Способы управления государственным долгом

Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся ia счет бюджетных средств. Однако в условиях значительного роста государственной задолженности и нарастающих бюджетных труднос­тей правительство может прибегнуть и к рефинансированию государ­ственного долга. Рефинансированием государственного долга называют размещение новых государственных займов для погашения задолжен­ности по уже выпущенным. Вместо погашения долговых обязательств по старому долгу правительство выпускает новый заем и обменивает старые ценные бумаги на новые с целью пролонгации срока пога­шения.

Рефинансирование неоднократно использовалось в нашей стране. ^1ак, под погашение задолженности по государственному трехпро-

¹³ - 572

центному внутреннему выигрышному займу 1966 г. был выпущен новый пятипроцентный внутренний выигрышный заем 1982 г. с пога­шением в 2002 г., переоформленный позже в государственный рос­сийский заем 1992 г.

Активно рефинансирование применяется при выплате процентов и погашении по внешней части государственного долга. Однако не­пременными условиями предоставления новых займов являются хо­рошая репутация страны-должника в кругах международного финан­сового рынка, ее экономическая и политическая стабильность.

Статья 105 Бюджетного кодекса РФ дает понятие реструктуриза­ции долга следующим образом: «Под реструктуризацией долга... по­нимается погашение долговых обязательств с одновременным осу­ществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установ­лением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения». Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Сумма погашения основного долга за счет реструктуризации долга не вклю­чается в объем обслуживания долгового обязательства в текущем году.

Управление государственным долгом предполагает также исполь­зование таких методов, как конверсия, консолидация, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочка погашения и аннулирование займов. Все названные методы предназначены для ослабления долго­вого бремени на государственный бюджет, повышения эффективнос­ти государственного кредита посредством:

• корректировки первоначальных условий займа в части сниже­
ния уровня номинального процента (конверсия);

• изменения, чаще всего в сторону удлинения сроков займа, на­
пример превращения краткосрочных облигаций в средне- и долго­
срочные (консолидация);

• сокращения количества выпущенных займов путем объедине­
ния нескольких и обмена их на один вновь выпущенный заем (унифи­
кация).

Эти методы чаще всего используются для управления внутренним государственным долгом. Так, в результате кризиса августа 1998 г. в соответствии с распоряжением Правительства РФ «О новации по государственным ценным бумагам» от 12 декабря 1998 г. Минфину России было поручено осуществить по согласованию с владельцами замену государственных краткосрочных бескупонных облигаций и об­лигаций федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и выпущенным в обращение до Заявления Правительства от 17 августа 1998 г. на новые

ударственные долговые обязательства. В «Основных условиях осу­ществления новации государственных ценных бумаг...» (приложение _к указанному распоряжению правительства) сумма новых обяза­тельств определялась путем дисконтирования номинальной стоимос­ти подлежащих обмену ГКО и ОФЗ исходя из доходности 50% годо­вых в период с 10 августа 1998 г. до даты погашения, ранее объявлен­ной в условиях выпуска.

Новация предусматривала выпуск следующих новых государствен­ных обязательств:

• облигаций федерального займа с фиксированным купонным
доходом (ОФЗ-ФК) по номиналу, равному 70% суммы новых обяза­
тельств, срок обращения — 4 и 5 лет, размер купонного дохода в пер­
вый год — 30% годовых, во второй год — 25, третий — 20, четвертый —

15, пятый— 10%;

• облигаций федерального займа с постоянным купонным дохо­
дом (ОФЗ-ПД) по номиналу, равному 20% суммы новых обязательств,
срок обращения — 3 года с нулевым купонным доходом, предназна­
ченных для использования на операции по погашению просроченной
задолженности по налогам в федеральный бюджет, образовавшейся на
1 июля 1998 г.

Оставшиеся 10% от суммы новых государственных ценных бумаг
предполагалось погасить владельцам пакетов ГКО-ОФЗ в форме вы­
платы денежных средств в размере 3,34%, а также выпуска новых
ГКО номиналом 6,66% от суммы новых долговых обязательств с вы­
платой процентного дохода в размере 30% годовых. Проведение нова­
ции по ГКО-ОФЗ позволило сократить объем внутреннего государст­
венного долга на 31,9 млрд руб. 4

Проблема управления государственным долгом в России особенно остро встала в связи с кризисом августа 1998 г.

Отсутствие единой политики управления долгом привело к тому, что спустя несколько лет после первой реструктуризации советских долгов Россия вынуждена была объявить дефолт по внутреннему и частично внешнему долгу. Неравномерное наращивание объема обя­зательств привело к образованию высоких пиковых нагрузок на эко­номику по обслуживанию долгов.

Попытки использовать механизмы управления долговыми обяза­тельствами Россия предприняла незадолго до кризиса. Накануне кри­зиса в 1998 г. впервые осуществлена попытка провести своп¹ внутрен-

Своп (swap) — операция по обмену обязательствами для улучшения их структуры ^по срокам или качеству, снижения расходов и издержек.

него долга на внешний, что, однако, не смогло предотвратить долго­вой кризис. Задачей управления государственным долгом является во­прос выбора валютной структуры долга, прежде всего — принципи­ального выбора между евро и долларом. Важной задачей управления временной структурой долга является контроль за графиком долговых платежей, с тем чтобы избежать пиковых нагрузок и обеспечить со­впадение основных выплат по долгам на периоды ожидаемого роста экономики. Ключевым моментом является непрерывность управле­ния для обеспечения корректировки политики заимствований в зави­симости от текущего состояния экономики.

Главным итогом управления государственным долгом должна быть замена дорогих заемных средств более дешевыми.

Для повышения эффективности управления государственным долгом желательно иметь агентство по управлению государствен­ным долгом, как внешним, так и внутренним. Его функциями могут быть:

• изменение структуры долга в пользу долгосрочных государст­
венных обязательств;

• формирование валютной структуры долга;

• управление процентными выплатами;

• управление кассовыми потоками;

• регулирование ликвидности рынка долговых инструментов.
Аналогичные государственные структуры функционируют в про-

мышленно развитых странах. Так, в США действует Бюро государст­венного долга в рамках Федерального казначейства, в Италии — Экс­пертный совет по внешнему долгу, в Голландии — Агентство Минис­терства финансов, в Швеции — Национальное долговое управление в рамках Казначейства. Деятельность этих структур направлена: на ус­тановление норм и правил по регулированию рынков инструментов долга, определение первичных дилеров, контроль за регионами стран, проводящими эмиссию долговых обязательств внутри и за рубежом, определение аналитической и прогнозной работы по оценке текущего и будущего состояния государственного долга, разработку норматив­но-методических материалов по государственному долгу, работу на вторичном рынке государственных ценных бумаг (выкуп, доразмеще-ние, операции обмена, использование опционов).

К настоящему времени разработана «Концепция единой системы управления государственным долгом РФ». Основными ее целями яв­ляются сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне, сокращение стоимости его обслуживания, обеспе­чение исполнения обязательств государства в полном объеме по более низкой стоимости.

Существенное влияние на долговую ситуацию оказывает срок долга, валюта обязательств, способ формирования процентного дохо­да Для России сложность, дол го во и ситуации состоит в том, что в бли­жайшие 6 лет необходимо погасить около половины внешнего долга и практически весь рыночный внутренний долг. Погашение долга в объеме до четверти всех бюджетных поступлений (17—18 млрд долл. в год по внешнему долгу и около 100 млрд руб. по внутреннему) зна­чительно осложнит экономическую ситуацию в стране.

Способность государства обслуживать свои долги зависит и от эф­фективности налоговой системы,

В части управления внешним долгом существуют свои особенности, обусловленные, в частности, традициями и правилами мировой фи­нансовой практики и международного финансового права.

Мировой долговой кризис обусловил необходимость создания системы мер по урегулированию внешней задолженности стран. К ним относятся варианты базовых условий реорганизации офици­ального долга в рамках Парижского клуба для стран с низким средним уровнем дохода, методы сокращения коммерческих долгов в рамках Лондонского клуба кредиторов.,

Макроэкономические характеристики России не достигли тех зна­чений, когда обычно начинают переговоры об уменьшении внешней задолженности, но при этом очевидно, что Россия имеет моральное право на уменьшение долга хотя бы потому, что, являясь членом Па­рижского клуба, она согласилась на большие льготы своим должни­кам в размере почти 80% чистого списания их долгов.

Долговая проблема достаточно остро стоит для большинства стран и поэтому хорошо изучена в теории финансов и мировой финансовой практике.

Известен опыт многих стран по реструктуризации долгов, которая i большинстве случаев предполагала*уменьшение долгового бремени с применением разных схем. Например, объявленный еще в 1984 г. де­фолт Республикой Перу завершился только в 1997 г. реструктуриза­цией долгов через механизм выпуска облигаций типа «Брэди» в обмен

банковский долг в сумме 8 млрд долл. Облигации типа «Брэди» выпускаются государством в обмен на реструктурированный долг перед коммерческими банками. Чаще всего эти бумаги в части номи-ала гарантированы казначейскими облигациями США. На сегод-яшний момент времени такими облигациями типа «Брэди» офор­млено более одной трети всей внешней государственной задолжен­ности латиноамериканских стран.

Острота проблемы внешнего долга возрастает в связи с тем, что

раны одновременно обслуживают старые долги и берут новые

займы, т.е. создают новые долги. Имеет место рефинансирование дол­гов, когда выплаты по прошлым долгам производятся за счет, новых долгов, т.е. выпуска новых займов. Страна не может жить исключи­тельно за счет займов, но жить, используя заемные средства, выгодно, поскольку суверенные займы выполняют весьма важную функцию по обеспечению экономического роста.

Качественной характеристикой, позволяющей оценить состояние долговой проблемы в той или иной стране, является уровень управле­ния долгом, и прежде всего имеющиеся потенциальные возможности для его обслуживания. Интегральным показателем, оценивающим возможности обслуживания внешнего долга, выступает отношение внешнего долга стран к их ВВП. В России этот показатель в 2002 г. составлял примерно 50%.

Взаимоотношения России с основными кредиторами к настояще­му времени складываются следующим образом.

В 1996 г. Россия договорилась с Парижским клубом о реструктури­зации долга бывшего СССР, после чего ее обязательства перед клубом составили 42 млрд долл. на период до 2020 г. Основными держателями внешних долговых обязательств бывшего СССР являются: Герма­ния - 48%, Италия - 17, США - 6%.

Переговоры России с Лондонским клубом начались в декабре 1991 г. и продолжались с переменным успехом в течение всего перио­да рыночных реформ. В 1999 г. частные банки-кредиторы, входящие в Лондонский клуб, отказались от юридического оформления дефолта как результата финансового кризиса в августе 1998 г. и предпочли со­гласовать некоторые схемы реструктуризации долгов. В феврале 2000 г. во Франкфурте-на-Майне была уточнена общая величина за­долженности России в сумме 31,8 млрд долл. Суверенный долг РФ был переоформлен в еврооблигации.

Новые облигации, на которые обменивается долг перед Лондон­ским клубом, по статусу являются еврооблигациями РФ. Доходность новых 30-летних евробондов будет примерно равна доходности 7-го транша уже торгующихся еврооблигаций со сроком погашения в 2028 г. По оценкам Минфина России, общее облегчение долгового бремени России с учетом сокращения процентных выплат и разности рыночных дисконтов и купонных ставок составит около 50%.

Существенная корректировка политики в области государствен­ных заимствований предусмотрена в федеральных бюджетах на 2001 — 2002 гг.: сокращение объемов внешних заимствований, уменьшение привлечения связанных кредитов и нефинансовых кредитов от меж­дународных финансовых организаций, осуществление новых займов лишь для рефинансирования старых долгов и т.д.

Основной задачей повышения эффективности управления госдол­гом остается снижение его давления на федеральный бюджет.

-.-■■

Дата добавления: 2014-11-09