороны, реформированием национальных систем образования, а с другой стороны - административными реформами, проводимыми в этих странах на разных уровнях публичного управления - федеральном, субфедеральном (региональном) и муниципальном.

Существенное влияние на формирование обновленных национальных моделей управления образованием оказывают также и другие факторы.

В сфере образования это в первую очередь процессы глобализации, которые самым быстрым и существенным образом меняют содержание и институциональную основу государственного управления. Государство постепенно начинает сдавать свои традиционные функции. Прежде всего это касается регулирующей функции. Происходит последовательная интернационализация нормативно-правовых источников. На первые позиции выходит международное образовательное право, которое оттесняет на вторые позиции национальное законодательство об образовании не только формально, то есть по критерию юридической силы источника права, но и содержательно - по характеру нормативно-правового регулирования, спектру охвата образовательных отношений, приемам и методам регулирования.

Существенное воздействие на национальные системы управления образованием оказывают процессы наднациональной интеграции, значительно активизировавшиеся в последнее время на европейском континенте.

Европеизация современного образовательного права, проявляющая себя особенно явно в рамках Болонского процесса, определяет контуры управленческих систем не только в Западной и Восточной Европе, но и в Российской Федерации и других государствах, образовавшихся на постсоветском пространстве.

Особо следует остановиться на тенденции децентрализации управления, представляющей собой важное направление государственных реформ в ряде зарубежных (прежде всего европейских) стран, которое позволяет "использовать преимущества региональных властей, приближенных к своим территориальным сообществам и дать толчок своему региональному развитию" <53>.

--------------------------------

<53> Талапина Э.В. Реформы государственного управления: сравнительно-правовой анализ // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2008. N 2. С. 239.

Стремительное нарастание центробежных тенденций в государственном управлении образованием во многих зарубежных странах обусловлено, во-первых, передачей ряда управленческих полномочий от центра на места, территориальным органам управления, а во-вторых, усилением автономии образовательных учреждений, которая наделяет управленческие структуры образовательного учреждения более широкими полномочиями.

В поддержке регионального развития государству необходимо определить меру и придерживаться ее на практике. "Чрезмерная" децентрализация может привести даже к возникновению опасных политических тенденций, в перспективе способных привести даже к распаду государства.

Примеры этому можно найти в самом сердце объединенной Европы - Брюсселе. Обострившееся политическое противостояние франкофонной и фламандской общин в Бельгии, сопровождаемое сепаратистскими призывами, привели к затяжному правительственному кризису и поставили под вопрос само существование Бельгии как федеративного государства.

"Лингвистический кризис" в Бельгии, обернувшийся в 2010 году политическим коллапсом, имеет сложную природу. Однако его связь с децентрализованной системой управления, в том числе в сфере образования, весьма очевидна.

С 1989 года в Бельгии сосуществуют три автономные системы образования - для франкофонной, фламандской и германоязычной общин, на которые приходятся 42%, 57,5% и 0,5% бельгийских учащихся соответственно. К полномочиям федерального правительства Бельгии отнесены вопросы установления возрастных рамок обязательного образования, минимальные требования для получения итогового свидетельства об образовании (диплома), а также размеры пенсий для преподавателей <54>. Данные полномочия реализуются службой по научным, техническим и культурным вопросам при премьер-министре Бельгии, федерального министерства образовании в Бельгии не существует. При этом, несмотря на чрезвычайную сложность и запутанность территориально-административного и социально-культурного устройства, система образования в Бельгии функционирует слаженно и эффективно (в отличие от политической системы этого государства), представляя собой фактически независимые, хотя и взаимосвязанные системы образования основных лингвистических общин в государстве <55>.

--------------------------------

<54> The Education System in Belgium - www.eurydice.org.

<55> Реформы образования: Аналитический обзор / Под ред. В.М. Филиппова. М., 2003. С. 19.

О степени децентрализации управлением образования на уровне лингвистической общины можно судить на примере Фландрии, где основные управленческие полномочия принадлежат не правительству или иному органу исполнительной власти, а учредителям образовательных заведений, которыми могут выступать государственные и муниципальные власти, различные субъекты частного права и даже отдельные физические лица. Учредители обладают самой широкой автономией и обязаны соблюдать лишь минимальные требования, установленные государственной властью применительно к данному типу образовательного учреждения. Учредительные органы в зависимости от вида образовательного учреждения объединяются в советы учредителей (Автономный совет общины по образованию (ARGO), объединяющий учредительные органы школ; Фламандский совет институтов высшего образования (VLHORA); Фламандский межуниверситетский совет), наделенные регулятивными и контрольными полномочиями, близкими к полномочиям министерства образования.

Еще одна "неспокойная" федерация - Канада - также дает пример крайне децентрализованной системы образования. Конституция Канады предоставляет провинциям - субъектам федерации исключительные права в сфере образования. Вследствие этого в Канаде сформировалось 10 (по числу провинций) автономных образовательных систем. К ведению же федерального правительства относятся лишь вопросы образования коренного населения Канады (индейцев и северных народов), решение которых возложено на Департамент по делам индейцев и северных территорий.

В 1967 году по инициативе министров образований провинций был создан Совет министров образования Канады (Council of Ministers of Education), в задачу которого вошли обсуждение наиболее важных проблем, связанных с образованием, организация сотрудничества и консультаций по вопросам образования между провинциями и территориями, взаимодействие с федеральным правительством и представительство на международном уровне.

Примеры Бельгии и Канады представляют собой, пожалуй, наиболее "радикальные" модели децентрализованного управления, напрямую связанные с политической ситуацией в государстве.

В более "мягких" формах тенденция децентрализации управления присутствует в настоящее время во многих государствах, за исключением развивающихся стран, где по-прежнему сильна централизация в государственном управлении.

В соответствии с Основным законом Германии важнейшими полномочиями по организации, контролю и финансированию образовательных учреждений наделены субъекты федерации - земли. Федеральное министерство образования в этой стране было создано только в 1969 году. До этого времени координация образовательной политики на федеральном уровне осуществлялась Постоянной конференцией министров образования и культуры земель. Этот орган сохранил многие из своих полномочий и после учреждения федерального министерства образования. Принимаемые консенсусом решения Постоянной конференции являются обязательными для всех земель, входящих в состав Федеративной Республики Германии <56>.

--------------------------------

<56> Реформы образования. С. 38.

Особенности децентрализации государственного управления образованием в Италии обусловлены тенденциями расширения автономных прав университетов. Созданное в 1989 году Министерство университетов, науки и исследований ограничено правом принимать "акты направляющего характера" и "программные соглашения", уступая автономным университетам полномочия по формированию конкретных образовательных программ, учебных планов и т.д. <57>.

--------------------------------

<57> http://www.miur.it. См. также: Legislazione universitaria. Napoli, 2005.

Тенденция расширения автономии образовательных учреждений и децентрализации управления в сфере образования усиливается и в Нидерландах, где она опирается на статью 23 Конституции, в соответствии с которой "все лица могут свободно получать образование при условии контроля со стороны государственных органов за формами образования, компетентностью и моральным обликом преподавателей в порядке, предписанном Актом парламента" <58>.

--------------------------------

<58> Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2 / Под общей ред. Л.А. Окунькова. М., 2001. С. 616.

Страной с высокой степенью централизации управления в образовании продолжает оставаться Франция. Однако и здесь начинают проявляться процессы децентрализации.

Децентрализация французской образовательной системы, решение о которой было принято еще в 1982 году, предусматривает постепенное перераспределение полномочий от центральных к местным органам управления. Местным органам управления образованием в каждой территориально-административной структуре - коммуне, департаменте, регионе - поручается руководство определенным уровнем школьного (довузовского) образования. При этом коммуны несут ответственность за детские сады и начальные школы, департаменты - за колледжи (основное общее среднее образование), и регионы - за лицеи и специальные учебные заведения (полное общее среднее и профессионально-техническое образование). Что касается высшей школы, главные рычаги управления которой по-прежнему сосредоточены в Министерстве национального образования, то здесь децентрализация ассоциируется прежде всего с расширением академической и частично финансовой автономии вузов, с развитием различных форм вузовского самоуправления <59>.

--------------------------------

<59> Образовательное законодательство и образовательные системы зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2007 (автор главы по Франции Г.Ф. Ткач); Jacky Simon, Gerard Lesage. Organisation et gestion de I'education nationale. P., 2004; Le systeme educatis en France / sous la direction de Bernard Toulemonde. P., 2003.

Децентрализация управления во Франции не затрагивает, однако, такой важной составляющей образовательной системы, как кадровая политика. Зачисление в штатный состав и увольнение преподавателей не только высших, но и средних учебных заведений осуществляется от имени министра.

Принцип децентрализации является одним из основных начал административного управления системой образования в Японии. В этой стране исходят из того, что поскольку органы местной власти тесным образом связаны с повседневной жизнью народа, то они должны играть главную роль в обеспечении права каждого на образование и нести основную ответственность за административное управление им <60>.

--------------------------------

<60> Молодякова Э.В. Современная национальная система образования в Японии // Образовательные системы и образовательное законодательство государств Востока / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2005. С. 17.

В Китае первые шаги в направлении децентрализации управления образованием были сделаны еще в 1950-е годы. Тогда постановлением Министерства просвещения КНР вводился принцип "единое руководство, управление по ступеням", означавший, что ряд управленческих полномочий в соответствии со ступенью школы передавался на уровень крупных административных районов и провинций, а также уездов <61>.

--------------------------------

<61> Боревская Н.Е., Гудошников Л.М. Образовательное законодательство и управление образованием в Китае // Образовательные системы и образовательное законодательство государств Востока / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2005. С. 70.

Новый этап децентрализации ознаменовался принятием в 1985 году Постановления ЦК Коммунистической партии Китая "О реформе структуры образования", в котором была сформулирована продолжающая действовать до настоящего времени схема: "Места несут ответственность за развитие и осуществление базового образования, управление учебными заведениями осуществляется на разных уровнях" <62>.

--------------------------------

<62> Там же. С. 75.

Децентрализация управления нередко сопровождается усилением конкуренции в сфере образования, когда государство характеризуют как производителя публичных услуг, усматривая договорные элементы в организации деятельности органов государственной власти. При этом все чаще оказание этих услуг государство доверяет внешним частным операторам <63>.

--------------------------------

<63> Талапина Э.В. Реформы государственного управления: Сравнительно-правовой анализ // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2008. N 2. С. 239.

Новые моменты в системе управления образованием в зарубежных странах связаны также с более активным применением программно-целевого метода. Эта тенденция проявляется в расширении практики принятия программ развития образования ("Национальные цели образования и профессиональной подготовки", Великобритания, 1991; "Программа модернизации образования", Мексика, 1989 - 2000; "Основы реформы и развития образования", Китай, 1993; "Национальная политика в образовании", Индия, 1992; "Белая книга о высшем образовании", Норвегия, 1991 год и т.д.).

Развивая институциональные основы управления образованием, многие зарубежные страны при принятии управленческих (административных) решений стали активнее использовать элементы межминистерского (межведомственного) сотрудничества и консультирования с различными неправительственными организациями, ассоциациями предпринимателей и т.д.

Усиление межминистерской (межведомственной) координации в процессе формирования и реализации образовательной политики позволяет сократить дублирование в аппарате государственного управления, обеспечить более высокую эффективность государственных расходов на образование, повысить качество принимаемых управленческих решений. В этом случае обсуждение вопросов управления образованием происходит с позиции различных ведомств, что, безусловно, снижает риски возобладания узковедомственных интересов. Кроме того, межведомственное сотрудничество в институциональном плане содействует применению программно-целевого метода в сфере управления образованием.

Повышение роли консультативных органов, экспертных центров, в которых представлены академическое и университетское сообщество, институты гражданского общества, бизнес-структуры, профсоюзы, студенческие и молодежные организации, в механизме управления образованием, с одной стороны, повышает достоверность и качество принимаемых управленческих решений, а с другой стороны, обеспечивает их легитимность.

Отмеченная тенденция проявляется в тех или иных формах в большинстве зарубежных стран.

В Австралии, например, созданный в 1994 году Министерский совет по образованию, занятости, подготовке и делам молодежи является министерским форумом для национального сотрудничества в разработке и реализации образовательной политики, активно сотрудничает с многочисленными неправительственными организациями, имеющими отношение к образованию <64>.

--------------------------------

<64> http://www.mceecdya.edu.au

В 1993 году в соответствии с решением правительства Великобритании был создан Национальный консультативный совет по целям в сфере образования и профессиональной подготовки (National Advisory Council for Educational and Training Targets, NACETT), на который возлагались задачи по целеполаганию в сфере образования и разработке рекомендаций правительству по реализации поставленных целей образовательной политики. Совет должен осуществлять периодический мониторинг целей профессионального образования с тем, чтобы обеспечить должный уровень подготовки профессиональных кадров и их конкурентоспособность <65>.

--------------------------------

<65> http://www.education.gov.uk

В США консультативные советы в сфере образования учреждаются, как правило, на законодательном уровне - Национальный совет по образовательным стандартам и совершенствованию образования, Совет по национальным стандартам компетентности, Национальный совет по образовательным стандартам и тестированию.

Большое количество консультативных органов создано в Норвегии с целью оказания содействия Министерству образования, науки и конфессий в формировании и реализации национальной образовательной политики - Совет сети "Норвегия" (Network Norway Council), Совет профессионального образования, Национальный комитет родителей, Совет по образованию на языке саами и т.д. <66>.

--------------------------------

<66> Реформы образования. С. 91 - 92.

Рассмотрим более подробно организацию управления образованием в зарубежных странах на примере США.

Дата добавления: 2015-04-29