Основные теории местного самоуправления

Система местного самоуправления в Российской Федерации

Систему местного самоуправления необходимо рассматривать на макро- и микро-уровне.

Из определения местного самоуправления, содержащегося в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что население муниципальных образований осуществляет местное самоуправление непосредственно или через органы местного самоуправления.

В связи с этим система местного самоуправления на макро-уровне – это совокупность способов осуществления местного самоуправления.

Элементы системы местного самоуправления делятся на две группы: органы местного самоуправления и формы непосредственного самоуправления населения.

Формы непосредственного самоуправления населения.

К формам непосредственного самоуправления населения относятся Местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления; другие формы непосредственного самоуправления населения.

Среди форм непосредственного самоуправления населения обязательными являются муниципальные выборы, сход граждан, общественные слушания по отдельным вопросам, а также голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Прочие формы применяются только при наличии соответствующей инициативы.

По содержанию формы непосредственного самоуправления населения делятся на следующие группы.

1. Формы непосредственного самоуправления населения, связанные с персональным составом органов и должностных лиц местного самоуправления. К ним относятся: муниципальные выборы; голосование по отзывудепутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

2. Формы непосредственного самоуправления, при помощи которых население решает по существу вопросы, находящиеся в компетенции муниципального образования: местный референдум, сход граждан.

3. Формы непосредственного самоуправления, посредством которых население участвует в решении вопросов, находящихся в компетенции муниципального образования, а также вопросов территориальной организации местного самоуправления: муниципальные выборы; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления; другие формы непосредственного самоуправления населения.

Мысль об организации власти в общинах и ее соотношение с государственной властью начала развиваться еще в средневековой Европе.

Ее развитие было связано со стремлением отдельных городских общин, в которых набирал силу торгово-промышленный капитал, выйти из-под юрисдикции землевладельцев, освободиться от их влияния. В связи с этим рождается идея о примате общины над государством, так как общины сформировались прежде него.

Идеи организации общинного управления были высказаны французом Турэ еще в 1790 году. Эти идеи он обосновал в своем докладе по законопроекту о реформе местного самоуправления в Национальном собрании Франции. Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении:

1) понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению;

2) понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления.

Одним из первых, кто привлек внимание к этим проблемам, был А.Токвиль, французский государственный деятель, историк и литератор. Посетив Англию и США, изучив жизнь этих двух народов, Токвиль сделал вывод, что в этих странах общественная свобода достигла наивысшего развития, что «самоуправление есть основа гражданственности и благосостояния Великобритании и США». В своей книге «Демократия в Америке» он писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет».

Проблемы, сформулированные Турэ и поддержанные Токвилем, впоследствии получили свое развитие в различных теориях местного самоуправления. В современной научной и учебной литературе выделяются пять основных теорий местного самоуправления:

1) теория свободной общины, или теория естественных прав общины;

2) общественная, или общественно-хозяйственная, теория самоуправления;

3) государственная теория самоуправления;

4) теория дуализма местного самоуправления;

5) теория социального обслуживания;

6) социал-реформистские муниципальные концепции.

Теория свободной общины (теория естественных прав общины). Родоначальником этой теории был француз А.Турэ, но впоследствии эта теория стала разрабатываться в начале 19 века немецкими учеными. Сторонники теории свободной общины доказывали, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека. Государство должно уважать свободу общинного управления, потому что общины возникли раньше, и из этого выводились основные положения данной теории:

1) обоснование необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству;

2) признание общины как естественно сложившегося организма, независимого от государства.

Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

1) избираемость органов местного самоуправления членами общины;

2) положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, порученные ей государством;

3) местное самоуправление – это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

4) органы местного самоуправления – органы общин, а не государства;

5) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.

Говоря иначе, теория свободной общины провозглашала идею автономности общинного самоуправления, его самоопределения и юрисдикцию.

Идеи данной теории получили отражение в законодательстве: Конституция Бельгии 1831 г. содержала специальную статью, посвященную общинному управлению, и признавала, наряду с законодательной, исполнительной и судебной, четвертую власть - местную (муниципальную, коммунальную, общинную).

Если мы посмотрим на существующее местное самоуправление в современной России, то увидим, что ст.12 Конституции закрепляет идею теории свободной общины – обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти, хотя органически при анализе действующего законодательства России и ее субъектов можно проследить четкую зависимость деятельности органов муниципальной власти от усмотрения органов государственной власти на двух верхних уровнях. Однако, мысли, отстаиваемые в общественной теории, вызывают критику, прежде всего потому, что общинные институты имеют корпоративный, сословный характер, усиленно размываются рыночными отношениями и в какой-то степени ограничивают политические права отдельного индивидуума.

Общественная (общественно-хозяйственная) теория самоуправления, разрабатываемая Т. Джефферсоном, Ал. де Токвилем, Дж. Миллем,пришла на смену теории свободной общины, и так же исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а именно хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривала сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без какого-либо вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов местного самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.

Сторонники этой теории пытались отождествить общину с частными союзами и корпорациями; говоря о самостоятельности общин, они разрешали принцип правительственного надзора за местным самоуправлением.

Суть этой теории также состояла в том, что «самоуправление является такой же самостоятельной, органически единой формой общежития, как и само государство».

Согласно Франкфуртской имперской Конституции 1849 года местное сообщество и государство в ней противопоставлялись. Сторонники этой теории считали самоуправление явлением негосударственным, выражающим только местные интересы, в компетенцию которого входила организация местного хозяйства. В этой части данная теория смыкалась с хозяйственной.

Общественная теория самоуправления получила распространение в 60-х годах 19 столетия в русской юридической науке. Она была обоснована в работах А.И. Васильчикова, В.Н. Лешакова, которые исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости самоуправления от государства.

Теория государственного самоуправления. Ее основоположниками стали немецкие ученые XIX в. Лоренц Штейн и Рудольф Гнейст, которые считали, что органы местного самоуправления остаются частью единого государственного механизма, элементом общей системы управления обществом. Суть этой теории состоит в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории подчеркивался именно государственный характер местного самоуправления.

В рамках этой теории принято выделять два основных направления – политическое, связанное с именем Р. Гнейста, и юридическое, которое связывается с Л. Штейном.

Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Гнейст полагал, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного управления бесплатно.

Сторонники юридического направления видели самостоятельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающего в правовые отношения с государством.

Государственная теория самоуправления получила свое распространение в России в 70-х годах XIX в. Ее сторонники В.П. Безобразов и А.Д. Градовский исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, и что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.

Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности – самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.

Теория социального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению, главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей.

Наряду с теориями, существовали и существуют различные "социал-реформистские концепции", которые исходят из возможности социалистической революции буржуазного местного самоуправления.

Названные теории, в особенности общественная и государственная теории самоуправления, используются и в современный период при разработке различных концепций становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Таким образом, теории о местном самоуправлении, появились в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия.

Местное самоуправление, предполагающее относительную централизацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII-XIX веков.

Истоки всех теорий уходят своими корнями в далекое прошлое общинного строя, средних веков и более позднего периода развития общества.

Дата добавления: 2014-01-13