Источники муниципального права в узко-правовом понимании – это любые нормативно-правовые акты, содержащие нормы муниципального права

Вопрос 3. Источники муниципального права.

Муниципальное право рождается из объективной потребности в урегулировании соответствующих общественных отношений. В этом – широком смысле источником муниципального права является совокупность общественных отношений, существующих и развивающихся в муниципальных образованиях. Развитие и усложнение муниципальных отношений требует постоянного совершенствования соответствующей нормативно-правовой базы. Общественные отношения и необходимость их правового урегулирования порождают материальные источники муниципального права.

131-й закон (статья 4) определяет, что правовую основу местного самоуправления составляют:

- общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;

- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы;

- издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);

- конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

- уставы муниципальных образований;

- решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан;

- иные муниципальные правовые акты.

Приведённый в законе перечень представляет собой по сути классификацию источников муниципального права.

Конституция РФ (статья 15, ч. 4) устанавливает: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы.

Ключевую роль среди международно-правовых источников муниципального права играет Европейская хартия местного самоуправления, принятая европейским сообществом в 1985 году[20]. Хартия устанавливает согласованные государствами, её подписавшими, единые принципы организации и финансового обеспечения местного самоуправления, его защиты, условия осуществления полномочий и административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Хартия ратифицирована Россией Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ. Однако основные положения Хартии, очевидно, учитывались при разработке Конституции РФ 1993 года и, тем более, при принятии последующих федеральных законов, регулирующих муниципальные отношения. Хартия и сегодня служит важным ориентиром для российского законодателя, органов государственной власти и органов местного самоуправления при подготовке ими соответствующих нормативно-правовых актов.

Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, как мы уже неоднократно отмечали, формулируют принципы и правила функционирования системы местного самоуправления, общеобязательные на всей территории нашей страны, гарантии права граждан на местное самоуправление и механизмы реализации этих гарантий. Важной миссией Конституции и федеральных законов является установление автономности местного самоуправления в пределах его полномочий от необоснованного вмешательства государства, разграничение полномочий в урегулировании муниципальных отношений между федеральной властью и органами государственной власти субъектов Федерации.

Важнейшими источниками муниципального права на федеральном уровне помимо Конституции РФ являются:

- Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (131-й закон);

- Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ.

О назначении и значении 131-го закона в системе муниципального права мы знаем уже достаточно много. Если 131-й закон составляет фундамент таких институтов муниципального права, как правовые и территориальные основы местного самоуправления, то закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» является важной составной частью института организационных основ местного самоуправления. Закон устанавливает о сновные принципы муниципальной службы, правовое положение (статус) муниципального служащего, его основные обязанности, ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой, гарантии муниципального служащему, содержание к адровой работа в муниципальном образовании, приоритетные направления формирования кадрового состава муниципальной службы.

В систему источников муниципального права, как мы уже знаем, входит множество федеральных законов, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления в тех или иных сферах деятельности (земельные, жилищные отношения, образование, охрана здоровья граждан, природоохранная деятельность и т.д. – см. раздел «Предмет муниципального права» настоящей лекции).

Нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства
РФ и федеральных органов исполнительной власти.

В силу статьи 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Указы Президента РФ сыграли важную роль в формировании системы местного самоуправления в России в период её становления и, соответственно, неразвитости муниципального права (90-е годы прошлого века)[21].

Позднее, уже после принятия Конституции 1993 года, указы Президента конкретизируют положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации[22], нацеливают органы местного самоуправления на повышение эффективности их деятельности[23].

Постановления Правительства РФ представляют собой акты, которые принимаются в развитие законодательных установлений, указов Президента РФ и определяют основные направления правительственной политики в области местного самоуправления. Это, в частности, постановления от 27 декабря 1995 г. «О Федеральной программе поддержки местного самоуправления»; от 15 декабря 1999 г. «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» и др.

Федеральные министерства и ведомства в пределах своих полномочий также принимают нормативные акты, являющиеся источниками муниципального права. Например, приказом Министерства по чрезвычайным ситуациям РФ от 16 августа 2000 г. утверждено Примерное положение об органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в составе или при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления. Этим нормативным актом определяется порядок создания муниципальных органов или их структурных подразделений, ведающих вопросами гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций.

Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации отражают местную (региональную) специфику муниципальных отношений. Таковым является, например, закон Белгородской области «Об особенностях организации местного самоуправления в Белгородской области» 2005 года. Закон устанавливает, в частности, наименования органов местного самоуправления городских и сельских поселений в Белгородской области, наименование глав городских и сельских поселений, исполнительно-распорядительного органа городских и сельских поселений как администрации соответствующего муниципального образования, формулирует иные особенности организации местного самоуправления в области.

Ранее мы называли источники, регламентирующие порядок передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта Федерации[24].

Нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ, регулирующие организацию и функционирование местного самоуправления, также выступают в качестве источников муниципального права.

Муниципальные нормативные правовые акты занимают в системе законодательства наибольший удельный вес, прежде всего в силу многочисленности субъектов нормотворчества (более 24 тысяч муниципальных образований).

Муниципальным правовым актам – их системе, структуре, порядку подготовки и вступления в силу и пр. посвящена глава 7 131-го закона. Согласно статье 43 (ч. 1) в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Согласно 131 закону муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением актов о налогах, и сборах, которые вступают в силу в порядке, установленном Налоговым кодексом РФ.

Уставы муниципальных образований являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов[25].

В соответствии с Конституцией РФ, федеральными и региональными законами они в пределах установленной законом компетенции определяют формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением и участия населения в осуществлении местного самоуправления, общие основы организации местного самоуправления, перечень вопросов местного значения, реализуемых в соответствующем муниципальном образовании, права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесённых к вопросам местного значения и др.

Решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, имеют особое значение в системе источников муниципального права как реализация населением конституционного права на непосредственное осуществление местного самоуправления.

Наряду с уставом муниципального образования такие решения обладают высшей юридической силой.

Такое положение может создавать правовые коллизии между уставом и правовыми актами непосредственного волеизъявления населения. Предупреждение подобных коллизий – своего рода искусство подготовки и проведения референдумов и сходов граждан.

Иные муниципальные правовые акты принимают представительные и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления. Эти акты носят преимущественно организационный или организационно-распорядительный характер. В качестве примеров можно привести, например, решение Совета депутатов Старооскольского городского округа Белгородской области «Об утверждении Программы по благоустройству дворовых территорий микрорайонов города Старый Оскол на 2011 год» от 07.04.2011 № 562, решение Совета депутатов города Белгорода «Об утверждении Положения об аренде муниципального имущества городского округа «Город Белгород» от 29.03.2011 № 463, распоряжение администрации города Белгорода «Об учреждении персональных стипендий одарённым детям» от 19.12.2005 № 4228 и др.

Возрастающую роль в обобщении опыта функционирования органов местного самоуправления, организации межмуниципального сотрудничества, налаживании внешнеэкономической деятельности играют соответствующие договоры, которые в силу обязывающих положений также включаются в число источников муниципального права.

Особое, всевозрастающее значение в системе источников муниципального права приобретают судебные решения, касающиеся разрешения противоречий в системе муниципальных отношений.

Хотя проверка актов местного самоуправления Конституционному Суду неподведомственна, многие решения Конституционного Суда РФ являются источниками муниципального права.

К источникам муниципального права относятся прежде всего те постановления и определения Конституционного Суда, которые вынесены по итогам проверки конституционности нормативных правовых актов или отдельных норм муниципального права, содержащихся в федеральных законах, конституциях, уставах, законах субъектов РФ и др., или дают толкование тех положений Конституции, которые имеют значение для уяснения смысла, значения отдельных норм и институтов муниципального права[26].

Другое направление – проверки по жалобам граждан на нарушение их конституционного права на местное самоуправление. Анализируя судебную практику, профессор Е.С. Шугрина отмечает, что граждане весьма активно используют своё право на судебную защиту. Растёт и количество обращений в суд со стороны органов местного самоуправления.

Статья 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» наделяет конституционный (уставный) суд субъекта РФ правом рассмотрения вопросов соответствия актов органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) этого субъекта РФ.

Судебные решения, касающиеся разрешения противоречий в системе муниципальных отношений, принято относить к категории вторичных источников муниципального права (схема 4).

Федеральные НПА

Схема 4.

	Соответствие НПА Конституции и ФЗ, защита прав, разрешение споров

Приведённая схема демонстрирует не только факт наличия стройной системы источников муниципального права в современной России, но и способность этой системы обеспечить полномасштабное функционирование единой системы местного самоуправления Российской Федерации через разграничение функций и полномочий в этой области между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Особое место в системе источников муниципального права занимают решения судебных органов.

Эти решения в принципе способны оказывать своё позитивное влияние на любые решения, принимаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления любого уровня, обеспечивая соответствие этих решений Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству (см. схему 4).

В то же время следует констатировать недостаточные масштабы объективно необходимой судебной защиты органов местного самоуправления, что противоречит одному из важнейших конституционных принципов – гарантий местного самоуправления в России.

В то же время следует констатировать недостаточные масштабы объективно необходимой судебной защиты органов местного самоуправления, что противоречит одному из важнейших конституционных принципов – гарантий местного самоуправления в России.

Дата добавления: 2014-01-13