Система управления бюджетами

Управление – это целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект для достижения определенного результата.

Управление в целом – это достаточно сложное, многоаспектное понятие, его можно рассматривать с точки зрения различных подходов:

- инструментального подхода – как совокупность определенных инструментов, методов, приемов воздействия;

- процессного подхода – как определенный процесс;

- функционального подхода – как набор функций;

- системного подхода – как системы.

С точки зрения более полного, системного, подхода – управление бюджетами – это сложный процесс, представляющий единство управляемой и управляющей систем, где в качестве управляющей системы (субъектов управления бюджетами) выступает совокупность финансово-бюджетных институтов (учреждений), а в качестве управляемой системы (объекты управления бюджетами) - совокупность бюджетных отношений.

В последнее время во всем мире, в том числе и в России, в сфере государственного и муниципального управления все чаще используют инструменты менеджмента, которые были заимствованы из сферы бизнеса (стратегическое планирование, ориентация на конечный результат, эффективность деятельности), в связи с этим появилось новое понятие – б юджетный менеджмент

Бюджетный менеджмент представляет собой процесс управления формированием, распределением и использованием государственных (муниципальных) ресурсов и оптимизацией денежных потоков в интересах социально-экономического развития отдельных территорий и страны в целом, а также повышения качества жизни населения данных территорий.

С позиций системного подхода содержание системы управления бюджетами структурированно можно представить в следующем виде (рис.4.2.)

Рис. 4.2. Содержание системы управления бюджетами в РФ

I. Субъекты управления бюджетами: финансово-бюджетные институты (аппарат управления бюджетами)

Аппарат управления бюджетами состоит из большого количества органов и служб, которые можно классифицировать по двум основным признакам – по степени специализации на управлении бюджетными отношениями и по уровню управления.

а) Общее управление бюджетами осуществляют:

Федеральный уровень (в регионах и муниципалитетах управление бюджетами строится по аналогии с федеральным уровнем)

Президент РФ (выступает с Бюджетным посланием, где отражены основные направления бюджетной политики (так, в 2010г. Президент выступил с Бюджетным посланием 29 июня, где обозначил в качестве основного приоритета повышение эффективности расходов бюджетов, а 30 июня Правительство утвердило Программу по повышению эффективности бюджетных расходов), подписывает федеральные законы, в том числе, и «О федеральном бюджете» (имеет право «последней» подписи), издает указы и распоряжения по финансовым вопросам.

Главное Контрольное управление Президента РФ (при Администрации Президента РФ) – наделено рядом контрольных полномочий в бюджетной сфере, однако не может самостоятельно применять санкции, может лишь направлять предписания об устранении финансовых нарушений в бюджетной сфере.

Федеральное собрание РФ (рассматривает и утверждает проекты федеральных законов в финансово-бюджетной сфере; проект федерального бюджета, а также отчет о его исполнении).

Правительство РФ (регулирует и контролирует финансовую деятельность министерств и ведомств, межбюджетные отношения, информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета, а также представляет Счетной палате информацию, необходимую для осуществления ею контрольных полномочий).

Таким образом, Президент РФ определяет стратегию управления бюджетными отношениями, имеет право последней подписи на финансовых законах, имеет контрольные полномочия. Органы исполнительной власти организуют работу по управлению бюджетами, осуществляют планирование, оперативное управление бюджетами и текущий контроль. Органы представительной власти осуществляют парламентский контроль при рассмотрении и утверждении бюджетов и по итогам его исполнения. Такое разделение функций в сфере управления бюджетными полномочиями проецируется на региональный и муниципальный уровни.

б) Специализированные органы управления бюджетными отношениями

Министерство финансов РФ – федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий проведение единой финансовой политики в государстве, руководство организацией финансов в стране.

Основные полномочия Минфина в бюджетной сфере (ст.165 БК РФ):

- разрабатывает основные направления бюджетной и налоговой политики РФ;

- разрабатывает прогноз основных параметров бюджетной системы РФ, в т.ч. прогноз консолидированного бюджета;

- составляет проект федерального бюджета и осуществляет методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ;

- отвечает за исполнение федерального бюджета;

- ведет реестр расходных обязательств РФ;

- распределяет межбюджетные трансферты между регионами;

- разрабатывает формы бюджетной отчетности для всех бюджетов и т.д.

Федеральное казначейство – обеспечивает исполнение федерального бюджета, кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета (ст. 166.1. БК РФ).

С 1 января 2008 года (в связи с принятием новой редакции БК РФ) из БК РФ была исключена ст.215, которая называлась «Казначейское исполнение бюджетов» (как альтернатива «банковскому исполнению бюджетов» до принятия БК РФ в 2000г.), вместо нее появилась новая статья – «Основы исполнения бюджета», где за Федеральным Казначейством закреплено «кассовое обслуживание исполнения бюджетов», т.е. проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета (ст. 6 БК РФ), таким образом, исполнение бюджетов теперь обеспечивается исполнительными органами власти (Правительством РФ, Администрацией Смоленской обл. или г. Смоленска) и организуется соответствующими финансовыми органами (Минфин РФ, Департаменты финансов Смоленской области и г. Смоленска), а Казначейство выступает не в качестве управленца, а в качестве кассира, казначея (однако, и функции кассира Федеральное Казначейство может передать исполнительным органам власти, при условии, что кассовое исполнение будет обеспечиваться за счет собственных доходов региона).

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (с 2005г) – осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля (ст. 166.2 БК РФ). Основная ее специализация в сфере бюджетного контроля - контроль за использованием средств федерального бюджета, средств ВБФ, за соблюдением требований бюджетного законодательства РФ получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов.

Федеральная налоговая служба – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налоговых платежей в соответствующий бюджет (т.к. преобладающую роль в доходах бюджета играют именно налоги, то роль ее очень велика).

Федеральная таможенная служба – контроль за поступлением таможенного законодательства и поступлением таможенных платежей в бюджет.

Счетная палата РФ (ст.167.1 БК РФ) -постоянно действующий независимый орган финансового контроля, подотчетный Федеральному собранию РФ.

Основная специализация в сфере бюджетного контроля - контроль за исполнением федерального бюджета и использованием федеральной собственности, а также финансовая экспертиза проектов федеральных законов, предусматривающих осуществление расходов бюджета или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и внебюджетных фондов.

II. Объект управления бюджетами: бюджетные отношения.

III. Уровни управления: федеральный, региональный, муниципальный, который с 1.01.2006 разделился на 2 подуровня (в соответствии с ФЗ № 131 от 2003г):

– уровень муниципальных районов и городских округов;

- уровень городских и сельских поселений.

IV. Функциональные элементы управления бюджетами: бюджетное планирование и прогнозирование, оперативное управление бюджетами, бюджетный контроль

Функция – это внешнее отражение внутренней сущности какого-либо явления, т.е. это работа, которую выполняет та или иная категория.

Прогнозирование вообще – это разведка будущего

1.Бюджетное прогнозирование – обоснованное суждение о перспективах возможного состояния бюджета в будущем, альтернативах его развития и сроках реализации.

Цель прогнозирования – обоснование предпосылок принятия тех или иных управленческих решений по формированию и исполнению бюджета на средне – или долгосрочную перспективу.

Методы бюджетного прогнозирования:

2 группы методов

1. Формализованные методы (математические)

- моделирование;

- корреляционно-регрессионный анализ.

2. Методы экспертных оценок (более субъективные, менее формализованные)

Проблемы в сфере бюджетного прогнозирования. Критериями качества прогнозов являются их точность и наличие систематического отклонения. В зарубежной практике распространены 2 типа прогнозирования – консервативный и оптимистический. При консервативном прогнозировании целенаправленно занижают доходы, при оптимистическом – неоправданно увеличиваются гос. расходы, что приводит к регулярному превышению законодательно установленных объемов дефицита бюджета. Завышение ожидаемых доходов чревато дефицитом бюджета и ростом долга, либо сокращением расходов. Занижение бюджетных доходов (чаще в нашей практике наблюдается на всех уровнях) – ведет к неполному использованию ресурсов, что снижает эффективность расходов.

Прогноз бюджетных показателей должен рассматриваться в общем контексте макроэкономических показателей (ВВП, уровень инфляции и т.д.). Наиболее очевидна связь между макроэкономическими показателями и прогнозом налоговых поступлений. Ошибка прогноза инфляции искажает реальную стоимость предусмотренного законом финансирования. В нашей стране эта ошибка наблюдается из года в год – так, на 2010 год инфляция прогнозировалась в размере 6,5 %, а реально составила 8,8 %. Неточное предсказание обменного курса может менять стоимость обслуживания внешнего долга. Однако, в первую очередь, важны грамотные прогнозы мировых цен на сырьевые ресурсы.

Для оценки точности и качества бюджетного прогнозирования в РФ можно привести следующие цифры - в условиях кризиса 2008-2009 гг. по росту ВВП Минэкономразвития ошиблось в оценках на 14,6%, хотя допустимым считается отклонение в 0,5 процента, по инвестициям - на 30,8 процента при норме в 1,5 процента. В 2009 году на фоне безудержного роста цен на нефть повышались планы по доходам и расходам. Сначала стоимость барреля закладывалась в 52 доллара, а доходы - в 7,4 триллиона рублей. Но цены на нефть подскочили до 129 долларов за баррель, Минфин «уговорили» заложить в бюджет стоимость барреля выше 90 долларов. Доходы подняли до 10,9 триллиона рублей и приняли под них повышенные обязательства, в том числе - пенсионные и социальные. Потом упали и нефть, и доходы, но выйти из круга взятых обязательств было невозможно, спас Резервный фонд. Таким образом, из-за низкого качества прогнозов возникают серьезные риски для бюджетной политики и, в конечном счете, – для общей макроэкономической стабильности.

2.Бюджетное планирование – деятельность по разработке и составлению проекта бюджета, которая обеспечивает сбалансированность и пропорциональность бюджетных доходов и расходов, согласование и координацию деятельности участников бюджетного процесса в ходе исполнения бюджета.

Бюджетное планирование - один из этапов бюджетного процесса.

Составлению проектов бюджетов предшествует:

1. разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики;

2. подготовка сводных финансовых балансов.

Методы бюджетного планирования:

- экономического анализа;

- экстраполяции;

- нормативный;

- балансовый;

- индексный;

- программно-целевой

Проблемы в сфере бюджетного планирования. В настоящее время в России составление проектов бюджетов строится на основе метода «от достигнутого», когда статьи бюджета предстоящего финансового года определяются путем индексации показателей бюджета предыдущего финансового года. Одним из индексов является ИПЦ, определяющий уровень инфляции. Поменять ситуацию в сфере бюджетного планирования должен программный подход к составлению бюджетов, основанный не на индексации расходов предыдущего периода, а на достижении конкретных целей и задач, под которые и планируется определенный объем финансирования, заложенный в виде программы с конкретным указанием мероприятий, сроков, исполнителей.

3. Оперативное управление финансами в бюджетной сфере – комплекс мер, разрабатываемых на основе оперативного анализа складывающейся финансовой ситуации, преследующих цель получения максимального эффекта при минимуме затрат.

Оперативное управление бюджетами осуществляют органы исполнительной власти на всех уровнях – Минфин РФ, Департамент финансов Смоленской области, финансовый отдел Администрации г. Смоленска и другие органы и службы, которые управляют бюджетными отношениями ежедневно.

4.Бюджетный контроль - позволяет сопоставлять фактические результаты использования бюджетных ресурсов с плановыми показателями, выявлять резервы их роста, намечать пути их более эффективного использования.

Классификация финансового контроля по различным признакам, к основным из которых относятся:

1. Виды контроля – административный, парламентский, ведомственный, внутрихозяйственный, независимый, общественный и др.

2. Формы контроля – ревизия, проверка, надзор и т.д.

3. По времени – предварительный, текущий, последующий

4. Органы, осуществляющие контроль, в т.ч. и в бюджетной сфере

В рамках бюджетного процесса многие его участники наделены контрольными функциями. Так, отдельные контрольные полномочия выполняют Президент РФ, органы исполнительной и законодательной власти, специализированные контрольные органы (Федеральное Казначейство, Счетная палата РФ, ФСФБН и др.), а также распорядители бюджетных средств (министерства, ведомства).

Важно учесть, что между всеми функциональными элементами системы управления бюджетами имеются тесные связи, причем и обратные связи в том числе. Особая роль при этом принадлежит контролю, который должен осуществляться на всех этапах управления бюджетами.

V. Методы воздействия: налогообложение, бюджетное финансирование, бюджетное кредитование и др.

VI. Инструменты воздействия: штрафы и пени за нарушения бюджетного и налогового законодательства, налоговые льготы, дотации, субвенции, субсидии, бюджетные кредиты и др.

VII. Правовое обеспечение: Конституция РФ, Бюджетный и Налоговый кодексы, законы, регулирующие бюджетные правоотношения.

VIII. Нормативное обеспечение: инструкции, нормы, нормативы, тарифы.

IX. Информационное обеспечение: бюджетная и финансовая отчетность, статистические данные, Интернет-ресурсы и др.

X. Цель и результат воздействия: повышение качества жизни населения.

Дата добавления: 2014-11-06