Понятие и цели местного самоуправления

Общее понятие местного самоуправления можно сформулировать исходя из основных положений Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. (далее – Хартия), ратифицированной 44 государствами, в том числе и Российской Федерацией. Хартия в ст. 3 понимает под местным самоуправлением право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Из данного определения можно вывести основные признаки местного самоуправления: оно является способом решения вопросов публичного значения; осуществляется в установленных законом пределах; осуществляется в интересах населения; осуществляется как непосредственно, так и опосредованно, через избираемые представительные органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

В национальном законодательстве местное самоуправление может определяться иначе, но тем не менее с учетом формулировки, данной в Хартии. К примеру, в Российской Федерации местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти, которая обеспечивает в установленных законами РФ и ее субъектов пределах самостоятельное решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. В Основном Законе ФРГ 1949 г. местное самоуправление формулируется как право общин регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Объединения общин в рамках своей компетенции в соответствии с законами также обладают правом местного самоуправления (ч. 2 ст. 88). Конституция Бельгии 1994 г. определяет местное самоуправление как коммунальные или провинциальные интересы, регулируемые коммунальными или провинциальными советами, которые создаются на выборной основе (ст. 41). В законодательстве США о местном самоуправлении штаты играют большую роль, нежели федерация. Законодательство штатов США часто определяет местное самоуправление как управление местных органов, осуществляемое в целях решения вопросов местного значения, а также как непосредственное решение гражданами вопросов местного значения.

Не заостряя внимания на рассмотрении основных моделей и теорий происхождения местного самоуправления, более подробно остановимся на рассмотрении признаков местного самоуправления, выделяемых в современной теории муниципального права, что должно способствовать раскрытию публично-правового характера местного самоуправления.

Первый признак. Местное самоуправление – форма осуществления власти, что подразумевает наличие системы политических отношений между органами местного самоуправления и тех граждан, чьи интересы они представляют, а также наличие политических отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Властный характер местного самоуправления проявляется в обязательном характере всех муниципальных нормативных актов, принятых на местном уровне, для граждан, проживающих на территории данного муниципального образования.

Кроме того, как и любая демократическая власть, местное самоуправление имеет вполне определенную цель - представление и защита интересов граждан. Являясь инструментом решения вопросов местного значения, представительская функция местного самоуправления вполне может быть выдвинута на первый план. Исходя из этого, местное самоуправление, несомненно, является формой осуществления власти, так как имеет элементы управления (управленческие полномочия) в отношении граждан государства, проживающих на территории муниципального образования, осуществляет представление и защиту интересов граждан, как любая демократическая власть, и, наконец, включено в систему политических отношений с органами государственной власти. В федеративных государствах местное самоуправление взаимодействует как с федеральными органами государственной власти, так и с органами государственной власти субъектов федерации (с последними в большей степени).

Самостоятельность местного самоуправления (второй признак) выражается в его независимости от системы органов государственной власти. Органы местного самоуправления или население муниципального образования при решении вопросов местного значения не связаны волей государственных органов (автономность местного самоуправления), что, однако, не предполагает безграничность местного самоуправления и его абсолютную оторванность от системы органов государственной власти. Местное самоуправление, являясь самостоятельным, не должно выходить за установленные законодательством рамки, кроме того, независимость местного самоуправления от органов государственной власти не отрицает сотрудничества между органами местного самоуправления (либо населения муниципального образования) и органами государственной власти, положительно сказываясь на развитии местного самоуправления в целом.

Самостоятельность местного самоуправления заключается также в недопустимости органов государственной власти вмешиваться в процесс осуществления местного самоуправления при отсутствии оснований для этого. В определенных случаях возможно непосредственное временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления; такие случаи законодательно определены. В остальных случаях вмешательство государственных органов в процесс осуществления местного самоуправления недопустимо.

Местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления или населением под свою ответственность (третий признак). Органы местного самоуправления, самостоятельно осуществляющие решение вопросов местного значения, несут ответственность за осуществляемую деятельность перед населением муниципального образования, перед физическими и юридическими лицами, а также перед государством в целом.

Ответственность муниципальных органов может пониматься в позитивном и негативном смыслах. Позитивная ответственность предполагает психологический и поведенческий аспекты деятельности человека, она возникает у человека уже тогда, когда он приступает к исполнению своих обязанностей, а не только тогда, когда он их не выполняет или действует вопреки. Таким образом, позитивная ответственность не связана с непременным наступлением неблагоприятных последствий для субъекта, а лишь допускает их наступление, выражаясь в ответственном отношении субъекта к своим обязанностям. Данный аспект ответственности действует как в отношении органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц, так и в отношении группы граждан, осуществляющей местное самоуправление непосредственно[4].

Четвертым признаком местного самоуправления можно назвать принцип непосредственного и опосредованного его осуществления. Так, ст. 3 Конституции РФ предусмотрено осуществление власти населением непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Непосредственное решение населением вопросов местного значения выражается в возможности проводить местный референдум, выступать с правотворческой инициативой, а также в иных формах, которые не должны противоречить конституции государства. Формы непосредственного осуществления местного самоуправления могут варьироваться в различных государствах, а также с течением времени в пределах одного государства. Суть непосредственности в решении вопросов местного значения предполагает отсутствие какого-либо промежуточного звена при осуществлении местного самоуправления населением. Решения принимаются либо инициативы реализуются самим населением, а принятые решения не нуждаются в утверждении какими-либо органами власти.

Пятый признак. Цель местного самоуправления – решение вопросов местного значения. Перечень вопросов местного значения определяется законодательством государства, для того чтобы избежать пересечения предметов ведения государственных органов и органов местного самоуправления. Примечательно, что в федеративных государствах вопросы местного значения определяются, как правило, федеральным законодательством. По определению вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления и затрагивает интересы каждого гражданина.

Ряд государств придерживаются принципа остаточной компетенции для органов местного самоуправления, что позволяет им самостоятельно определять перечень вопросов местного значения, не распространяя свою инициативу на вопросы, составляющие предмет ведения государственных органов, и только в установленных законом пределах.

Осуществление местного самоуправления в пределах, установленных законом (шестой признак). Несмотря на свою самостоятельность, местное самоуправление подчиняется закону, являющемуся нормативной базой для его функционирования. Основы функционирования местного самоуправления определяются международными документами, конституцией государства и иными нормативными правовыми актами. В федеративных государствах основы местного самоуправления регулируются, помимо этого, как федеральным законодательством, так и законодательством ее субъектов.

Местное самоуправление осуществляется исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (седьмой признак), что напрямую отражает его публично-правовой характер.

Придает местному самоуправлению характер публичной властной категории и экономический аспект (восьмой признак).

Местное самоуправление осуществляется на определенной территории (девятый признак). Власть как категория публичного права не может существовать отдельно от территории.

Последним, десятым, признаком, придающим местному самоуправлению характер публичной власти, является издание общеобязательных правовых актов по вопросам местного значения. Система муниципальных правовых актов состоит из уставов муниципальных образований, правовых актов представительных органов местного самоуправления, правовых актов главы муниципального образования, местной администрации и актов иных органов местного самоуправления, которые предусмотрены уставом муниципального образования.

Дата добавления: 2014-11-18