Понятие муниципального права 4 страница

В то же время советская система вобрала в себя отдельные черты земской организации.[108] Общее есть в построении дум (управ) и советов (исполкомов), где использовались многостепенные и не равные выборы. Дворянское влияние в земствах заменено обеспечением преобладания в Советах пролетариата и партийным влиянием большевиков, уничтоживших иные партии в стране. Был сохранен и даже усилен контроль вышестоящих органов над нижестоящими. Съезды Советов отдаленно напоминали съезды, собрания избирателей в земствах. Хотя появилось и принципиальное отличие. В советской системе съезды — это не только организационное средство выборов, но и самостоятельные органы власти.

Конституция СССР 1936 г., Конституция РСФСР 1937 г. внесли ряд изменений в организацию власти в стране, в том числе и на местах. Во-первых, упразднялись съезды и принцип их многостепенного формирования. Органами государственной власти краев, областей, автономных областей, округов, районов, городов, сел объявлены Советы депутатов трудящихся.

Во-вторых, Советы стали избираться сроком на два года в ходе всеобщих, равных, прямых, тайных выборов. Избирательного права лишались только лица, признанные в установленном законом порядке умалишенными. Правом выдвижения кандидатов наделялись общественные организации и общества трудящихся: организации компартии, профессиональные союзы, кооперативы, организации молодежи, культурные общества.

В-третьих, устанавливалось, что Советы принимают решения и дают распоряжения в пределах прав, предоставленных им законами СССР и РСФСР. Решения — акты, как правило, нормативные; распоряжения — индивидуальные.

В-четвертых, было определено, что Советы избирают в качестве своих исполнительных и распорядительных органов исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов. Таким образом, исполкомы сочетали в своей деятельности функции руководящего органа Совета и органа управления общей компетенции. В структуре исполкомов по отдельным направлениям работы образовывались отделы, управления, комиссии. Особо оговаривалось, что в небольших поселениях исполкомы не создаются, а исполнительные и распорядительные функции выполняют избираемые Советами председатель Совета, его заместитель и секретарь.

В-пятых, исполкомы учреждались как органы управления, непосредственно подотчетные как избравшим их Советам, так и исполкомам вышестоящих Советов, т.е. исполкомы наделялись статусом органов двойного подчинения.

Конституция СССР 1977 г., Конституция РСФСР 1978 г. В них заявлено о построении в стране общенародного государства. Поэтому указывалось, что народ осуществляет свою власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу страны. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам. Очевидно, что приведенная конституционная формула не отражала действительного положения вещей. Реальной властью обладали не Советы, а компартия, определенная в ст. 6 Конституции СССР как руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы, государственных и общественных организаций. Предусматривалось, что срок полномочий местных Советов составляет два с половиной года.

Новые конституционные акты четко определяли принципиальную компетенцию местных Советов. Ст. 146 Конституции СССР устанавливала, что местные Советы руководят на своей территории государственным, хозяйственным, социально-культурным строительством; утверждают планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществляют руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивают соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействуют укреплению обороноспособности страны. В пределах своих полномочий они обеспечивают комплексное экономическое и социальное развитие; осуществляют контроль за соблюдением законодательства расположенными на их территории предприятиями, учреждениями, организациями вышестоящего подчинения; координируют и контролируют их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения.

На основе Конституции СССР 1977 г. сложилась развитая система законодательства о местных Советах. Принятые четыре союзных закона закрепляли основные полномочия краевых, областных Советов народных депутатов, основные права и обязанности районных, городских, районных в городах, поселковых и сельских Советов.[109] Их положения детализировались в соответствующих законах РСФСР.[110]

Систематизация позволила обеспечить в России единство основных характеристик местных Советов разного уровня: представительный статус, основные направления и принципы работы, организационно-правовые формы деятельности, срок полномочий.[111]

4.4. Реформы местной власти конца ХХ — начала XXI вв.

Серьезные государственные изменения, начавшиеся в СССР после 1985 года, затронули и систему местной власти, устранив советскую организацию низовых территориальных коллективов. В современных реформах выделяют пять этапов, последний из которых продолжается в настоящее время.

Первый этап связан с реформами 1988—1990 годов. Толчком к их началу послужило осознание обществом ряда недостатков существовавшей представительно-управленческой системы. Первый заключался в формальном характере представительных институтов: депутаты местных Советов не были в органах власти подлинно народными избранниками вследствие безальтернативности выборов и сращения партийного и государственного аппаратов в условиях однопартийного политического механизма. Вторым недостатком был низкий уровень профессионализма в деятельности органов власти и управления, имело место сращивание представительных и исполнительных органов; исполнительные органы доминировали над представительными и не позволяли им эффективно контролировать и направлять свою деятельность. Советская модель стала порождением, частью и инструментом командно-административной системы и в тоже время выполняла функцию ее демократического коммуфляжа.[112]

Эти обстоятельства во многом обусловили попытки вывести представительные органы из-под «опеки» исполнительно-распорядительных органов. Реализовать это был призван Закон «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» 27 октября 1989 г.[113] Он содержал ряд новелл, которые дополнили принципы избирательного права принципами гласности, альтернативности и состязательности. Был расширен перечень субъектов, выдвигающих кандидатов в депутаты: в их число введены группы избирателей по месту жительства, сократился депутатский корпус. Например, в Московский городской Совет избиралось 500 депутатов (до этого 1000 человек).

Выборы в местные Советы 1990 года изменили социальный состав депутатского корпуса в пользу технической интеллигенции, служащих. Число депутатов-рабочих существенно сократилось.

В Советах были созданы постоянно действующие руководящие органы — президиумы, состоявшие исключительно из депутатов, а также выборные председатели (их заместители) Советов, освобожденные от работы в исполнительно-распорядительных органах. Исполкомы перестали быть внутренними руководящими органами Советов, сохранив статус исполнительно-распорядительных органов общей компетенции. В Советах и исполкомах упор был сделан на принцип коллегиальности.[114]

По-прежнему сохранялось соподчинение нижестоящих и вышестоящих органов власти и управления. Исполкомы были непосредственно подотчетны как своему Совету, так и вышестоящему исполкому. В Законодательстве СССР, была изменена первоначальная редакция Закона от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» вскоре после его вступления в действие. Было установлено, что решения местных Советов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами, их исполнительными и распорядительными органами (п. 3 ст. 6), то есть устанавливалась система двойного подчинения.

В систему местных органов власти и управления все еще включались краевые, областные и т.п. органы на основе положений законодательства союзных республик. В то же время Закон СССР не характеризовал местные органы как органы негосударственные, не определяя их и как органы государственные.

Второй этап [115] связан с законодательно-нормативными изменениями по Закону РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и Постановлению Верховного Совета РСФСР о порядке его введения в действие.[116] В сфере исполнительно-распорядительной деятельности были отменены коллегиальные начала. Вместо коллегиальных исполкомов были введены главы местных администраций, руководившие на основе принципа единоначалия. Работа Советов как представительных органов переводилась на постоянную основу. В системе местных Советов были созданы малые Советы, которые состояли из депутатов «больших Советов» и были их постоянно действующими органами, осуществляющими между сессиями «больших Советов» их функции в определенных пределах.

Компетенция представительных и исполнительных органов все более размежевывалась. Расширялся набор мер, призванных быть «сдержками и противовесами» между Советами и администрациями. В их числе:

а) утверждение Советами структуры местных администраций по представлению глав администраций;

б) отмена актов администрации Советами в случае противоречия данных актов закону и решениям самих местных Советов;

в) право главы администрации обжаловать решения Совета в судебном порядке.[117]

На этом этапе наметилось новое перераспределение властных возможностей между представительными и распорядительными органами. Формально-правовые и неформальные возможности Советов вновь стали сужаться, а исполнительно-распорядительный аппарат и его служащие восстанавливали былое влияние, что на фоне усиливавшегося тогда политического и социально-экономического кризиса выглядело вполне закономерно, поскольку в периоды кризисов приоритетное положение профессионального управленческого аппарата, специализирующегося на исполнительно-распорядительных функциях, является объективной реалией.

Закон о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. определил, что органами местного самоуправления являются представительные и исполнительные органы, создаваемые в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах (ст. 10), т.е. в низовых административно-территориальных единицах. Краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные администрации, вслед за соответствующими органами республик в составе РФ, перестали характеризоваться как местные. Они были противопоставлены органам местного самоуправления как органы государственной власти. Хотя и на этом этапе все еще не декларировалась негосударственная природа органов местного самоуправления.

Законом от 6 июля 1991 г. была предусмотрена разработка и принятие на местах положений (уставов) о местном самоуправлении, что стимулировало активизацию местного правотворчества. Вместе с Законом о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации он изменил характер взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти и управления. В ст. 7 Закона определялось, что органы местного самоуправления не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов. Государственные органы также не вправе были самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом (части 3, 4 ст. 7). В ч. 2 ст. 9 было указано, что органы государственной власти и управления регионов всех типов, за исключением республик, не вправе принимать не предусмотренные законодательством решения, регламентирующие деятельность местных органов.

Однако государственные органы сохраняли право отмены не соответствующих законодательству актов местных органов. Сохранялась и подотчетность местных администраций вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах компетенции последних. В то же время, укрепляя самостоятельность местных органов по отношению к органам региональным, законодательство о местном самоуправлении не устранило соподчинения между органами местного самоуправления разного уровня.[118]

Третий этап изменений местной власти пришелся на осень 1993 года и оказался наиболее трагичным. В стране, за исключением ряда республик в составе России, произошел полный слом представительной власти, а ее функции на местах были переданы власти исполнительной — соответствующим местным администрациям.[119] Ленинский лозунг «Советы — работающие корпорации» (т.е. органы, сочетающие в себе нормотворчество и исполнение законов) был восстановлен с точностью до наоборот. Общество потеряло действенные рычаги влияния на корпорацию государственных и местных чиновников. Вместе с упразднением представительных органов местного самоуправления в форме Советов началось формирование новой представительной власти на местах: дум, муниципальных комитетов, собраний представителей и т.д. Их образование было предусмотрено Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. (в ред. от 22 декабря 1993 г.) «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»[120], которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

Срок полномочий выборных органов — в два года. Было решено, что представительная власть должна формироваться не во всех административно-территориальных единицах. Так, в городских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборных глав местного самоуправления. В городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборным органом местного самоуправления признавалось собрание представителей и глава местного самоуправления. На территориях, включающих несколько городских и сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий. Например, в районах мог образовываться орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов самоуправления городских и сельских поселений. Таким образом возникало два вида представительных органов местного самоуправления.[121]

Было также установлено, что представительный орган работает, как правило, на неосвобожденной основе и созывается на заседания главой местного самоуправления, которому было предоставлено право подписывать решения выборного органа местного самоуправления.

Следует признать, что разрешение политико-государственного кризиса осени 1993 г., частью которого был кризис местной власти, принятием новой российской Конституции в декабре 1993 г. стало наименее болезненным выходом из тупика.

Четвертый этап. С принятием новой Конституции РФ стала постепенно восстанавливаться представительная власть на местах, хотя заложенные в ней принципы местного самоуправления, вобравшие в себя положительное содержание предшествующего законодательства, первоначально серьезно искажались в актах субъектов федерации.

С 1994 года началась интенсивная работа над проектом Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Было представлено около десяти различных проектов.[122] Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были установлены правовые основы для восстановления самоуправленческих начал на местах и их совершенствования на основе Конституции РФ 1993 г. На его базе сложилась новая организационно-территориальная структура местного самоуправления, представляющая собой симбиоз общественной и государственной теорий местного самоуправления. Органы местного самоуправления были наделены публично-властными полномочиями (проявление элементов государственной теории), но они не рассматриваются как органы государственной власти и не находятся в подчинении последних (проявление элементов общественной теории).

Началом пятого этапа стало внесение Президентом РФ в Государственную Думу проекта нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подготовленного комиссией под руководством Д.Н. Козака, созданной Президентом РФ для подготовки предложений по разграничению предметов ведения, полномочий, объектов собственности между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями. Новый Федеральный закон был принят 6 октября 2003 г.

Закон 2003 г. предусмотрел значительный объем новелл, направленных на принципиальное реформирование системы местного самоуправления в Российской Федерации. Для подготовки по времени был предусмотрен переходный период до 1 января 2006 года, который в настоящее время продлен до 1 января 2009 года. В течение переходного периода его положения действуют наряду с положениями Закона от 28 августа 1995 г. Переходный период необходим для внедрения новых форм самоуправления, плавной реорганизации имеющихся муниципальных институтов, обеспечения преемственности дореформенной и пореформенной муниципальной власти.

Муниципальная реформа направлена на конкретизацию финансовой основы местного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению, уточнение правового статуса, прежде всего полномочий, видов муниципальных образований, формализацию нескольких моделей местного самоуправления, развитие форм

Тема 5

Основы местного самоуправления
в Российской Федерации

5.1. Законодательное определение местного самоуправления

Конституция РФ провозглашает признание и гарантирование местного самоуправления, которое получает в ней статус одной из основ конституционного строя страны (главы 1 и 8).

Как уже говорилось выше, развивая конституционную модель местного самоуправления, Закон от 6 октября 2003 г. характеризует его как форму осуществления народом своей власти. Данная форма обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 1).

Согласно Закону от 28 августа 1995 г. местное самоуправление — это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Формулировки обоих определений в основном совпадают. Ключевое отличие современного определения — это прямая характеристика местного самоуправления как формы народовластия, что точно отражает роль местного самоуправления в системе народовластия (ст. 3 Конституции РФ).

В обоих определениях местное самоуправление наделяется качеством самостоятельной и под свою ответственность активности (решения вопросов местного самоуправления, деятельность по решению вопросов местного самоуправления) и говорится о признании и гарантировании местного самоуправления.

Под самостоятельной активностью следует понимать осуществляемую людьми по своей воле и в своих интересах деятельность.

Активность под свою ответственность связана с социально-правовой активностью, проявлением инициативы при реализации правовых предписаний и предполагает обязанность деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права, полномочия, при этом неблагоприятные социально-экономические, политические и т.п. последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться.

Активность, признаваемая и гарантируемая Конституцией, предполагает гарантируемую активность населения, то есть подкрепляемую и защищаемую государством с помощью ряда мер, прежде всего тех, которые предусмотрены конституционно. Имеется в виду законодательное, материальное, организационное, методическое и тому подобное содействие местному населению, органам местного самоуправления со стороны государства. Местному самоуправлению как праву населения корреспондирует обязанность государства, его органов обеспечивать условия для его деятельного осуществления.

Содержание местного самоуправления составляют вопросы местного значения, в их числе вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований.

Вопросы местного значения — это совокупность дел, во-первых, нацеленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности местных сообществ во-вторых, решаемых самими этими сообществами самостоятельно или предрасположенных к такому решению, пусть и посредством публичного управления, разделяющего управляющих и управляемых. Круг вопросов местного значения очерчен в главе 3 Закона от 6 октября 2003 г.

Пространственные рамки местного самоуправления — это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Отличительные признаки муниципального образования:

а) осуществление в его рамках местного самоуправления;

б) обособленная муниципальная собственность;

в) местный бюджет;

г) наличие органов местного самоуправления (представительного, исполнительно-распорядительного, главы муниципального образования);

д) населенная территория;

е) устав муниципального образования, зарегистрированный в установленном законодательством порядке.

Субъектный состав местного самоуправления определен в двухуровневой модели. К первому уровню относится население соответствующих муниципальных образований.

Второй уровень составляют отдельные жители, иные субъекты непосредственно изъявляющие свою волю по отношению к общемуниципальным интересам, в их числе органы местного самоуправления. Общие запросы жителей выявляются в процессе их взаимодействия, задавая программу деятельности органов местного самоуправления. Они в правовой сфере выступают правопредставителями своих местных сообществ. Отдельные жители по отношению к собственным интересам (не интересам местного населения в целом) рассматриваются как первичные субъекты самоуправления.

Дата добавления: 2014-11-06