Планирование в муниципальном управлении. Управление развитием муниципальных образований

Вопросы для контроля.

1. Опишите структуру местного бюджета.

2. Из чего состоит доходная часть местного бюджета?

3. Какие доходы относятся к собственным доходам местных бюджетов?

4. На какие цели и в каком порядке передаются средства из бюджетов субъектов Российской Федерации в местные бюджеты?

5. Из чего состоит расходная часть местного бюджета?

6. Как осуществляется исполнение местного бюджета?

7. Каковы налоговые полномочия органов местного самоуправления?

8. Каковы бюджетные полномочия органов местного самоуправления?

9. Что такое и для чего составляется финансовый баланс территории муниципального образования?

10. Охарактеризуйте методы бюджетирования. В чем состоят основные отличия бюджетирования, ориентированного на результат, от других методов бюджетирования?

Важнейшим элементом всякого управления и, несомненно, муниципального управления является планирование. Виды и методы планирования широко известны, поэтому мы остановимся только на особенностях их применения в муниципальном управлении.

С учетом основных форм деятельности органов местного самоуправления планирование в муниципальном управлении может быть разделено на финансовое планирование, планирование действий и планирование нормотворческой работы.

Основной формой финансового планирования в органах местного самоуправления является составление проекта местного бюджета на один год. В то же время, наряду с однолетним бюджетным планированием осуществляются финансовые планировки на два последующих года, а также (хотя и в более редких случаях) – составление финансового баланса территории.

Под планированием действий мы понимаем составление планов мероприятий, предполагаемых к осуществлению в определенный плановый период, выделяя из них мероприятия, связанные с разработкой и принятием муниципальных правовых актов (планирование нормотворческой работы).

По периодам планирования выделяются кратко-, средне- и долгосрочное планирование. В муниципальном управлении, как правило, под краткосрочным планированием понимается планирование на период до одного года, под среднесрочным – на период до трех лет (иногда до пяти лет), под долгосрочным – на период более трех (более пяти) лет.

Некоторыми авторами долгосрочное планирование, особенно на сроки более десяти лет, отождествляется со стратегическим планированием. Такая позиция представляется некорректной, так как, вводя понятие стратегического планирования, мы должны сопоставить с ним тактическое планирование. Эти два вида планирования сущностно различаются не сроками, а целями планируемой деятельности. Стратегические цели развития муниципального образования в общем случае достигаются в течение длительного периода, но могут быть достигнуты и в средне- и даже в краткосрочной перспективе в зависимости от начальных условий, существующих на момент разработки и принятия стратегических планов, и ресурсов для их реализации. Тактическое планирование ориентировано на достижение тех промежуточных целей и решение тех задач, которые способствуют достижению стратегических целей. Поэтому в стратегическом планировании мы должны, прежде всего, ответить на вопрос, что должно быть достигнуто, в тактическом – как это может быть достигнуто.

Поскольку органы местного самоуправления являются органами публичной власти, для них особенно важна легитимация (получение согласия местного сообщества) и легализация (принятие/утверждение в установленном порядке) документов планирования.

Определим сначала виды и перечень основных документов планирования, наличие которых желательно в каждом муниципальном образовании.

Базовым документом для последующего планирования деятельности является концепция социально-экономического развития муниципального образования – прогнозно-аналитический документ, содержащий систему представлений о стратегическом выборе, стратегических целях и приоритетах развития территории, основные положения стратегии и социально-экономической политики в разрезе ее отдельных составляющих и средств реализации поставленных целей.

Данное нами определение концепции социально-экономического развития муниципального образования основывается на понятии стратегического выбора, под которым понимается совокупность приоритетных функций, выполнение которых в рассматриваемой перспективе должно обеспечить достижение главных целей комплексного социально-экономического развития.

В свою очередь, приоритетные функции – ключевые отрасли и виды деятельности, определенные в качестве «полюсов экономического развития» (отрасли специализации, градообразующие, доминирующие, пропульсивные, т.е обладающие эффектом мультипликатора).

Под целью развития понимается ожидаемый (намечаемый) обоснованный результат, определяемый качественно (словесно, на содержательном уровне), количественно и во времени.

Следующим в иерархии документов планирования является стратегический план – краткий документ, презентационного характера, содержащий систему мер и проектов, направленных на создание условий для реализации приоритетных функций, определенных в качестве стратегического выбора.

Дальнейшее развитие системы документов планирования основывается на решении вопроса, каким образом могут быть реализованы концепция и, соответственно, стратегический план социально-экономического развития муниципального образования. Обобщающим документом планирования, отвечающим на этот вопрос, является программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования – реализующий концепцию прогнозно-проектный документ, содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам реализации мероприятий, направленных на достижение целей социально-экономического развития и реализацию стратегического выбора.

Учитывая, что текущее управление муниципальным хозяйством имеет целью обеспечение функционирования систем жизнеобеспечения и социальной сферы муниципального образования, а без развития всех направлений и сфер деятельности неизбежна их стагнация, важное значение приобретает перспективное планирование и внедрение программно-проектных методов управления во всех отраслях муниципального хозяйства. Этому служит разработка и принятие более «узконаправленных» чем комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования программ по отдельным сферам и направлениям муниципального управления. Такими программами являются целевые программы – программы, направленные на достижение отдельных целей развития (целей развития в одной сфере или в одном направлении деятельности), программы по отдельным составляющим этих сфер и направлений, а также ведомственные программы – программы по направлениям деятельности органов (структурных подразделений) местной администрации.

В ряде случаев целевые и ведомственные программы по целям и содержанию могут не отличаться, но они различаются по способу их принятия и выделению ресурсов на реализацию. Целевые программы разрабатываются и принимаются в общем порядке, установленном для разработки и принятия программ развития муниципального образования, средства на их реализацию предусматриваются в местном бюджете отдельными разделами, подразделами и строками. Ведомственные программы разрабатываются и принимаются органами (структурными подразделениями) местной администрации и реализуются за счет средств, предусмотренных в местном бюджете на осуществление текущей деятельности по соответствующим направлениям. Ведомственные программы представляют собой совокупность мероприятий, осуществляемых органами (структурными) подразделениями местной администрации в режиме текущего управления, но при этом структурированных и взаимоувязанных, как и в других программах, по целям и ресурсам.

Наличие документов перспективного планирования, планирования социально-экономического развития не исключает принятия планов оперативной деятельности – еженедельных, ежемесячных и ежеквартальных.

По совокупности все названные планы и программы, виды и этапы планирования составляют целостную систему планирования в муниципальном управлении, обеспечивающую целенаправленное, прогнозируемое и устойчивое функционирование муниципального хозяйства и развитие муниципального образования. Иерархия основных документов планирования в муниципальном управлении представлена на рисунке 38.

Легитимация планов и программ развития муниципального образования может осуществляться различными способами. В частности, Федеральным законом № 131-ФЗ[158] предусмотрены формы гражданского участия в местном самоуправлении, каждая из которых может применяться для широкого обсуждения планов и программ развития муниципального образования. Кроме того, их обсуждение может быть организовано в местных средствах массовой информации, в том числе учреждаемых органами местного самоуправления. Но особое внимание следует уделить двум из форм – местному референдуму и публичным слушаниям.

В случае получения на местном референдуме согласия населения с предложенными направлениями развития муниципального образования эти направления приобретают и самую высокую легитимность. Публичные слушания не обеспечивают такой легитимности принимаемых планов и программ развития, однако указанным Федеральным законом прямо предписана обязательность вынесения на публичные слушания проектов этих планов и программ. Во всяком случае, публичные слушания позволяют принять участие в обсуждении и высказать свое мнение, учитываемое при принятии планов и программ, всем заинтересованным лицам.

Рисунок 38. Иерархия документов планирования в муниципальном

управлении

Легализация планов и программ (придание им законной силы и обязательности для исполнения) осуществляется путем принятия правовых актов уполномоченными органами и должностными лицами. В частности, принятие планов и программ развития муниципального образования отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования[159].

Дата добавления: 2014-10-17