Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Институт Уполномоченного по правам человека в

Российской Федерации. Комиссии по правам человека

Россия, признавшая всеобщую декларацию прав человека, вошла в Совет Европы. Европейское сообщество специально рекомендовало всем странам, участницам Совета, создать институт Уполномоченного по правам человека, мотивируя это тем, что чем больше существует действенных способов зашиты прав гражданина в современном государстве, тем человечнее данное общество, тем более, что создание и упрочение института народного защитника в ряде стран явилось ответом гражданского общества на усиление исполнительной власти.

Для России институт Уполномоченного по правам человека является новым. Между тем в мировой практике он занимает важное место в системе органов, контролирующих деятельность аппарата управления и должностных лиц. В разных странах этот институт именуется по-разному: омбудсман, ом-будсмен, проведор, медиатор, уполномоченный, общественный адвокат, публичный советник и т.д.

Институт Уполномоченного по правам человека в России появился под влиянием западных традиций. Но в нашей стране есть и свой опыт правозащитной деятельности. В 1976 г. была образована Московско – Хельсинкская группа по защите прав человека. Позже создавались и другие правозащитные организации и объединения. В этом контексте появление Уполномоченного по правам человека в России можно считать процессом естественного развития общества, следованием демократическим тенденциям современного мира.

Энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации» следующим образом определяет термин «омбудсмен»: это «лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц». Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации была введена в декабре 1993 года, ее закрепила Российская Конституция.

В Конституции Российской Федерации нет специальной нормы, посвященной данному институту, как это имеет место в других странах. Упоминание об уполномоченном содержится в п. «д» статьи 103 через призму компетенции Государственной Думы. Такой подход к введению и оформлению в Конституции Российской Федерации нового правозащитного института оказался предпочтительным после изучения мировой практики, поскольку в большинстве стран этот орган работает от имени парламента.

Разработка концепции института омбудсмана в России началась еще до принятия федеральной Конституции. В этой работе участвовали видные отечественные ученые-юристы, которые провели анализ функционирования института Уполномоченного по правам человека в различных национальных правовых системах, сделали комплексные сравнительные юридические исследования возникновения и распространения идеи омбудсманства в мире. Однако наибольшую активность этот процесс получил после закрепления данного института на конституционном уровне.

В январе 1994 года в России появился первый Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации — известный правозащитник Сергей Адамович Ковалев. Однако Государственная Дума затянула принятие конституционного закона об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. При этом закон сначала блокировали коммунисты, дабы не отдавать немалые возможности омбудсмана, в том числе предполагавшееся право иметь представителей на местах, в руки демократии. В начале 1996 года, после отстранения С.А. Ковалева от должности, блокировать данный закон по аналогичным соображениям начали уже демократы. За период с 1993 по 1996 год было предложено достаточно большое количество различных версий будущего закона. Лишь 26 февраля 1997 года после долгих согласований был принят Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Исходя из концепции Закона, Уполномоченный по правам человека призван контролировать на территории России соблюдение прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией и законами Российской Федерации, другими нормативными актами, а также международными пактами и соглашениями, ратифицированными или утвержденными Российской Федерацией.

Принятый конституционный Закон определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности. Как сказано в Законе, должность Уполномоченного учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Закон определяет следующие основные функции уполномоченного: восстановление нарушенных прав, совершенствование законодательства РФ о правах человека и гражданина, правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты (ст.1.).

Согласно ст.2 Закона: «Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам. В своей деятельности он должен руководствоваться только законом».

Согласно ст.16 Закона: «Уполномоченный рассматривает жалобы на решение или действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих по мнению заявителя, его конституционные права и свободы, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.»

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:

1) Обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а так же лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах.

2) Обратиться в компетентные органы государства с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина.

3) Обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда.

4) Обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащем применению в конкретном деле.» (ст.28)

В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан, Уполномоченный вправе выступить с докладом на заседании Государственной Думы, а так же обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод и о проведении парламентских слушаний (ст.32).

По распространенному мнению потребность в такого рода органе, как Уполномоченный по правам человека, возникает прежде всего тогда, когда существующие институты не позволяют осуществить эффективный контроль в сфере исполнительной власти и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного производства.

Деятельность Уполномоченного по правам человека в нашей стране дополнила существующие средства защиты прав и свобод граждан. Функционирование данного института в соответствии с федеральным конституционным законом не отменяет и не влечет пересмотра компетенции других государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод индивида. Уполномоченный должен собственными средствами способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию федерального законодательства в этой области, а также приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Назначить нового Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Государственная Дума смогла лишь год спустя после принятия конституционного закона, так как для этого предусмотрена слишком сложная процедура назначения. На пленарном заседании Государственной Думы 22 мая 1998 года Уполномоченным по правам человека в России был избран большинством голосов Олег Орестович Миронов.

На своем посту Уполномоченного по правам человека О.О. Миронов проделал значительную работу по совершенствованию законодательства в сфере развития юридических механизмов по защите прав и свобод человека в нашей стране, высказав массу предложений, в том числе и предложение о наделении Уполномоченного властными рычагами и полномочиями. Однако все было тщетно, хотя в других странах они имеются. Например, Уполномоченные могут внести протест на судебное решение, налагать административные штрафы на должностных лиц, если те не исполняют его предписаний, возбуждать уголовные дела, даже на судей, которые нарушают права граждан (Швеция, Италия, Намибия и др.).

Сегодня на повестке дня в России формирование и совершенствование деятельности Уполномоченного по правам человека. Вне всякого сомнения Уполномоченные по правам человека должны иметь властные полномочия, вносить протесты в судебные решения, налагать административные штрафы., возбуждать уголовные дела, в отношении административных лиц за нарушение прав человека, должны быть наделены правом законодательной инициативы по вопросам соблюдения прав человека, иметь более широкие возможности обращения в Конституционный Суд РФ и т.д. Только при этих условиях можно ожидать положительных результатов в деле соблюдения прав человека в России и построения правового государства. Решение вышеизложенных задач предстоит уже вновь избранному Уполномоченному по правам человека РФ – Лукину В. Как будут решаться эти задачи – покажет будущее.

Учреждение постов уполномоченных по правам человека не исключает необходимости создания комиссий по правам человека. Как подчеркивается в ст. 3 Федерального конституционного закона «Об уполномоченных по правам человека в Российской Федерации», деятельность уполномоченного лишь дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции существующих органов, поэтому все они должны работать параллельно и каждый в пределах своей компетенции.

Уполномоченные по правам человека выбираются законодательными органами и работают в тесном контакте с ними. Комиссии же создаются при главах администрации субъектов Российской Федерации и оказывают им помощь и содействие в соблюдении и защите основных прав и свобод человека и гражданина. Поэтому правильно поступают в тех субъектах Российской Федерации, где создается комиссия по правам человека и учреждается пост уполномоченного по правам человека.

Комиссии по правам человека должны уделять самое пристальное внимание фактам массовых и систематических нарушений прав и свобод человека и гражданина в своих регионах и принимать меры по их защите. Первостепенным среди таких вопросов является защита беженцев и вынужденных переселенцев, защита прав уязвимых слоев населения (детей, инвалидов, пенсионеров); защита лиц, находящихся в следственных изоляторах и тюрьмах; защита прав военнослужащих, обуздание чиновничьего произвола, защита трудовых прав и многие другие.

Особое место в работе комиссий должны занимать вопросы рассмотрения частных жалоб лиц, проживающих в данном регионе. Важную роль комиссии могут сыграть в устранении коллизий, возникающих между федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Вся эта работа ведется Комиссией по правам человека при Президенте Российской Федерации. Функции же региональных комиссий аналогичны компетенции общефедеральной комиссии.

Говоря о деятельности комиссий по правам человека и уполномоченных по правам человека, следует особо отметить, что эти органы имеют полномочия принимать решения, которые носят только рекомендательный характер. В целях более эффективной работы в сфере прав человека, следует создать также структуры, которые обладали бы властными полномочиями. Для этого не надо ничего изобретать. Такие структуры существуют во многих странах мира. Это министерство или департамент правительства по правам человека, в президентских структурах — один из заместителей руководителя аппарата президента или его специальный советник по правам человека, в парламенте — комиссия по правам человека. Жизнь властно диктует необходимость создания таких структур и в России.

Что же касается Комиссии по правам человека, то следует повысить ее статус, укрепить ее кадровый состав и решить вопрос о финансировании ее деятельности. Для повышения эффективности механизмов защиты прав российских граждан следует создать систему общественных инспекций, состоящих из членов комиссий по правам человека, представителей неправительственных правозащитных организаций и средств массовой информации. Эти общественные инспекции могли бы развернуть работу в следственных изоляторах и тюрьмах, Вооруженных Силах и повсюду, где нарушения прав человека носят систематический характер.

Всеобщего уважения и соблюдения прав человека в нашей стране невозможно достичь без коренного перелома в распространении знаний о правах человека и кардинального обновления среднего и высшего образования в этой области. Поэтому Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации выступает за создание государственно-общественного Федерального центра информации и содействия обучению правам человека, демократии и культуре мира как общероссийского координационного центра по организации эффективного распространения информации о правах человека, разработке концепции и программ подготовки и переподготовки по правам человека для различных категорий государственных служащих на всех уровнях формального и неформального обучения.

Защита и обеспечение прав и свобод человека и гражданина должны стать национальной идеей, объединяющей российское общество.

Одной из несудебных инстанций рассмотрения жалоб на нарушения прав является Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан. Положение об этом Управлении утверждено Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 года № 288 (с изменениями на 21 апреля 1998 года).

Согласно этому Положению Управление рассматривает устные и письменные обращения граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, адресованные Президенту Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации. Под обращениями понимаются предложения, заявления и жалобы.

Жалоба документами Управления определяется как требова­ние о восстановлении прав и законных интересов граждан, нарушенных действиями либо решениями государственных органов, владельцами частных предприятий, должностными лицами и общественными организациями.

Управление самостоятельно рассматривает обращения, либо направляет их для рассмотрения в соответствующие подразделения Администрации Президента Российской Федерации, в Аппарат Правительства Российской Федерации, федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В исключительных случаях жалобы рассматриваются непосредственно аппаратом высшего должностного лица страны.

Примерно треть всех обращений поднимает вопросы, входящие в компетенцию местных исполнительных органов власти и Управление направляет такие обращения для разрешения на местах. В необходимых случаях осуществляет контроль за своевременным выполнением ими поручений по обращениям граждан. Для осуществления своих функций Управление имеет право запрашивать и получать необходимые материалы от всех органов государственной власти и местного самоуправления, а также учреждений, организаций и должностных лиц.

В Управление поступает ежегодно несколько сот тысяч обращений. Управление также организует прием граждан работниками Администрации Президента РФ, в том числе ее руководителем, его заместителями и руководителями самостоятельных подразделений.

В системе органов защиты прав человека особое место занимает прокуратура. Согласно ст. 129 Конституции РФ Прокуратура РФ – это единая централизованная система, которую составляет Генеральная прокуратура РФ, прокуроры федеральных округов, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, а так же прокуратуры городов и районов. В этих органах в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд.

В странах со сложившейся системой разделения властей, с действующими институтами правового государства прокуратура осуществляет только функцию уголовного преследования и поддержания государственного обвинения в уголовном судопроизводстве. Эти функции были подвержены критике со стороны юристов, а Совет Европы, вернее Парламентская Ассамблея рекомендовала Российской Федерации принять закон о роли и деятельности прокуратуры, который бы соответствовал стандартам Совета Европы.

Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в редакции от 17 ноября 1995 г. и с изменениями на 2 января 2000 г.) устанавливает, что предметом надзора является соблюдение конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а так же соответствие законам издаваемых ими актов.

В 1995 г. в Закон о прокуратуре РФ была включена особая функция надзорной деятельности прокуратуры – это надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (глава 2).

Предметом надзора прокуратуры в этом направлении является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а так же органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Прокуратура придает защите прав человека особое значение и основными направлениями надзорной деятельности считает надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений. Об этом свидетельствует, в частности, издание Приказа № 39 от 22 мая 1996 года «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

Таким образом налицо всеобъемлющий характер надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской федерации.

Однако органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и не должны вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

При осуществлении этой функции прокурор имеет определенные законом полномочия и задачи:

- он рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

- прокурор должен разъяснить пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

- прокурор принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокурор использует и другие полномочия, закрепленные за ним законом.

В соответствии с Законом прокурор вправе рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений этих прав и свобод, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон и возмещению причиненного ущерба.

При осуществлении возложенных на него функций прокурор проверяет обращения граждан о нарушении их прав и разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод.

Прокурор вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения поднадзорных ему органов и организаций, иметь доступ к их материалам и документам, требовать от должностных лиц соответствующих сведений, вызывать их в прокуратуру по поводу нарушений закона.

В Законе о прокуратуре достаточно подробно регламентированы формы реагирования на нарушения прав и свобод человека и гражданина. В случаях, когда нарушение прав и свобод имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки органу, уполномоченному рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде общей юрисдикции или в арбитражном суде свои права, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших. Аналогичное полномочие имеет прокурор и в случае, когда нарушение приобрело особое общественное значение.

Если прокурор усмотрит, что нарушение прав и свобод человека имеет характер преступления, он возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие были подвергнуты уголовному преследованию.

Закон предусматривает возможность принесения прокурором или его заместителем протестов на акты, нарушающие права человека и гражданина в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, или обращаться в суд. Орган исполнительной власти обязан рассмотреть протест прокурора в 10-ти дневный срок и сообщить прокурору о результатах этого рассмотрения.

Представление об устранении нарушения прав человека и гражданина вносится прокурором в орган, уполномоченный устранить допущенные нарушения. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца должны быть приняты меры по устранению допущенных нарушений.

Однако и принесение протеста или представления прокурором не гарантируют устранения допущенного нарушения прав и свобод человека. Прокурор не обладает распорядительными полномочиями в отношении таких органов. Руководители и должностные лица могут не согласиться с доводами прокурора и оставить свое неправовое решение в силе, либо вообще могут проигнорировать законные требования прокурора.

Прокурор в данном случае может обратиться по фактам нарушения прав и свобод граждан в суд.

Исключения составляют постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условия содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения. Эти требования подлежат обязательному исполнению администрацией, а так же органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.

К сожалению, в Законе о прокуратуре не упомянуто право прокурора возбуждать вопрос о дисциплинарной ответственности должностного лица, виновного в нарушении прав человека. Ведь дисциплинарная ответственность государственных служащих так же является механизмом защиты гражданина от произвола чиновников.

Прокуратура осуществляет надзор в любой сфере применения закона. Этим определяется особое положение прокуратуры в системе правоохранительных органов. Принцип законности в этой сфере выражается в том, что деятельность органов прокуратуры связана с охраной интересов государства, прав и свобод человека, и поэтому прокурорские работники должны обладать высоким уровнем правовой культуры, основные черты которой состоят в следующем: надлежащая правовая подготовка, точное соблюдение законов, честность, неподкупность, моральная стойкость.

Следует отметить, что в многочисленных опубликованных официальных источниках приводятся конкретные данные деятельности прокуратуры за нарушения трудовых прав граждан, об административных правонарушениях, и т.д. Цифры исчисляются десятками тысяч, а обращения граждан в прокуратуры превышают 1 миллион и больше. Так, в среднем в течение одного календарного года органы прокуратуры России получают примерно полтора миллиона обращений, затрагивающих все жизненные проблемы нашего общества.

Многочисленные обращения граждан в прокуратуру (в суды поступают так же много заявлений граждан) объясняются рядом обстоятельств. Во-первых, многие граждане предпочитают обращаться в органы прокуратуры, считая, что они более оперативно реагируют на нарушения закона. Прокурор обязан рассмотреть в короткий срок обращение и внести протест на противоречащий закону правовой акт.

Протест должен быть рассмотрен в 10-ти дневный срок. Сроки же рассмотрения различных обращений в судах в связи с перегруженностью их другими делами нередко принимает затяжной характер. Во-вторых, преимущество обращений граждан в органы прокуратуры состоит в том, что при направлении исков (жалоб) в суд необходимо платить государственную пошлину, иногда довольно значительную, а так же оплачивать оказание юридической помощи со стороны адвокатов. В органы прокуратуры все заявления и жалобы подаются бесплатно. И, наконец, суды рассматривают только поступившие к ним заявления (иски), а органы прокуратуры вправе и обязаны защищать права граждан по своей инициативе.

Однако, прокуратура, которая стоит на страже закона, надзирает за соблюдением законов, сама зачастую и нарушает эти законы. Нередко ответы на жалобы затягиваются, или вообще остаются без внимания. Имеются случаи, когда прокуратура оставляет без внимания даже запросы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Достаточно ознакомиться с постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 29.09.99 г. № 4375-11ГД и др., чтобы убедится в безответственности некоторых работников прокуратуры в вопросе обращения граждан. И если такое пренебрежение к запросам депутатов, то можно себе представить, каково отношение к жалобам рядовых граждан.

Дата добавления: 2014-01-11