Методы муниципального управления

Вопросы для контроля.

1. Назовите состав субъекта муниципального управления?

2. Что позволяет отнести к субъекту муниципального управления население муниципального образования?

3. Что позволяет отнести к субъекту муниципального управления объединения и группы граждан?

4. Назовите преимущества и недостатки способов выбора главы муниципального образования.

5. Назовите преимущества и недостатки способов формирования представительного органа муниципального образования.

6. Назовите преимущества и недостатки способов замещения главы местной администрации.

7. Назовите и охарактеризуйте основные подходы к построению структур местных администраций.

Мы определили, что муниципальное управление является одним из видов управления, и поэтому при его осуществлении должны использоваться, в основном, те же методы, что и в других видах управления. Однако мы говорим, что муниципальное управление как отдельный вид управления обладает определенными особенностями, отличающими его от других видов управления и, следовательно, методы муниципального управления должны основываться на этих особенностях, которые предопределены природой муниципального управления и, соответственно, объектом и субъектом муниципального управления.

Первая и главная особенность муниципального управления – наличие в нем властной составляющей. Из этого вытекает право принятия субъектом муниципального управления в пределах его компетенции решений, обязательных для исполнения всеми гражданами и юридическими лицами на территории муниципального образования. Поэтому один из основных методов муниципального управления – правовое регулирование общественных отношений на территории муниципального образования в пределах установленной компетенции.

Вторая особенность муниципального управления, как и местного самоуправления вообще, – его «подзаконность». Управляя другой составляющей объекта муниципального управления – муниципальным хозяйством, – субъект управления ограничен законом в правах прямого администрирования. Итак, второй метод муниципального управления – администрирование в отношении объектов муниципального хозяйства в установленных законом пределах.

Третья особенность муниципального управления определяется вопросами местного значения, полномочиями по их решению и составом муниципальной собственности. Возвращаясь к формулировкам вопросов местного значения и полномочий по их решению, напомним слова и словосочетания, часто используемые в них: «организация», «создание условий», «обеспечение условий», «развитие»[78]. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ[79] не всем вопросам местного значения и полномочиям по их решению поставлены в соответствие объекты муниципального имущества, тогда как без наличия инфраструктуры обеспечение решения этих вопросов и осуществления полномочий невозможно. Из этого следует, что предполагается участие в решении вопросов местного значения других (немуниципальных) субъектов хозяйствования, которые располагают необходимым имуществом и осуществляют соответствующие виды деятельности. В отношении этих субъектов не может применяться метод администрирования. В связи с чем, особенно в последнее время, приобретает актуальность и значимость такой метод косвенного управления, как организация коммуникаций и межсекторного взаимодействия.

Таким образом, в муниципальном управлении применяются три основных метода: правовое регулирование, администрирование, организация коммуникаций (рис. 25).

Субъект муниципального управления

С

Рисунок 25. Методы муниципального управления

Еще одной особенностью муниципального управления является его публичность. Публичность не требует применения каких-либо новых и специфических методов управления, однако накладывает существенные требования на применяемые в муниципальном управлении методы. Такие требования заключаются, в частности, в открытости принятия управленческих решений и осуществления управленческих действий, понимании и одобрении населением этих решений и действий, их социальной направленности. Последнее особенно важно, так как в муниципальном хозяйстве мы не ставим целью максимальное извлечение доходов и прибыли, что свойственно частному хозяйству. Цели муниципального хозяйства и муниципального управления – социальные, методы же, по большей части, – экономические, но применяемые обязательно с учетом целей публичного хозяйства и публичного управления.

Правовое регулирование общественных отношений в муниципальном образовании

Правовое регулирование общественных отношений в муниципальных образованиях осуществляется путем принятия решений, оформляемых в виде документов. Такие документы именуются в законодательстве муниципальными правовыми актами.

Решения могут приниматься субъектами местного самоуправления по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Муниципальный правовой акт – решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и/или должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер [80].

Муниципальным правовым актам посвящена отдельная глава Федерального закона № 131-ФЗ[81]. Согласно положениям этой главы в систему муниципальных правовых актов входят[82]:

- устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

- правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В этой системе существует иерархия актов[83]: устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования; иные же муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Законодательство определило виды муниципальных правовых актов, издаваемых различными структурными составляющими субъекта муниципального управления (субъектами регулирования правоотношений в муниципальном образовании) в пределах их полномочий[84]:

- представительный орган муниципального образования – решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования;

- глава муниципального образования (высшее должностное лицо муниципального образования) – 1) постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, или 2) постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, отнесенным к компетенции главы местной администрации, в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации;

- председатель представительного органа муниципального образования (лицо, осуществляющее организацию деятельности представительного органа муниципального образования) – постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования;

- глава местной администрации – постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

- иные должностные лица местного самоуправления – распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Система муниципальных правовых актов представлена на рисунке 26.

Все муниципальные правовые акты включаются в регистр муниципальных правовых актов субъекта Российской Федерации. Свод таких регистров составляет федеральный регистр муниципальных правовых актов[85].

Администрирование муниципального хозяйства

Под администрированием муниципального хозяйства будем понимать процесс принятия решений и осуществления действий в отношении конкретных объектов имущества и организаций, находящихся в муниципальной собственности, непосредственно влияющий на их судьбу и деятельность.

Право собственности в соответствии с гражданским законодательством заключается в совокупности прав владения, пользования и распоряжения. Владение и пользование имуществом не предполагают изменения его судьбы. Поэтому, рассматривая вопрос администрирования в отношении муниципального имущества, мы должны остановиться на праве распоряжения этим имуществом.

Рисунок 26. Система муниципальных правовых актов по субъектам их принятия (издания) и статусу

Как и всякий собственник, муниципальное образование в лице субъекта муниципального управления вправе совершать в отношении имущества определенные законом действия, а именно:

- приобретать имущество;

- отчуждать имущество;

- сдавать имущество в аренду;

- передавать имущество в концессию;

- передавать имущество в управление.

Муниципальные образования, наряду с перечисленными формами распоряжения имуществом, могут также:

- передавать имущество в хозяйственное ведение;

- передавать имущество в оперативное управление.

Права муниципальных образований в лице органов местного самоуправления в отношении муниципальных организаций установлены Гражданским кодексом Российской Федерации и специальными законами[86].

Коммуникации и межсекторное взаимодействие

Как мы уже отмечали, во многих случаях решение вопросов местного значения обеспечивается посредством деятельности субъектов хозяйствования, не относящихся к муниципальной собственности, и деятельность которых не регулируется муниципальными правовыми актами. По отношению к ним органы местного самоуправления могут использовать, в основном, механизмы, не регулируемые законодательством. Таких механизмов достаточно много, и невозможно все их назвать и охарактеризовать. Тем не менее, сложившаяся и развивающаяся практика позволяет выделить основные механизмы, широко применяемые в деятельности органов местного самоуправления других государств и уже в той или иной мере используемые в практике российских органов местного самоуправления.

Задачи социально-экономического развития муниципального образования, а зачастую и его функционирования не могут быть решены без использования внешних (немуниципальных) ресурсов. Такие ресурсы имеются как у субъектов хозяйствования, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования, так и у тех субъектов, которые действуют за пределами этой территории. Для их привлечения требуется демонстрация преимуществ муниципального образования, побуждающих субъекты хозяйствования инвестировать свои ресурсы в развитие его территории. То есть, мы говорим об информировании потенциальных инвесторов об инвестиционной привлекательности муниципального образования и конкуренции муниципальных образований за ресурсы. При этом необходимо иметь соответствующим образом сформированный информационный пакет и размещать его всеми доступными способами (в средствах массовой информации, на форумах и т.д.).

Между субъектами хозяйственной деятельности существуют установившиеся связи, но их назначение – реализация собственных интересов данных субъектов. Задача органов местного самоуправления – способствовать развитию этих связей, координировать их в интересах функционирования и развития муниципального образования. Для этого требуется завоевание местной властью авторитета и доверия у хозяйствующих субъектов и взаимодействие с ними.

Практически каждый из названных субъектов, ведущих свою деятельность на территории муниципального образования или в непосредственной близости от нее, объективно заинтересован в создании благоприятных условий проживания и жизнедеятельности своих сотрудников, благоприятной среды для себя, а, значит, и в устойчивом функционировании и развитии муниципального образования. Как правило, эти субъекты либо имеют и осуществляют собственные социальные программы либо включаются в осуществление муниципальных планов и программ. И то и другое равновозможно и равнополезно для муниципального образования, однако в целях более эффективного использования ресурсов требует организации и координации со стороны органов местного самоуправления.

Основные механизмы организации коммуникаций и межсекторного взаимодействия представлены на рисунке 14.

Рисунок 27. Основные механизмы организации коммуникаций и

межсекторного взаимодействия

Дата добавления: 2014-10-17