Понятие муниципального права 1 страница

2.1. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина

Муниципальное право как наука представляет собой совокупность знаний о различных проявлениях местного самоуправления и муниципального права как отрасли права. Как отрасль научного познания она относится к семье правоведческих дисциплин и имеет предмет, содержание, форму, методологию и ценностные основания.

Предмет науки — это то, на что направлен научный поиск (институты, процессы, явления и др.). Содержание — это само знание (взгляды, идеи, теории, представления, концепции). Оно выражается в понятиях, категориях, моделях, формулах, других познавательных образованиях и закрепляется на бумажных, электронных, иных материальных носителях. Понятийно-категориальный аппарат — это внутренняя форма научного знания. Материальные носители научного знания: книги, брошюры, рукописи, электронные тексты и т.п., составляют внешнюю форму научного знания и обычно именуются источниками науки.

Методология науки — это совокупность приемов, способов исследования ее предмета, выражения и закрепления научного знания. Ценностные основания исследований (или аксиология науки) — побудительные мотивы научных поисков, заставляющие ученых выбирать то или иное направление, тот или иной способ исследований. Аксиологический (ценностный) подход выступает также в качестве метода исследований.

Предметом науки муниципального права является местное самоуправление как общественный и политико-правовой институт в его статике и динамике, отношениях с иными институтами общества и государством. Составной частью предмета науки является муниципальное право как отрасль права, то есть совокупность конституционных и обычных норм, регулирующих отношения местного самоуправления.

Методология — это относительно самостоятельная отрасль научного знания. Она основана на общеметодологических подходах, наиболее значимый из которых — диалектический. Он требует рассматривать местное самоуправление, его отдельные институты в контексте таких фундаментальных закономерностей, как единство и борьба противоположностей, переход количественных изменений в качественные, отрицание отрицания. В рамках этих закономерностей полезно рассмотреть последовательную смену российского земского самоуправления советской системой местной власти, а ее — современой моделью местного самоуправления.

В числе методов муниципально-правовой науки, раскрывающих диалектический подход, исторический, генетический, аксиологический и движения от абстрактного к конкретному и наоборот.

Исторический метод ориентирует на исследование фактов прошлого. Аксиологический (ценностный) метод настраивает на рассмотрение муниципальной практики с точки зрения тех или иных социальных ценностей, заставляет обратить внимание и на цивилизационно-исторический контекст местного самоуправления в стране.

Метод движения от абстрактного к конкретному, и наоборот, помогает общее разделять на частности, а частности соединять в общие правила, установки, институты, модели. Это, например, движение от «муниципального образования вообще» к отдельным видам муниципальных образований, а от них — к конкретным муниципальным образованиям. Пример обратного движения — соединение территориальных, организационных, материально-финансовых, правовых составляющих жизни местных сообществ жителей в родовой конструкции местного самоуправления.

Научные исследования опираются также на такие приемы, как: формально-логический, системно-структурный, функциональный, нормативно-интерпретационный, сравнительного правоведения и др.

В числе источников науки муниципального права нормативные, судебные, теоретические источники, социологические исследования, муниципальная практика. К теоретическим источникам относятся труды отечественных и зарубежных ученых, так или иначе связанные с осмыслением проблем местного самоуправления.

В системе муниципального права как науки выделяются ряд блоков. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев выделяют, например, введение в муниципальное право; местное самоуправление в системе народовластия; основы местного самоуправления; предметы ведения и полномочия местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления[49]. Можно выделить крупные блоки исследования науки муниципального права:

а) история местного самоуправления;

б) местное самоуправление в зарубежных странах;

в) местное самоуправление в обществе, системе социального управления, в том числе системе народовластия;

г) территориальные и компетенционные основы местного самоуправления;

д) общественно-публичное самоуправление граждан, включая муниципальные выборы, референдумы;

е) статус, организация деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления;

ж) муниципальное правотворчество;

з) муниципальная служба;

и) финансово-экономические основы местного самоуправления; к) гарантии местного самоуправления.

Муниципальное право как учебная дисциплина. В этом качестве муниципальное право представляет собой определенную совокупность знаний из области науки, которые посредством различных методических приемов доводятся до сведения обучаемых. Если наука муниципального права охватывает всю совокупность муниципально-правовых знаний, то учебная дисциплина содержит лишь ту их часть, которая необходима для подготовки специалистов в области права, государственного и муниципального управления. Система муниципального права как учебной дисциплины совпадает с системой теоретико-практических исследований местного самоуправления.

2.2. Муниципальное право как отрасль права

Выбор термина «муниципальное право» во многом предопределен наименованием основной территориальной ячейки местного самоуправления — «муниципальное образование».

Термин «муниципальное право» имеет несколько значений. Он может употребляться в различных аспектах:

1. как отрасль права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующую определенную сферу общественных отношений в сфере местного самоуправления[50];

2. как отрасль российского законодательства — внешняя форма выражения права, представленная совокупностью законодательных (нормативно-правовых) актов различного уровня, объединенных принципиальной общностью их нормативного содержания и занимающих самостоятельное, «специализированное» место в единой системе российского законодательства[51];

3. как правовая наука система знаний, раскрывающих закономерности и особенности существования и развития тех социальных и правовых явлений, которые составляют предмет данной отрасли правоведения;

4. как учебная дисциплина, изучение которой является обязательным в соответствии с Государственным образовательным стандартом, представляющая собой совокупность правовых норм регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления и систему знаний, раскрывающих сущность и особенности развития и правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления.

Отрасль права — это главное подразделение системы права, отличающееся специфическим режимом правового регулирования и охватывающее комплексы однородных общественных отношений.[52] В качестве характеристики отрасли права также рассматривается наличие системы (целостности) отрасли.[53] Такого подхода придерживается Ю.А. Тихомиров, по его мнению «отрасли права отличаются тремя признаками: объектом регулирования, т.е. кругом общественных отношений, методами правового регулирования, кругом источников и структурой нормативного массива. [54] Ряд авторов к отличительным признакам отрасли права относят только предмет и метод.[55]

Муниципальное право — это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на местное самоуправление непосредственно, а также через органы местного самоуправления.

Материальное основой формирования муниципального права является местное самоуправление. Возрождение и развитие в современной России местного самоуправления на качественно новой основе стало основой формирования муниципального права. Важными факторами формирования муниципального права в Российской Федерации являются преемственность традиций местного самоуправления и особенности его конституционного статуса в России.[56]

В последнее время в научной литературе вопросам муниципального права уделяется значительное внимание, проводятся комплексные исследования данной отрасли как целостной системы, обладающей своей специфической структурой.[57] В некоторых работах проводится сравнительный анализ муниципального права как системы законодательства, комплексной отрасли права и подотрасли конституционного права. Есть основания констатировать, что муниципальное право как отрасль права обладает собственным кругом источников права, главным из которых является Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г., существует собственное муниципальное законодательство, которое в своей совокупности образует правовые основы местного самоуправления, материальной основой отрасли является местное самоуправление как демократический институт, основа конституционного строя, форма организации власти.

2.3. Предмет муниципального права

В учебной литературе существуют разные подходы к определению предмета муниципального права:

· общественные отношения в системе местного самоуправления[58];

· общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления[59];

· удовлетворение социально-экономических потребностей населения на местном уровне собственными усилиями[60];

· муниципальное строительство или муниципальное устройство.[61]

При этом выделяют как предмет регулирования:

― организационные формы местного самоуправления (территории муниципальных образований, их состав, границы, структуру органов местного самоуправления, иные аспекты устройства аппарата муниципальной власти, органы общественной самодеятельности);

― порядок деятельности органов местного самоуправления;

― порядок деятельности органов территориального общественного самоуправления;

― положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.[62]

Под предметом правового регулирования понимают однородные общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на местное самоуправление непосредственно, а также через органы местного самоуправления.[63]

Среди них выделяются отношения, возникающие:

― в процессе осуществления принадлежащей народу власти путем использования форм непосредственной демократии на уровне местного самоуправления;

― в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления, связанные с разделением полномочий между главой муниципального образования, представительными и исполнительными органами местного самоуправления;

― в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления;

― в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местного бюджета, установлению и взиманию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой и контрольной деятельностью;

― по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти и обязательств органов государственной власти по отношению к ним, договорные отношения по взаимным обязательствам муниципальных органов;

― связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления;

― вытекающие из ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами;

― связанные с осуществлением полномочий по управлению муниципальным хозяйством, социально-культурной сферой, обеспечению законности и правопорядка.[64]

Нужно сказать, что местное самоуправление представляет собой сложную, многоплановую сферу общественных отношений, регулируемых многими отраслями права, в числе которых конституционное, гражданское, налоговое, бюджетное, избирательное, социальное, земельное право и т.д. Они, не меняя своей первичной отраслевой принадлежности, попадают под действие норм муниципального права и становятся объектом воздействия норм муниципального права. В этой связи муниципальное право как отрасль права имеет межотраслевой характер (подробнее см. п. 2.4).

2.4. Метод муниципального права

Как и каждая профилирующая отрасль, муниципальное право имеет свой метод правового регулирования. Имея комплексный характер, муниципального право восприняло методы, используемые в смежных с ним отраслях права. Нормы гражданского, предпринимательского, административного, налогового, бюджетного, трудового права в той или иной мере регулируют общественные отношения в сфере местного самоуправления. Иными словами, в сфере местного самоуправления муниципальное право приобретает по отношению к нормам иных отраслей (за исключением конституционного права) роль управляющей, ориентирующей системы. В этом видится особая общеправовая функция муниципального права и главная особенность метода муниципального регулирования общественных отношений. Поэтому правовое регулирование в муниципальном праве основано на сочетании частноправового (диспозитивного) и публично-правового (императивного) методов. В целом, для местного самоуправления как публично-правового института характерно преобладание публично-правовых методов, хотя предметная деятельность органов местного самоуправления, связанная с реализацией их компетенции, регулируется частноправовыми методами. [65]

Муниципальное право выполняет свою регулятивную роль разными способами и использует те же методы регулирования, что и другие отрасли публичного права. Едва ли можно говорить о серьезных отличиях методов муниципального регулирования от методов конституционного (государственного), административного права. К примеру, процедуры разработки, принятия муниципальных нормативных актов имеют много общего с процедурами разработки, принятия нормативных актов регионального уровня. Статус органов местного самоуправления, закрепляется с помощью тех же правовых средств, что и статус субъектов федерации.

Методы правового регулирования во многом ориентированы на способы правового регулирования (правового воздействия). В теории государства и права выделяются три способа правового регулирования[66]:

― дозволение — предоставление лицу права на определенное собственное поведение, совершение тех или иных действий;

― запрещение — возложение на лицо обязанности воздержаться от определенного поведения, совершения тех или иных действий;

― обязывание (предписание) — возложение на лицо обязанности определенного поведения, совершения тех или иных активных действий.

В муниципальном праве дозволения используются преимущественно при установлении правовых возможностей граждан, местного населения. Обязывание используется для определения компетенции органов местного самоуправления. На основе запретов строятся взаимоотношения государства и местного самоуправления, государственное гарантирование местного самоуправления, его самостоятельности.

Доминирующим способом муниципального регулирования общественных отношений является императивное (односторонне властное) регулирование. Императивно определяются основные параметры местного самоуправления. Примером могут служить нормы об отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, обязательности государственной регистрации уставов муниципальных образований, наличия выборных представительных органов местного самоуправления. Императивность свойственна и правотворчеству самих органов местного самоуправления, на началах императивности строится ответственность их и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Диспозитивный метод используется, в первую очередь, при закреплении статуса местного населения. Его суть заключается в том, что законодателем очерчиваются пределы усмотрения, в том числе нормативного, какого-либо субъекта, в которых он сам избирает линию своего поведения. Например, согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Данная конституционная установка не запрещает федеральному, региональному законодателю вводить те или иные схемы организации местной власти. Однако подобное законодательное регулирование должно быть вариативным и предусматривать разные модели организации местной власти, перечень которых является открытым. Так Федеральный закон о местном самоуправлении от 2003 г.[67] расширил число базовых территориальных, организационных моделей местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».[68] Выбор же определенной модели осуществляется населением муниципального образования.

Выделяется также в муниципальном праве метод гарантий. Его раскрывают
О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Авторы выделяют метод рекомендательного регулирования.[69] В муниципальном праве (как и в конституционном, административном праве) имеются нормы, исполнение которых желательно, но не обязательно. Данный метод учитывает и подчеркивает самостоятельность местного самоуправления.

Для юридического режима муниципального права как комплексной отрасли характерно ориентирование на дозволение и обязывание. Иными словами, муниципальное право отличается от других отраслей права сочетанием императивного и диспозитивного методов регулирования отношений. Его специфика состоит в комбинации различных способов правового регулирования, свойственных другим отраслям права, применительно к разным объектам муниципальной действительности.[70]

Нормы муниципального права, направляя нормы иных отраслей в рамках муниципального права, обретают качество общеотраслевых обобщений, образуют общую часть муниципального права, что также является обстоятельством, характеризующим муниципальное право как самостоятельную отрасль права. Общеотраслевые обобщения содержатся главным образом в Конституции РФ и Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г.

Итак, муниципальное право выступает одновременно и как комплексное межотраслевое образование,[71] включающее в себя нормы разных отраслей права, и как обособленная по предмету регулирования часть российского права.

Целостность муниципального права обеспечивается, прежде всего, наличием единой конституционной основы территориальных, организационных, функциональных, материально-финансовых форм местного самоуправления.

2.5. Система муниципального права

Российская правовая система имеет сложную структуру, в которой выделяют публичное и частное право; в основы разделения положены предмет и метод правового регулирования. В состав публичного права входят конституционное, административное, финансовое, уголовное право и др. К частному праву относят гражданское, предпринимательское, семейное, корпоративное право и др.

Муниципальное право является в основном публичным правом, поскольку регулирует публично-властные отношения. Однако оно содержит и частноправовые нормы (например, внутриорганизационное право органов территориального общественного самоуправления, нормы гражданского, предпринимательского права, отражающие особенности статуса субъектов муниципального права, особенности режима объектов муниципальных отношений).

Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, т.е. совокупность правовых институтов, объединяющих нормы, регулирующие однородные правоотношения.

Система права определяется как объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.[72]

Системой муниципального права охватываются его устройство, деление на составные элементы, институты и их целостное соединение. В системе муниципального права обособляются муниципально-правовые нормы и нормы иных отраслей права. Нормы гражданского, земельного, административного, финансового права, иные нормы входят в систему муниципального права в той части, в какой они направлены на регулирование муниципальных отношений, т.е. функционально. При этом они исходно пребывают в системе своих отраслей права. Собственно муниципально-правовые нормы подразделяются на общую и особенную части. Общая часть — совокупность норм, распространяющих свое действие на все составные части данной отрасли. Особенная часть — совокупность норм, регулирующих отдельные группы муниципальных отношений.[73]

Высказывается мнение о возможности выделения общей, особенной и специальной части.[74]

Общую часть составляют конституционные нормы, нормы Федерального закона о местном самоуправлении, которые закрепляют назначение местного самоуправления в обществе, цели, принципы, гарантии местного самоуправления, дефинитивные нормы общеотраслевого значения. Ими устанавливаются правовые, территориальные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления, гарантии местного самоуправления и его ответственность.

Нормы особенной части регулируют полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством в социально-культурной сфере и в сфере обеспечения законности и правопорядка и т.д.

Нормы общей части можно объединить в следующие муниципально-правовые институты:

· Правовые основы местного самоуправления, которые раскрываются в зависимости от субъектов, их устанавливавших. Выделяются акты федерального уровня, уровня субъектов федерации и местного уровня, среди которых основными являются уставы муниципальных образований.

· Территориальные основы местного самоуправления. При характеристике территориальных основ местного самоуправления следует отдельно рассматривать вопросы административного устройства субъектов Российской Федерации и вопросы формирования, реорганизации и ликвидации муниципальных образований в связи с различной процедурой их проведения, где при реорганизации местного самоуправления требуется согласие населения.

· Финансово-экономические основы местного самоуправления, к которым относятся правовые институты муниципальной собственности, местный бюджет, муниципальная казна, местные налоги сборы, внебюджетные фонды.

· Ответственность местного самоуправления и должностных лиц

· Гарантии местного самоуправления.

Особенная часть состоит из институтов:

― полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством;

― полномочий по управлению социально-культурной сферой;

― полномочий по обеспечению законности и правопорядка. [75]

Имеются иные подходы к системе муниципального права. Так по мнению А.Н. Кокотова и А.С. Саломаткина[76] особенную часть составляют нормы, разделяющиеся на два блока. Первый объединяет нормы, направленные на регулирование публично-властных отношений, второй — нормы, направленные на регулирование отношений по участию граждан в осуществлении местного самоуправления на добровольных началах. Первый блок включает институты: территориальной организации местного самоуправления; статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления; непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, муниципальной власти. Второй блок включает институт общественного территориального самоуправления.

В названных институтах выделяются субинституты (подинституты). Так, институт статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления подразделяется на нормы, определяющие статус и порядок деятельности представительных, исполнительных, контрольных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, муниципальных избирательных комиссий. При дальнейшем дроблении обособляются группы норм о статусе депутатов, должностных лиц представительных органов местного самоуправления, должностных лиц иных органов, статусе и порядке принятия муниципальных правовых актов и др. Институт непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления включает институт муниципальных выборов, местных референдумов, правотворческих инициатив. В институте общественного территориального самоуправления выделяются нормы, определяющие статус и порядок деятельности отдельных органов территориального общественного самоуправления, порядок консультативных голосований и т.п.

С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев в общую часть муниципального права включают нормы, действующие на всей территории РФ и определяющие исходные начала организации местного самоуправления во всех муниципальных образованиях. Особенную часть составляют нормы, действующие на территории отдельных субъектов Федерации.[77]

Не все авторы считают возможным выделять в муниципальном праве общую и особенную части. Так О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев в структуре муниципального права выделяют группы норм, закрепляющие:

1) местное самоуправление в системе народовластия;

2) территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления;

3) предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

4) гарантии местного самоуправления;

5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью[78].

2.6. Муниципальные правоотношения

Муниципальные правоотношения (муниципально-правовые отношения) — это отношения, урегулированные нормами муниципального права и складывающиеся между субъектами муниципального права в сфере местного самоуправления. Как и любые правоотношения, муниципальные складываются из следующих структурных элементов: субъекты, объекты и содержание правоотношений.

Субъектов муниципальных правоотношений, т.е. тех, кто наделен правами, обязанностями, полномочиями в сфере местного самоуправления, можно разделить на четыре группы:

― индивидуальные субъекты;

― коллективные субъекты;

― политико-территориальные образования;

― социальные общности.

В группе индивидуальных субъектов следует выделить общих и специальных субъектов. К общим субъектам относятся граждане, иностранцы, лица без гражданства, к специальным — избиратели, депутаты представительных органов местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления, муниципальных организаций, негосударственных объединений, государственных органов, муниципальные служащие. Круг специальных субъектов настолько многообразен, насколько многообразны муниципальные отношения.

В группу коллективных субъектов входят органы местного самоуправления, государственные органы, органы территориального общественного самоуправления, другие негосударственные (не муниципальные) объединения, как коммерческие, так и некоммерческие.

В группу политико-территориальных образований входят муниципальные образования, субъекты федерации, Российская Федерация.

К группе социальных общностей относятся население муниципальных образований (местные сообщества жителей), население (народы) субъектов Федерации, многонациональный народ России.

Объекты правоотношений — то, по поводу чего взаимодействуют субъекты правоотношений на основе своих прав, обязанностей, полномочий. К числу объектов муниципальных отношений относятся территория муниципальных образований, муниципальное имущество, муниципальные правовые акты.

Содержание муниципальных правоотношений составляют полномочия, права и обязанности их субъектов (участников). Эти полномочия, права, обязанности возникают в сфере осуществления функций местного самоуправления. Они включают, к примеру, право жителей поселений на создание муниципальных образований и корреспондирующую ему обязанность органов власти обеспечить соответствующее волеизъявление людей и принять меры к учреждению нового муниципального образования, если решение об этом принято жителями.

По своей природе рассматриваемые правоотношения могут быть основаны на нормах как материального, так и процессуального права. Так, избиратели на муниципальных выборах осуществляют свое избирательное право, имеющее материальную природу. В то же время порядок реализации этого права определяется нормами процессуальными.

Тема 3

Источники муниципального права

Дата добавления: 2014-11-06