Структура государственного долга по состоянию на 1 января 2001 г

Правила в отношении долгаи резерва

Ограничение размера общих (или чистых) государственных обяза­тельств определенной долей от ВНП.

Определение размера средств внебюджетных резервных фондов (таких, как фонды социального страхования) определенной долей от ежегодных отчислений от прибыли.

Как показал опыт стран с развивающимися рынками, к которым от­носят страны Латинской Америки, Юго-Восточной Азии, Россию и быв­шие республики СССР, те ученые, которые были обеспокоены несбалан­сированными бюджетами, оказались во многом правы. Где границы за­имствований, после которых начинаются инфляционные процессы, свертывание реального производства, подрыв доверия к национальной валюте? Конечно, можно согласиться, что, в конце концов, «жизнь в долг», «в кредит» - нормальное явление в рыночной экономике. Но воп­рос заключается в масштабах и структуре этого долга. Не случайно в последние лет 5-10 вновь стала популярной идея сбалансированного бюджета - и в США, и в России, и в других странах мира, тем более, что этого требует МВФ как один из крупнейших международных креди­торов нашей страны. Таким образом, мы подошли к проблеме государ­ственного долга и тех краткосрочных и долгосрочных последствий, ко­торые с ним связаны.

§ 9. Государственный долг и его

экономические последствия

Гос у дар ст венный долг - это сумма накопленных в стране за определенный период бюджетных дефицитов за вычетом накоп­ленных бюджетных профицитов, или излишков. Таким образом, с поняти­ем государственного долга тесно связан рассмотренный выше дефицит государственного бюджета.

Различают вн ут ренн и й и вне ш н и й долг государства.

Вн у тренн и й долг - это то, что государство взяло взаймы для фи­нансирования дефицита государственного бюджета внутри страны. Другими словами, внутренний государственный долг государства - это долг перед резидентами.

Налогово-бюджетная система и налогово-бюджетная политика

Внешн и й долг - это займы государства у граждан и организаций за рубежом. Внешний государственный долг - это долг перед нерези­дентами.

Таблица 22.5.

(внешний долг в млрд. долл. США, внутренний долг в млрд.руб.)

Государственный внешний долг Российской Федерации
(включая обязательства бывшего СССР,
принятые Российской Федерацией),	144,5
в том числе
Задолженность странам - участницам Парижского клуба	48,6
Задолженность странам, не вошедшим в Парижский клуб	19,5
Коммерческая задолженность	6,7
Задолженность перед международными
финансовыми организациями	16,1
в том числе:
МВФ	8,8
Мировой банк	7,1
ЕБРР	0,2
Еврооблигации Российской Федерации	36,4
ОВГВЗ и ОГВЗ	10,8
Задолженность по кредитам Банка России	6,4
Внутренний долг федерального правительства
(на 1.06.2001)	566,2
	(или 19,4
	млрд. долл
	по курсу
	29,11 py6./1USD)

Источник: www.minfin.ru

Например, в США государственная задолженность, накопившаяся к концу 1980-х- началу 1990-х гг., традиционно связывается, во-первых, с войнами, тре­бовавшими огромных государственных расходов и приводившими к дефициту государственного бюджета. Финансирование же его происходило за счет выпус­ка государственных облигаций. Во-вторых, с периодическими спадами, во вре­мя которых налоговые поступления уменьшались и, при прочих равных услови­ях, увеличивался бюджетный дефицит. Особо неблагоприятными в этом отно­шении были Великая Депрессия 1929-1933 гг., кризисы 1974-1975 и 1980-1982 гг. В-третьих, на увеличение государственной задолженности повлияли результа­ты действия правительства, действовавшего в русле макроэкономической поли­тики, называемой «рейганомикой». Одной из наиболее характерных ее черт

34*

Глава 22

было масштабное сокращение ставок налогов в 1980-е годы (налоговые рефор­мы 1981 и 1986 гг.). На начало 1999 г. общая сумма долга США составила око­ло 6 трлн. долл. Профицит федерального бюджета в США на протяжении 1998-2001 гг., во многом связанный с самым продолжительным периодом роста эко­номики (с 1991 по 2001 гг.) сменится, судя по расчетам аналитиков и заявлени­ям официальных властей, его дефицитом в объеме 80 млрд. долл. в 2003 г.

¹ Выражение «финансовая пирамида» используется здесь лишь как широко известная ме­тафора. Строго говоря, рефи­нансирование как таковое - яв­ление нормальное для налого­во-бюджетной политики государ­ства, особенно если удается до­стичь оптимального сочетания между долгосрочными и кратко­срочными государственными об­лигациями.

Причины формирования государственного долга в России имеют свою спе­цифическую историю (см. табл. 22.5). Прежде всего, нужно отметить ту часть внешнего долга бывшего СССР, которую Российская Федерация приняла на себя - 102 млрд. долл. Остальная задолженность сформировалась вследствие заимствований российского правительства преимущественно в 1992-1998 гг. на внешнем и внутреннем рынке. Здесь имеются в виду займы у международных финансовых организаций - Международного валютного фонда (МВФ) и Всемир­ного банка, а также займы у российских инвесторов. В § 5 отмечалось, что госу­дарство может использовать продажу своих облигаций для финансирования дефицита госбюджета. Поскольку российскому правительству не удавалось вплоть до 2000 г. реализовать сбалансированный бюджет, дефицит покрывал­ся, начиная с 1995 г., за счет внутренних и внешних займов. Напомним, что до 1995 г. Министерство финансов покрывало дефицит за счет прямых заимствований у Центрального банка, т. е. осуществляло монетизацию государственного долга. Эта практика была прекращена в 1995 г. Однако, прекратив финансирование за счет прямых кредитов ЦБ, правительство стало наращивать финансирование за счет внутренних займов. Выпуская ГКО-ОФЗ, правительство стремилось по­крыть дефицит бюджета неинфляционным путем. Однако мобилизованные средства использовались неэффективно, т. е. направлялись на поддержку не­рентабельных предприятий, убыточных отраслей (угольная промышленность), на субсидии депрессивным регионам, на чеченскую войну, на содержание не­померно разросшегося бюрократического аппарата и т. п. Структурной же пере­стройке экономики, поддержке малого и среднего предпринимательства, проду­манной промышленной политике не уделялось должного внимания. Таким об­разом, расширения налогооблагаемой базы не происходило и, соответственно, собираемость налогов в госбюджет оставляла желать много лучшего. Тяжелое налоговое бремя, вообще отсутствие налоговой реформы способствовало «ухо­ду в тень» многих предприятий, что также означало сокращение налоговых по­ступлений. С другой стороны, финансовые структуры (коммерческие банки, страховые компании, пенсионные фонды, инвестиционные фонды) приобрета­ли ГКО в расчете на их чрезвычайно высокую (по меркам стран с развитой ры­ночной экономикой) доходность, составлявшую в отдельные периоды до 200% годовых. Нерезиденты (на рынке ГКО к середине 1998 г. их доля составляла около 30%) также приобретали ГКО, привле­ченные их высокой доходностью. Приходило время выплаты процентов и погашения по ГКО, но денег в бюджете на это не было, и го­сударственный долг рефинансировался.

Реф и нан си рован и е долга - это вы­пуск новых серий государственных цен­ных бумаг, выручка от которых идет на выплату процентов по предыдущим сери­ям. Таким образом, правительство Рос­сии выстраивало «финансовую пирами­ду»,¹ которая рухнула 17 августа 1998 г., когда было объявлено о замораживании

Налогово-бюджетная система и налогово-бюджетная политика

выплат по внутренним долгам и 90-дневном моратории на выплату дол­гов коммерческими банками своим внешним кредиторам.

Каковы же социально-экономические последствия задолженности? Среди экономистов-теоретиков нередко можно встретиться с мыслью, что проблемы государственного долга во многом мнимые: государство не может обанкротиться. Опасения возможного банкротства государства несостоятельны, как отмечается во многих стандартных курсах по мак­роэкономике, в силу целого ряда причин.

Во-первых, государство не может обанкротиться, поскольку оно мо­жет рефинансировать свой государственный долг (мы рассмотрели это выше на примере России). Такая схема финансирования бюджетного дефицита в экономической теории называется с хе м ой Понзи.¹

¹ Американский бизнесмен Чарльз Понзи летом 1920 года собрал 9,5 млн. долл. с 10 000 инвесторов, продавая им долго­ вые обязательства с обещанием выплаты 50% прибыли через 45 дней. Эти обязательства под­ креплялись им за счет собствен­ ного предприятия почтовых купо­ нов в Бостоне. Понзи оплатил долговые обязательства первым инвесторам, после чего весть о сверхвысоких доходах распрост­ ранилась в обществе, захва­ тив воображение легковерных вкладчиков, а также их сбереже­ ния. Но надежды на быстрое обогащение не оправдались, так как долговые обязательства пер­ вых вкладчиков были оплачены за счет доходов от продажи но­ вых обязательств инвесторам, позднее включившимся в эту «финансовую пирамиду». Чем заканчиваются подобные игры, хорошо известно многим россий­ ским гражданам: достаточно вспомнить историю с «МММ», банком «Чара» и т. п. ² См. подробнее эти доводы: Макконнелл К., Брю С, Эконо­ микс. Говоря об опасениях банк­ ротства нации, авторы известного учебника прямо пишут: «Все эти вопросы неверные и надуман­ ные». (Указ. соч. Т. I. С. 369.)

Во-вторых, только государство по Конституции может облагать на­селение и бизнес налогами для того, что­бы иметь источник выплат по долгу, чего не может позволить себе частная фирма.

В-третьих, только государство обла­дает монопольным правом на эмиссию, поэтому трудно представить себе банк­ротство того экономического субъекта, который в случае необходимости всегда может включить печатный станок.²

Что же можно ответить по существу данной аргументации? Действительно, для обслуживания внутреннего и внеш­него долга можно прибегнуть к рефинан­сированию. Но обращаться к этому спо­собу государство может (без боязни ос­таться банкротом) лишь до известных пределов. Если все новые и новые вы­пуски государственных облигаций идут не на решение структурных проблем эконо­мики, стимулирования научно-техничес­кого прогресса, создания новых рабочих мест, т. е. всего того, что расширяет базу налогообложения и дает источник выплат процентов по госзаймам, то рано или по­здно «финансовая пирамида» рушится. Откуда, из каких источников выплачивать проценты? Если налоги собираются пло­хо, если экономика «уходит в тень», то приходится все большую часть расходов госбюджета тратить на выплаты процен­тов, а не на социальные программы, под-

Глава 22

Налогово-бюджетная система и налогово-бюджетная политика

держку реального сектора и т. п. Это касается не только внутреннего, но и внешнего долга.

Справедливости ради надо заметить, что размеры задолженности России на середину 1998 г. и в настоящее время (на конец 2001 г.) не так уж и велики по сравнению с некоторыми западными странами. Со­гласно базе данных Всемирного банка о состоянии внешнего долга большинства стран мира Россия заняла в 1999 г. места с 58 по 81 (см. табл. 22.6).

Таблица 22.6

Ме ст о России в с п ис ках ст ран ми ра, ранж и рованных по важнейш им

ин д и катора м в н ешней задолжен н о сти, т рад и ц и он н о ра сс ч ит ывае м ы м

Всемирным Ба н ко м, в 1999 г. (130 стран)

	Показатели	МестоРоссии
1.	Государственный внешний долг, в % к экспорту
2.	Государственный внешний долг, в % к ВВП
3.	Полные платежи по внешнему долгу, в % к экспорту
4.	Процентные платежи, в % к экспорту
5.	Процентные платежи, в % к ВВП

Источник: Вопросы экономики. 2001. № 10. С. 8.

Как видно из таблицы, важно знать не просто абсолютную величину долга, но и его соотношение с ВВП, экспортом и др., о чем пойдет речь далее. По этим показателям Россия находится не в самом худшем по­ложении. Критерий Маастрихта, или Маастрихтский стандарт¹ устанав­ливает величину совокупного государственного долга (внутреннего и внешнего) на уровне 60% ВВП. Но проблемы правительства России пе­ред кризисом в августе 1998 г. были в неблагоприятной структуре нашего долга: он был короткий и «горячий», т. е. по нему должны вып­лачиваться очень высокие проценты.

¹ Перечень макроэкономичес­ких показателей, соответствие ко­торым позволяет европейской стране в 1999 г. участвовать в ре­ализации Маастрихтского согла­шения о единой евровалюте.

Когда же бюджетных средств уже не хватает, го с удар с тво м оже т о б ъяв ит ь о б отказе выплач и ва т ь про­цен т ы и погаша т ь с во и о б яза т ель ст ва перед вн ут ренни ми или вне ш н ими и н­ве ст ора ми, т. е. объявить су веренный дефол т. А это и есть банкротство госу­дарства. С этой проблемой сталкивалось множество стран на протяжении после­дних сорока лет XX века, среди которых,

как наиболее драматичные, можно отметить мексиканский финансовый кризис в 1994 г., российский - в 1998 г., аргентинский - в конце 2001 гг.

Повышать же налоги для финансирования выплат по долгу можно, скорее, теоретически. Речь идет о верхней границе налоговых изъятий в государственный бюджет. В современных промышленно развитых стра­нах она составляет около 50% ВВП. Что же касается России, то сокраще­ние в силу различных причин налогооблагаемой базы привело к тому, что собранные налоги не достигали в июле 1998 г. даже 14% от ВВП.

И, наконец, финансирование государственного долга с помощью печатного станка - это прямой путь в гиперинфляцию (см. подробно гл. 23), сам факт которой говорит о банкротстве правительства, допус­тившего ее.

Еще один довод в пользу того, что государственный долг не столь опасное явление, каким его нередко представляют, формулируется сле­дующим образом: наш внутренний долг - это то, что мы должны сами себе. Поэтому нет нужды опасаться, что бремя долга ляжет на плечи будущего поколения. Аналогия между частными и государственными долгами, утверждают сторонники этого подхода, неуместна (например, отец, отойдя в мир иной, оставил в наследство сыну долг, который он по законам страны обязан уплатить). С государственным долгом дело обстоит по-иному. Ведь как посмотреть на государственную облигацию: с одной стороны, это пассив государства, т. е. его обязанность платить. С другой стороны, облигация в руках инвестора, ее приобретшего, - это актив, по которому он будет получать доход и, в конце концов, она бу­дет ему погашена. Так что будущее поколение не стоит оплакивать, -ведь именно оно получит выплаты по государственным облигациям, ко­торые приобрели их родители. Подробнее о связи между нынешним и будущими поколениями (в контексте проблем государственного долга) будет сказано в следующем параграфе. Здесь же можно заметить, что, несмотря на смутное ощущение, что государственный долг - это наша задолженность самим себе, проблема бремени для будущих поколений является вполне реальной. Не будем забывать об эффекте вытеснения. Действительно, вытеснение частных инвестиций в результате государ­ственных займов в долгосрочной перспективе приведет к сокращению производственного потенциала нации. В России за период 1992-1998 гг. частные инвестиции из реального сектора перетекали в финансовый, так как гораздо прибыльнее было вкладывать деньги в ГКО с доходнос­тью 100-200% годовых, чем в реальный сектор, где норма прибыли не превышала, как правило, 15-20%. По сути, происходило «вымывание капитала» из реального сектора экономики.

Итак, очевидно, что к концу 1990-х гг. проблемы государственной за­долженности многих стран (как развитых, так и с развивающимися рынка­ми) породили столь огромное количество проблем, что серьезно говорить о мнимой опасности банкротства правительства не приходится.

Глава 22

Налогово-бюджетная система и налогово-бюджетная политика

Следует отметить, что по крайней мере две важнейшие проблемы государственного долга признавались большинством экономистов как действительно серьезные: эффект вытеснения, о котором речь шла выше, и проблема погашения и обслуживания внешнего долга. В пос­леднем случае уже нельзя утверждать, что «нация должна самой себе». Внешний долг означает, что происходит утечка ресурсов из страны-дол-жника. Необходимо наращивать экспорт и сокращать импорт, чтобы иметь источник выплаты процентов по обслуживанию внешнего долга. Абсолютная величина внешней задолженности сама по себе еще не дает нам оснований говорить об угрозе внутреннему потреблению, «тис­ках зависимости» от иностранного государства-кредитора, утечке ресур­сов, подрывающих производственный потенциал страны и т. п. Важно знать, как было отмечено ранее, относительные показатели внешнего долга, т. е. принятые в международных сопоставлениях коэфф и циен­ т ы долговой нагр у зк и: долг по отношению к ВВП, долг по отноше­нию к экспорту и обслуживание долга по отношению к экспорту. Эти данные приведены в таблице 22.7.

Таблица 22.7

О т нос ит ельные показа т ел и внешнего долга неко т орых с т ран в 1994-1996 гг. (в %)

периода говорят нам о том, что Россия в конце 1998 г. превзошла пороговый по­казатель «внешний долг/ВВП», составивший, по различным оценкам, от 60 до 88%.¹ Российская экономика все в большей степени была вынуждена работать на обслуживание как внешнего, так внутреннего долга, что, в конечном счете, привело страну к острейшему финансовому кризису. Однако, уже к концу 2001 г. общий объем государственного долга России составил менее 60% ВВП, чему способствовали высокие цены на нефть вплоть до трагических событий 11 сентября в США, профицит государственного бюджета и в целом рост эконо­мики, составивший по итогам 2001 г. около 5% ВВП.

На протяжении 1991-1999 г. правительством России были проведены пере­говоры о реструктуризации долговых платежей, которые позволили уменьшить долговую нагрузку на экономику страны, приходившуюся на период 1992-2000 гг. Высокие цены на нефть, сохранявшиеся до сентября 2001 г., позволили Рос­сии достичь внушительного положительного сальдо по внешнеторговым опера­циям и профицита государственного бюджета. Выплаты по обслуживанию и по­гашению госдолга в 2001 г. шли с определенным опережением графика, что на начало 2002 г. позволило правительству заявить о ликвидации так называемой «проблемы 2003 года», когда Россия должна была бы в указанном году выпла­тить 19 млрд. долл.

Таким образом, проблемы государственного долга затрагивают ши­рокий спектр социально-экономических последствий внутренних и вне­шних заимствований как в краткосрочной, так и долгосрочной перспек­тиве. Последнему аспекту уделяется особое внимание в следующем параграфе.

Страны	Долг к ВВП	Долг к экспорту	Обслуживание долга к экспорту
Россия			7,1
Венгрия
Мексика
Бразилия
Аргентина

Источник: Вопросы экономики. 1997. № 11. С. 81

На первый взгляд, в начале 1998 г. положение России по сравнению с дру­гими странами не должно было вызывать особых опасений. Особенно, если принять во внимание, что кр ит ичес ки м и, ил и поро г овым и, для внешних зай­мов являются следующие цифры: отношение долга к ВВП не выше 50% (по Ма­астрихтским критериям не выше 60%, как отмечалось ранее): долг к годовому экспорту - не более 275%; отношение суммы погашения и обслуживания долга к годовому

экспорту - не более 30%; отношение стоимо-

сти обслуживания внешнего долга к экспорту ¹ Вопросы экономики. 1999.

- не более 20%.¹ Но данные более позднего №5. С.75.

¹ Вопросы экономики. 2001. № 10. С. 5; там же, 1999. № 5. С. 75.

Глава 22

Налогово-бюджетная система и налогово-бюджетная политика

Дата добавления: 2014-10-23