Разграничение расходов

В России для разграничения расходных полномочий между орга­нами власти разных уровней первоосновой является содержащиеся в •нституции РФ перечень предметов ведения, закрепленных за Рос-чйской Федерацией, по существу — федеральным центром (ст. 70) и перечень предметов совместного ведения с субъектами Федерации (ст. 72). Определено также, что вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий ее по предметам совместного ведения субъ-

Федерации обладают всей полнотой государственной власти

(ст. 73). ^Н

'дению федерального центра относятся: финансовое, валютное,

гное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы

политики, федеральные экономические службы, федераль-

оюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды реги-

о развития, федеральные энергетические системы, ядерная

гика, расщепляющиеся материалы, федеральные транспорт,

пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе, внеш­няя политика и международные отношения РФ, внешнеэкономичес­кие отношения РФ, оборона и безопасность, оборонное производст­во, метеорологическая служба, геодезия и картография, официальный статистический и бухгалтерский учет, федеральная государственная служба и некоторые другие.

В совместном ведении федерального центра и субъектов Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, охрана окру­жающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо ох­раняемые природные территории, охрана памятников истории и куль­туры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, фи­зической культуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, установление общих принципов налогообложения и некоторые другие.

В Бюджетном кодексе РФ предусмотрено разграничение финанси­рования функциональных {неведомственных) видов расходов между тремя уровнями власти исключительно из федерального (ст. 84), ре­гиональных (ст. 86) И местных (ст. 87) бюджетов, а также перечень расходов, финансируемых совместно из бюджетов разных уровней (ст. 85).

Согласно Кодексу к расходам, финансируемым исключительно из федерального бюджета, относятся:

• содержание государственных органов власти РФ;

• функционирование федеральной судебной системы;

2. Разграничение расходов и доходов между бюджетами разного уровня 301

• осуществление международной деятельности в общефедераль­
ных интересах;

• национальная оборона и обеспечение безопасности государства,
конверсия оборонного производства;

• фундаментальные исследования и содействие научно-техничес­
кому прогрессу;

• государственная поддержка железнодорожного, воздушного и
морского транспорта, атомной энергетики;

• ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных
бедствий федерального масштаба;

• исследование и использование космического пространства;

• содержание учреждений, находящихся в федеральной собствен­
ности и в ведении органов государственной власти РФ;

• формирование федеральной собственности;

• ряд других расходов федерального значения, в том числе относя­
щихся к обязательствам федерального бюджета в части межбюджет­
ных отношений:

• обеспечение реализации решений федеральных органов государ­
ственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или
уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней;

• обеспечение осуществления отдельных государственных полно­
мочий, передаваемых на другие уровни власти;

• финансовая поддержка субъектов РФ.

Некоторые виды расходов финансируются на всех уровнях бюд­жетной системы, но с учетом особенностей каждого из них. Это рас­ходы по функционированию органов власти на каждом уровне, прове­дению соответствующих выборов и референдумов, обслуживанию и погашению государственного (соответственно муниципального) долга, обеспечению соответствующих каждому уровню целевых про­грамм, формированию государственной (муниципальной) собствен­ности.

На региональном уровне имеются в основном аналогичные феде­ральному расходные обязательства в части межбюджетных отноше-

ий, но с местными бюджетами. К этому уровню отнесены также рас­ходы по осуществлению международных и внешнеэкономических

шзей субъектов РФ, обеспечению деятельности их средств массовой информации.

На региональном и местном уровнях финансируются содержание и •азвитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ве~

-нии органов государственной власти субъектов РФ, соответственно

ведении органов местного самоуправления или в муниципальной собственности, и управление ею.

Глава 8. Межбюджетные отношения

Уместному уровню отнесены также расходы по содержанию муни­ципальных органов охраны общественного порядка, организации и развитию муниципального жилищно-коммунального хозяйства, му­ниципальному дорожному строительству и содержанию дорог местно­го значения, благоустройству и озеленению территорий муниципаль­ных образований, организации утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных), содержанию мест захоро­нения, находящихся в ведении муниципальных органов, организации транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления, обеспечению противопожарной безопасности, охра­не окружающей природной среды на территории муниципального об­разования и некоторые другие.

К расходам совместного финансирования отнесены:

• государственная поддержка промышленности (за исключением
атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, гази­
фикации и водоснабжения, связи и дорожного хозяйства, метрополи­
тенов;

• обеспечение правоохранительной деятельности;

• обеспечение противопожарной деятельности;

• научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проект-
но-изыскателъские работы, обеспечивающие научно-технический
прогресс;

• обеспечение социальной защиты населения;

• обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и
воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеороло­
гической деятельности;

• обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрез­
вычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального мас­
штаба;

• развитие рыночной инфраструктуры;

• обеспечение развития федеративных и национальных отноше­
ний;

■ обеспечение деятельности избирательных комиссий субъек­тов РФ;

• обеспечение деятельности средств массовой информации;

• другие расходы, находящиеся в совместном ведении органов
власти разных уровней.

Перечень расходов, финансируемых совместно, весьма обширен. В таких случаях снижается ответственность каждого уровня власти за их финансирование. Зафиксированное в Бюджетном кодексе разгра­ничение финансирования расходов имеет определенные недостатки и

2. Разграничение расходов и доходов между бюджетами разного уровня 303

рассматривается как начальная стадия работы по законодательному разграничению расходных полномочий и предметов ведения по уров­ням власти и бюджетной системы. Требуется более четкое разграниче­ние их и резкое сокращение совместного финансирования, для чего необходимо прежде всего определить критерии, которые должны быть положены в основу разграничения расходных полномочий. Такими критериями, исходя из мирового опыта, могут быть следующие прин­ципы:

• территориального соответствия (соответствия «зоне обслужива­
ния»);

■ • приближения к уровню тех территориальных образований, в ин­тересах населения которых осуществляются бюджетные услуги;

• эффекта масштаба.

Суть первого принципа в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого в ос­новном охватывает всех потребителей данных услуг. Это означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответ­ствующие расходы, зависит от того, осуществляются ли они в интере­сах всего населения страны или населения нескольких субъектов Федерации (федеральный уровень); в интересах населения, прожива­ющего на территории всех или нескольких муниципальных образова­ний (региональный уровень); в интересах населения, проживающего в основном на территории данного муниципального образования (мест­ный уровень).

Второй принцип, означающий максимально возможное прибли­жение к тем территориальным образованиям, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги, исходит из того, что ор­ганы власти на местах лучше знают потребности в бюджетных услугах населения, проживающего на подведомственной им территории.

Третий принцип предусматривает, что бюджетные услуги закреп­ляются за тем уровнем власти, который может наиболее эффективно эеспечивать реализацию этих услуг (например, приобретение на ре-энальном уровне учебников для школ или медикаментов для муни­ципальных лечебных учреждений всех муниципальных образований Данного субъекта Федерации), имея в виду и экономию бюджетных средств.

Хотя принципом разграничения расходов является также адекват­ность их разграничению расходных полномочий (обязательств), но Уровень бюджетной системы, за счет которого осуществляются расхо-

на реализацию соответствующих полномочий, не всегда совпадает уровнем, где непосредственно происходит их финансирование и

Оставление бюджетных услуг. Это требует соответствующего меж-

Глава 8. Межбюджетные отношения

бюджетного регулирования, включая последующее перераспределе­ние средств между звеньями бюджетной системы. Лучший вариант, когда эти две функции совпадают в одном бюджете, а расходы соот­ветствуют бюджетным доходам.

Понятие расходные полномочия органов власти некоторыми юрис­тами и экономистами трактуется как включающее в себя: 1) норма­тивное правовое регулирование деятельности (функций) органон власти; 2) обеспечение финансовыми средствами исполнения норма­тивно-правового регулирования; 3) непосредственное финансирова­ние (исполнение) расходов.

В Российской Федерации сложились следующие основные на­правления расходов и распределение их по уровням бюджетной систе­мы (табл. 8.1).

Таблица 8.1. Основные направления расходов в консолидированном

бюджете Российской Федерации и распределение их по уровням

бюджетной системы, 2000 г., %

Направления расходов	Консоли­дирован­ный бюд­жет РФ	Уровни бюджетов
удельный вес	федеральный	региональные	местные
Всего расходов Из них: Государственное (муниципаль­ное) управление Судебная власть Международная деятельность Национальная оборона Правоохранительная деятель­ность Наука Производственные отрасли В том числе: промышленность, энергетика, строительство сельское хозяйство и рыболов­ство	100,0 3,8 0,4 0,5 9,8 6,8 0,9 18,6 3,0 2,8	47,1 34,3 98,8 100,0 100,0 79,6 94,1 13,9 60,0 24,4	28,5 26,9 1,2 X X 14,6 5,9 38,4 30,3 57,6	24,4 38,8 X X X 5,8 X 47,7 9,7 18,0

Окончание табл. 8.1

^^рТГдорожное хозяйство, связь	2,1	4,7	59,8	35,5
развитие рыночной инфраструк-	0,4	х	21,2	78,8
туры			■ Т 1 П
жилищно-коммунальное хозяй-	10,3	X	31,9	06,1
ство
Охрана окружающей природной	0,4	50,0	43,9	6,1
среды и природных ресурсов,
гидрометеорология, картография
и геодезия
Предупреждение и ликвидация	0,6	82,5	11,4	6,1
чрезвычайных ситуаций и сти-
хийных бедствий
Социальные отрасли и меро-	27,5	25,0	29,2	45,8
приятия
В том числе:
образование	11,0	17,7	20,7	61,6
средства массовой информа-	0,6	51,3	37,0	11,7
ции
здравоохранение и физическая	7,9	11,0	39,4	49,6
культура
социальная политика	6,5	53,2	29,3	17,5
культура, искусство, кинема-	1,5	18,2	34,4	47,4
тография
Исследование и использование	0,2		X	X
космического пространства
Прочие расходы	13,7	93,0	6,4	0,6
Расходы целевых бюджетных	3,8	9,2	68,1	22,7
фондов
Другие расходы	0,3	98,9	1,1	X

Из этих данных видно, что наибольший удельный вес в своде всех бюджетов России занимают расходы на социальные отрасли и меро­приятия (27,5%), на втором месте — производственные отрасли (18,6%), на третьем — обслуживание государственного долга (13,7%). Для сравнения отметим, что в бывшем СССР преобладали расходы на народное хозяйство: в 1989 г. их удельный вес составлял 41,4%, а в 1990 г. — 38,5%; уровень же расходов на социально-культурные меро­приятия за эти годы сложился соответственно 30,9 и 33,1%. В принци­пе снижение в Российской Федерации доли средств, выделяемых из

бюджетной системы на производственные отрасли, соответствует ус­ловиям рыночной экономики, имея в виду сужение сферы государст­венного сектора. Что касается расходов на социальную сферу, то про­изошло некоторое снижение их удельного веса в новых условиях. Тем не менее их уровень характеризует социальную направленность бюд­жетной системы РФ. В то же время высокий уровень расходов на об­служивание государственного долга существенно ограничивает воз­можности для увеличения бюджетного финансирования других на­правлений расходов.

Преобладающая доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации приходится на производственные отрасли — 86,1%, на социальные нужды — 75,0%. По этим направлениям расхо­дов нагрузка больше на местные бюджеты, соответственно 47,7 и 45,8%. Внутри субъектов Федерации особенно высока доля местных бюджетов в жилищно-коммунальном хозяйстве (68,1 %).

В Бюджетном кодексе РФ определено, что формирование расхо­дов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ базируется на ос­нове минимальных государственных социальных стандартов, норма­тивов финансовых затрат на оказание государственных услуг и единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспе­ченности. При этом отмечено, что данное положение вводится в дей­ствие со дня введения в действие федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах. Такой закон пока не принят. В Кодексе указанные стандарты определены как «государственные ус­луги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвоз­вратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государст­венных внебюджетных фондов гарантируются государством на опре­деленном минимально допустимом уровне на всей территории стра­ны». Через эти стандарты государство должно регламентировать каче­ственные и количественные характеристики важнейших социальных потребностей человека на минимально необходимом уровне, доступ­ность удовлетворения которыми в значительной степени гарантирует­ся бесплатностью или доступной платой за счет средств бюджетов, внебюджетных фондов, страховых взносов и иных средств. Эти стан­дарты должны отвечать на вопросы: какие именно услуги и блага, ка­кого качества и в какой мере должны предоставляться бесплатно или за доступную плату на территории страны всем или соответствующим категориям граждан. Их можно назвать стандартами прежде всего ка­чества обслуживания.

Если их рассматривать как минимально необходимый уровень со­циальных гарантий, значительная часть которых в той или иной сте-

2 разграничение расходов и доходов между бюджетами разного уровня 307

обеспечивается за счет бюджетных средств, то важнейшие из них "пределены Конституцией РФ. К ним относятся следующие:

• оплата труда не ниже минимального размера, установленного
федеральным законом;

. социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалид­ности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом;

• предоставление жилища малоимущим, иным указанным в зако­
не гражданам, нуждающимся в нем, бесплатно или за доступную
плату из государственных, муниципальных и других жилищных фон­
дов;

• право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, ко­
торая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохра­
нения оказывается гражданам бесплатно за счет соответствующего
бюджета, страховых взносов, других поступлений;

• общедоступность и бесплатность дошкольного, основного обще­
го и среднего профессионального образования в государственных и
муниципальных образовательных учреждениях и предприятиях в со­
ответствии с установленными Российской Федерацией федеральными
образовательными стандартами;

• право каждого на конкурсной основе бесплатно получить выс­
шее образование в государственном или муниципальном образова­
тельном учреждении и на предприятии;

• право на получение при необходимости квалифицированной
юридической помощи, которая в случаях, предусмотренных закона­
ми, оказывается бесплатно;

• право каждого на благополучную окружающую среду, достовер­
ную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причинен­
ного его здоровью или имуществу экологическими правонаруше­
ниями.

В этой связи первоочередной задачей для реализации минималь­ных государственных социальных стандартов является более подроб­ная конкретизация и детализация каждого из них. Например, в об­ласти образования — какой перечень образовательных услуг и в каких пределах как обязательный должен предоставляться бесплат­но. Аналогично в области здравоохранения. Разумеется, и в первом, и во втором случае речь идет о государственных и муниципальных Учреждениях. Это значит, что сверх такого перечня могут быть и платные услуги.

Наряду с этим существует понятие минимальные социальные нормы. °ни представляют собой единые или групповые удельные показатели необходимой обеспеченности важнейшими социальными услугами и

308

благами в основном в натуральном выражении (исключение составля­ют минимальный уровень оплаты труда, выплаты «детских пособий» и некоторые другие, уровень которых в денежном выражении определен законами РФ) по их видам на соответствующую единицу или соответ­ствующее количество единиц (на одного жителя, на 1000 жителей, на 10 000 жителей, на одного ребенка в детских дошкольных учреждени­ях, на одного учащегося в учреждениях образования, на один койко-день в больничных учреждениях и т.д.). Их можно рассматривать как один из элементов, составную часть указанных стандартов, но ставить знак равенства между двумя этими понятиями нельзя.

Денежное выражение социальных норм — это нормативы финансо­вых затрат (минимально необходимые нормы расходов).

Такие нормы в отличие от социальных норм (натуральных) в усло­виях рыночных отношений имеют большую дифференциацию в раз­резе территориальных образований и не обладают такой же стабиль­ностью. Этих особенностей не было при централизованной плановой экономике, когда действовали единые, практически неизменные цены. Тогда система указанных норм использовалась на всех уровнях власти для межбюджетного регулирования. Хотя и в новых условиях действующее в России бюджетное законодательство ориентирует осу­ществлять межбюджетное регулирование на основе норм расходов, по существу же, для этой цели их можно использовать лишь выборочно. Причем особая сложность для определения таких норм имеется на федеральном уровне. Расчетные нормы бюджетной обеспеченности, определяемые отраслевыми министерствами и ведомствами, не гаран­тируют их полную обоснованность. Системы социальных норм и норм финансовых затрат, утвержденных Правительством РФ, нет.

В СССР была разработана система социальных (натуральных) ми­нимально необходимых норм и нормативов, норм расходов (финансо­вых). Она использовалась для определения расходов в бюджетном планировании, включая межбюджетные отношения. Но и тогда такая система не охватывала полностью все виды расходов. По некоторым из них расчеты велись на основе анализа фактических расходов за ряд лет. В условиях планового ценообразования такие подходы себя оп­равдывали. На достаточно длительном этапе функционирования пла­ново-распределительной экономики межбюджетное регулирование строилось с учетом того, что органы власти нижестоящего территори­ального уровня представляли в вышестоящие органы власти проекты бюджетов, разработанные на базе нормируемых расходов. Там для ре­шения вопроса об их сбалансированности они подвергались перепро­верке. Но в дальнейшем в СССР постепенно перешли на метод дове­дения до органов власти нижестоящего уровня контрольных цифр, ис-

2 Разграничение расходов и доходов между бюджетами разного уровня 309

из возможностей вышестоящих бюджетов. Они доводились как _пнеННые показатели без детализации. Коррективы в показатели межбюджетного регулирования вносились в проекты вышестоящих бюджетов, подлежавшие представлению в соответствующие законода­тельные органы власти, после рассмотрения разногласий с представи­телями нижестоящих исполнительных органов власти. В ходе таких разногласий в числе аргументов использовались и нормы расходов. Но особенно полезными они были и остаются при распределении бюджетных ассигнований в разрезе бюджетополучателей.

В Бюджетном кодексе дано определение минимальной бюджетной обеспеченности как «минимально допустимой стоимости государст­венных и муниципальных услуг в денежном выражении, предоставля­емых органами государственной власти или органами местного само­управления в расчете на душу населения за счет средств соответствую­щих бюджетов».

В принципе душевой бюджетный доход (или душевой налоговый потенциал) не равнозначен бюджетной обеспеченности (может кос­венно ее отражать), а представляет собой уровень бюджетных доходов в расчете на одного жителя соответствующего территориального обра­зования. Бюджетная же обеспеченность по существу выражается в степени обеспеченности доходами минимально необходимых расхо­дов. Но в сложившихся условиях при определении показателей меж­бюджетного регулирования возможности для достоверного определения прямым счетом налогового потенциала и нормативных минимально необходимых расходов крайне ограничены, что вынуждает вести рас­четы через сопоставление относительных величин.

Если же финансовая помощь для выравнивания бюджетной обес­печенности территориальных образований наряду с возможностями вышестоящего бюджета, из которого она предоставляется, ставится в зависимость от уровня их душевых бюджетных доходов или душевого налогового потенциала, то по существу речь идет не о доходно-расход-^юм выравнивании, т.е. сбалансировании бюджетов, а о проблеме со­кращения, прежде всего региональной бюджетной асимметрии. В этих условиях при распределении финансовой помощи требуется ориенти­роваться на критерии, характеризующие особенности территориаль-образований, наиболее существенно влияющие на их потребное-

'■ бюджетных расходах (численность населения, некоторые его воз-астные категории, природно-климатические и географические Условия, транспортная доступность и некоторые другие).

8 связи с этим на федеральный центр ложится задача не только

оказывать финансовую помощь субъектам Федерации, но в первую

^Чередь создать им через налогово-бюджетное законодательство ис~

ходные условия для максимальной реализации имеющихся у них эко­номических возможностей, опираясь прежде всего на собственные силы, для соблюдения социальных гарантий и сбалансированности своих бюджетов.

Дата добавления: 2014-11-09