Понятие муниципального права как комплексной отрасли Российского права

План

Наука и учебная дисциплина

Тема № 1 Муниципальное право как отрасль права,

Красноярск - 2007

Курс лекций

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

Муниципальное право России:: Курс лекций. – Красноярск: кафедра государственно-правовых дисциплин Сибирского юридического института МВД России, 2007.

Предназначен для курсантов и студентов ВОФО СибЮИ МВД РФ, обучающихся по специальности 030501.65 Юриспруденция.

Подготовлен доцентом кафедры государственно-правовых дисциплин, к.ю.н. капитаном милиции Невирко Д.Д.

Рецензенты:

- советник Председателя Законодательного Собрания Красноярского края, к.ю.н. Кондрашев А.А.

- заместитель начальника учебного отдела СибЮИ МВД России, к.ю.н. Тетерятников Н.Ю.

Обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин. Протокол № ___ от ___________2007 г.

(С) Сибирский юридический институт МВД России, 2007

Содержание

Тема № 1 Муниципальное право как отрасль права, наука

и учебная дисциплина…………………………………………………………4

Тема № 2 Местное самоуправление (общие положения)…………………..18

Тема № 3 Территориальные основы местного самоуправления…………...39

Теме № 4 Финансово-экономические основы местного самоуправления…69

Тема № 5 Формы прямого волеизъявления граждан в системе

местного самоуправления……………………………………………………..95

Тема № 6 Органы и должностные лица местного

самоуправления. Муниципальная служба……………………………………124

Тема № 7 Компетенция местного самоуправления………………………….152

Тема № 8 Ответственность органов и должностных лиц

местного самоуправления. Контроль и надзор за их деятельностью……….170

1. Понятие муниципального права как комплексной отрасли Российского права

2. Предмет муниципального права

3. Нормы и институты муниципального права

4. Источники муниципального права

Вопрос о понятии муниципального права, а также его месте в системе российского права является дискуссионным.

Муниципальное право понимается как совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования местного самоуправления и выражающие публичные и частные ценности муниципальной демократии, полноту прав населения по решению вопросов местного значения, как комплексная отрасль российского права, которая представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. А.Н. Костюков полагает, что в юридической науке самостоятельность муниципального права как отрасли права доказана и не вызывает сомнений.

По нашему мнению для уяснения места муниципального права в системе российского права необходимо проанализировать муниципально-правовые нормы с точки зрения их отраслевой принадлежности.

Важнейшее место в муниципальном праве занимают нормы конституционного права. Норма статьи 12 Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, определила магистральное направление развития муниципального права. Кроме того, местному самоуправлению посвящена глава 8 Конституции. Конституционное право «определяет начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии и формы осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия». Нормы муниципального права, регламентирующие реализацию субъективных прав на местное самоуправление, очевидно тяготеют к праву конституционному. Это, в частности, относится к формам непосредственного самоуправления населения. Институты муниципальных выборов и местного референдума имеют очевидную конституционно-правовую природу.

Вместе с тем нельзя согласиться с мнением, что муниципальное право является подотраслью конституционного права. В Конституции закреплены основы всех отраслей российского права, что отражает ее юридическую функцию. С тем же успехом к подотраслям конституционного права можно отнести гражданское, трудовое или уголовное право. Конституция весьма подробно, но все же не исчерпывающим образом регулирует отношения в сфере местного самоуправления.

Связь муниципального и административного права также не подлежит сомнению. Муниципальное управление имеет большое сходство с государственным управлением. В том, что касается организации деятельности аппарата органов местного самоуправления, исполнительно-распорядительной деятельности исполнительных органов муниципальных образований, их взаимодействия друг с другом, отчасти – взаимодействия органов местного самоуправления с населением муниципальных образований (например, в части работы с обращениями граждан), нормы административного права используются напрямую либо активно заимствуются. Так, муниципальная служба не имеет существенных отличий от государственной службы. В муниципальном праве активно используются административно-правовой понятийный аппарат и методология правового регулирования.

В связи с этим точка зрения о том, что муниципальное право является подотраслью административного права, в принципе имеет право на существование. Полагаем, впрочем, что значительный удельный вес в муниципальном праве норм конституционного, финансового и гражданского права не позволяет отнести муниципальное право к системе права административного.

Что касается норм финансового права, их удельный вес в общем объеме муниципально-правовых норм чрезвычайно высок. Прежде всего это относится к местным бюджетам, бюджетному процессу в муниципальных образованиях, межбюджетным отношениям, а также к нормам налогового права.

Нормы гражданского права, регулирующие вопросы участия муниципальных образований в гражданском обороте, правового положения муниципальной собственности, приватизации муниципального имущества, также имеют большое значение для муниципального права.

К сожалению, гражданско-правовой и финансово-правовой составляющей муниципального права обычно уделяется недостаточно внимания. Возможно, сказывается определенная инерция в подходах. Муниципальное право одним из своих истоков имеет учебную дисциплину «Советское строительство», в которой данные вопросы не могли найти своего отражения за отсутствием в советский период институтов муниципальной собственности и самостоятельности местных бюджетов.

Полагаем, что при отсутствии надлежащей ресурсной базы местное самоуправление не может полноценно осуществляться. Речь идет не только о недостаточности материальных и финансовых средств. Пренебрежение правилами размещения муниципального заказа, приватизации муниципального имущества, нарушение бюджетного законодательства не позволяют эффективно использовать даже имеющиеся в распоряжении муниципальных образований ресурсы.

В муниципальном праве используются также нормы целого ряда других отраслей права: земельного, экологического и т.д.

Впрочем, существуют и собственные муниципально-правовые нормы. Как справедливо указывает А.Н. Костюков, к ним относятся нормы, регулирующие организационные основы местного самоуправления: создание органов местного самоуправления, модели местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления. Помимо перечисленных собственный муниципально-правовой характер имеют нормы, касающиеся форм непосредственного самоуправления населения, значительная часть которых не используется на уровне государственной власти, специфических взаимоотношений представительных и исполнительных органов местного самоуправления (например, назначение главы местной администрации по конкурсу), неоспорима специфика норм, регулирующих территориальную организацию местного самоуправления.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что муниципальное право является комплексным институтом российского права.

Оно не может быть признано подотраслью какой-либо отрасли, поскольку нормы многих отраслей сочетаются в муниципальном праве достаточно гармонично, без доминирования норм какой-либо одной отрасли.

Говорить о муниципальном праве как об отдельной отрасли, на наш взгляд, преждевременно.

Во-первых, совокупность отраслевых методов, используемых в муниципальном праве, не образует специфического муниципально-правового метода правового регулирования.

Во-вторых, удельный вес норм различных отраслей права в муниципальном праве чрезвычайно высок. По существу, муниципальное право использует нормы практически всех отраслей российского права, предназначенные для регулирования отношений, возникающих на муниципальном уровне.

Представляется обоснованным вывод И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова о том, что муниципальное право является комплексным вторичным правовым образованием, которое объединяет предписания различных отраслей, регулирующих деятельность местных органов власти и управления, муниципальных образований в целом.

Таким образом, муниципальное право – это комплексный институт российского права, представляющий собой совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся при осуществлении местного самоуправления, а также при взаимодействии муниципальных образований с государством, физическими и юридическими лицами.

Дата добавления: 2014-01-13