Понятие и назначение Совета Министров 1 страница

Аппарат Президента Республики Беларусь

Формы работы Президента Республики Беларусь.

Следует различать два вида форм работы того или иного органа государственного управления: организационно-правовую форму работы (организационная форма); форму управленческой деятельности.

Формы работы Президента весьма многообразны, они вытекают из общих форм государственного управления и определяются ими. Вне той или иной формы управленческая деятельность как Президента, так и любых органов государственного управления не может реализовываться.

Управленческая деятельность выражается в правовой и неправовой формах.

К правовой форме в первую очередь относятся акты Президента. Акт — это форма выражения, закрепления волеизъявления Президента, закрепление осуществления им управленческих действий, принятых решений. Так сложилось, вошло в обыденную жизнь, в науку и находит закрепление в нормах права, что принимают не решения как определенные выводы, предписания, умозаключения, волеизъявления, т.е. соответствующие действия, а акты (указы, распоряжения) как формы выражения указанных действий. Например, в статье 85 Конституции записано, что Президент издает декреты, указы и распоряжения. Фактически Президент при решении того или иного вопроса делает определенные заключения и оформляет их в форме декрета, указа или распоряжения. Следовательно, издается решение, а оформление его осуществляется в форме декрета, указа, распоряжения. Решения Президента могут выражаться и в иных формах. Решения составляют содержание декрета, указа, распоряжения. По этой причине правильнее было бы записать в Конституции Республики Беларусь (ст. 85), что Президент издает решения в форме декретов, указов, распоряжений или иной форме.

Акты Президента относятся к правовой форме, поскольку в них содержатся нормы права или иные волеизъявления, преобразующие общественные отношения. Благодаря особому содержанию, влекущему юридические последствия, декрет, указ, распоряжение Президента являются правовыми.

Декреты, указы, распоряжения называются правовыми актами. Такое название не совсем точное. Декреты, указы, распоряжения — это юридическая форма выражения, закрепления действий в виде решений. Форма без содержания является абстракцией, реально не существующим явлением, поэтому декреты, указы, распоряжения с наличием содержания являются правовыми актами.

Декреты, указы, распоряжения — это документы, т.е. акты в письменном виде. Не исключены решения Президента и в устной форме, в форме поручений.

В законодательстве не установлено, в какой форме Президент должен закреплять то или иное принятое им решение — в форме декрета, указа или распоряжения. Г.А. Василевич правильно подчеркивает, что «необходимо определить, в каких случаях должна избираться та или иная форма акта Президента — декрета, указа, распоряжения». В статье 14 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» установлено, что «декреты Президента Республики Беларусь принимаются по любым вопросам, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь». При этом не определено, по каким вопросам издаются указы и распоряжения. Подобная регламентация указанного Закона свидетельствует об отсутствии необходимости в наличии иных видов актов Президента, и в первую очередь указов, если декреты можно издавать по любым вопросам. Таким образом, если Президенту предоставлено право издавать несколько видов актов, то хотя бы в общих чертах следовало бы обозначить предметы регулирования каждого из названных видов правовых актов. Это позволит уяснить надобность каждого вида акта и его место в системе правовых актов Президента.

В законодательстве не определена иерархия рассматриваемых правовых актов. По этой причине неизвестно, какой из названных трех видов правовых актов, издаваемых Президентом, обладает большей юридической силой, или все они одинаковы.

Статья 5 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» посвящена системе нормативных правовых актов. Между тем, система в ней не установлена. На основании статьи 137 Конституции статьи 2 названного выше Закона, в которых дается перечень нормативных правовых актов и сначала называются декреты, а затем указы, можно предположить о превалировании декретов над указами. Кроме того, сделана попытка показать большую юридическую силу декретов над указами в частях 5 и 6 статьи 2 данного Закона. Формулировка же этих частей такова, что создается впечатление о превосходстве указов над декретами.

В части 5 статьи 2 указанного Закона установлено, что декретами регулируются наиболее важные общественные отношения, а указами устанавливаются, изменяются и отменяются определенные правовые нормы (ч. 6 ст. 2). По этой причине нормы, содержащиеся в декретах, могут быть отменены или изменены указами. На практике имеют место случаи, когда изданием указа признается утратившим силу декрет.

В то же время изменить или отменить указ декретом невозможно. Подобное положение не способствует установлению иерархии правовых актов Президента.

Иерархия президентских правовых актов должна быть обязательно. В ней декреты должны находиться на верхней ступени, т.е. иметь значительно большую юридическую силу по сравнению с указами и распоряжениями. Такое их положение определяется частью 3 статьи 101 Конституции. В ней записано, что «в силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона». Только в таком случае декреты должны иметь силу законов. Для иных целей существуют указы и распоряжения.

Указы должны издаваться в целях реализации обычных полномочий Президента.

Декреты правильнее было бы утверждать палатами Национального собрания. В настоящее время принимается постановление о принятии их к сведению. Такая практика позволяет Национальному собранию быть информированным о решении Президента по тому или иному вопросу. При этом Национальное собрание может и не согласиться с решением Президента и отменить декрет большинством (не менее двух третей) голосов от полного состава каждой из палат (ч. 3 ст. 101 Конституции).

Нынешний статус декретов не позволяет отменять законы, хотя на практике такой случай имел место (Декрет Президента Республики Беларусь от 13 октября 1997г. № 19 «О признании утратившим силу Закона Республики Беларусь от 15 июня 1997 г. "О предоставлении закрытому акционерному товариществу «Форд Юнион» налоговых и таможенных льгот"»). Правда, издание декрета нередко вызывает необходимость внесения соответствующих изменений в законы, т.е. приведения положений законов в соответствие с декретом.

Подобное не исключается и в связи с изданием некоторых указов. Так, издание Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь», требует внесения изменений в Закон «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах». Это соответствует части 3 статьи 137 Конституции, хотя указы, в отличие от декретов, не могут выноситься на рассмотрение Национального собрания и, следовательно, не могут быть им отменены или изменены.

Таким образом, указы Президента Республики Беларусь в ряде случаев по юридической силе оказываются выше и декретов, и законов.

Президент с помощью правовой формы осуществляет немалую часть своей деятельности и решает важные вопросы государственной значимости.

Другой не менее важной, имеющей особое значение формой, является организационная форма. Через нее реализуются управленческие действия, не требующие правового закрепления, придания им юридической значимости. Организационная форма многообразна. Это и проведение семинаров, совещаний, выезды на места и оказание практической помощи, изучение, обобщение и распространение передового опыта, разработка мероприятий по внедрению достижений науки, научно обоснованных рекомендаций, разъяснение и мобилизация органов и лиц, изучение общественного мнения и др. Организационная форма является основной в управленческой деятельности Президента, поскольку на! нем в первую очередь лежит обязанность практически организовать весь государственный механизм на хозяйственное, социально-культурное и административно-политическое строительство так, чтобы приоритет прав и свобод человека пронизывал деятельность всех органов государства, сориентировать их на эти права и свободы.

Без организационной формы не может осуществляться государственное управление. Осуществление его только путем издания декретов, указов и распоряжений могло бы привести к голому администрированию. Реализация Президентом полномочий в сфере государственного управления требует не только издания правовых актов, но и огромной организаторской работы во всех областях жизни.

Принятие решения является важным моментом в управлении. Однако главное состоит в том, чтобы реализовать его, провести в жизнь. В этом случае от организаторской работы, т.е. осуществления действий в организационной форме, зависит, будет ли успешно выполнено решение или нет.

Президент Республики Беларусь часто проводит совещания, семинары, выезжает на места — в области, районы, на промышленные и сельскохозяйственные предприятия, знакомится с их работой, оказывает практическую помощь и т.п., т.е. проводит огромную организаторскую работу.

Материально-техническая форма работы для Президента не так важна, поскольку ее может успешно проводить технический аппарат.

5.1. Правовой статус Администрации Президента Республики Беларусь

Определенную часть работы Президент осуществляет через свой аппарат, который подчинен только ему. Этот аппарат представляет собой совокупность органов (структурных подразделений), образуемых Президентом и состоящих при нем для выполнения соответствующей работы, особых функций, оказания Президенту необходимой помощи в осуществлении полномочий.

Подобный аппарат имеет глава любого государства. Без него Президент не в состоянии осуществлять свою многогранную деятельность и широкие полномочия. Руководитель любого звена (органа) имеет свой аппарат, только несколько иного характера, поскольку он образует внутреннюю структуру и, как правило, не обладает полномочиями внешнего характера.

Аппарат Президента Беларуси особый: он состоит из органов государственного управления, построенных по функциональному принципу, и имеет надведомственные полномочия внешнего качества. В него входят:

1) Администрация Президента Республики Беларусь;

2) Управление делами Президента Республики Беларусь;

3) Совет Безопасности Республики Беларусь;

4) Комитет государственного контроля;

5) Служба безопасности Президента.

Аппарат Президента не образует систему. Его звенья не имеют иерархии, т.е. среди них нет вышестоящих и нижестоящих. Однако они взаимодействуют, дополняют друг друга, по отдельным вопросам работают друг для друга.

Термин «аппарат» в данном случае не отражает полностью сущность и предназначение названных структур и, конечно, не подчеркивает тождественность с Аппаратом Совета Министров и аппаратами иных государственных органов. Основная цель этого термина — показать, что при Президенте существует единый слаженный механизм, работающий под непосредственным руководством Президента и выполняющий задачи, которые являются или продолжением задач, стоящих перед Президентом, или вытекают из них.

Таким образом, аппарат Президента — это совокупность органов государственного управления, призванных оказывать ему помощь в работе, выполнять его указания и поручения. По своему основному предназначению рассматриваемый аппарат имеет определенное сходство с аппаратами других государственных органов. По правовому же статусу аппарат Президента находится на более высокой ступени.

Особенно важной структурной единицей аппарата Президента является Администрация Президента Республики Беларусь.

Администрация Президента образуется, упраздняется и реорганизуется Президентом (п. 5 ст. 84 Конституции). Ее правовой статус определяется Положением об Администрации Президента Республики Беларусь, которое утверждено Указом Президента Республики Беларусь от 23 января 1997 г.

Название рассматриваемого органа — администрация — не совсем точное. Оно не раскрывает его основную суть и не показывает место в управленческой системе.

Термин «администрация» происходит от латинского слова «administration», что в переводе на русский язык означает «управление». По этой причине любой орган, который призван осуществлять управление, называется администрацией. В Словаре русского языка С.И. Ожегова под администрацией понимаются органы исполнительной власти, управления. Например, говорят: «администрация завода, министерства, вуза», а в статье 47 Устава Белорусского государственного университета записано, что текущее руководство деятельностью Б ГУ осуществляет администрация. В пункте 2 статьи 234' КоАП говорится об администрации предприятий, учреждений и организаций, которой предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях.

В соответствии со статьей 11 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» исполнительным и распорядительным органом на территории района в городе является местная администрация.

Ж. Ведель в понятие администрации включает всю совокупность органов, осуществляющих государственное управление: президента республики, премьер-министра и правительство, префектов, мэров, а также других многочисленных представителей государственной администрации. Часть четвертая его книги так и называется: «Структура администрации».

Г. Брэбан дает многозначное толкование термина «государственная администрация». Им традиционно обозначают сферу управления публичным сектором.

В статье 20 Конституции Французской Республики под администрацией понимается более узкий круг государственных органов. В соответствии с этой статьей в распоряжении Правительства находятся администрация и вооруженные силы.

«Администрация — это аппарат, органы, совокупность лиц, которые управляют, руководят действиями людей».

По мнению Д.Н. Бахраха, исходя из социального управления, можно выделить следующие виды администрации:

1) администрацию предприятия, учреждения;

2) муниципальную администрацию;

3) администрацию субъекта федерации;

4) федеральную администрацию;

5) администрацию международных организаций и др.

Итак, слово «администрация» имеет много значений, но всегда связывается с органом государственного управления или с их совокупностью. Несмотря на добавление в ряде случаев к этому слову пояснительных слов (например, «Президента», «местная», «вуза» и т.д.), оно нежелательно для обозначения названия такого органа, как Администрация Президента.

Более удачным для его определения были бы слова «штаб» или «кабинет». Тогда бы нынешняя Администрация Президента имела бы название: «Штаб Президента Республики Беларусь» или «Кабинет Президента Республики Беларусь».

Администрация Президента Республики Беларусь является органом государственного управления и имеет свою структуру. В ее состав входят:

1) Глава Администрации Президента Республики Беларусь;

2) первый заместитель Главы Администрации Президента Республики Беларусь;

3) два заместителя Главы Администрации Президента Республики Беларусь;

4) помощники Президента Республики Беларусь,

5) Главное управление кадровой политики;

6) Главное идеологическое управление;

7) Главное государственно-правовое управление;

8) Главное организационное управление,

9) Главное управление по взаимоотношениям с органами законодательной и судебной власти;

10) Экономическое управление.

11) Управление внешней политики;

12) Управление по работе с обращениями граждан;

13) Канцелярия Президента Республики Беларусь;

14) Приемная Президента Республики Беларусь;

15) Пресс-служба Президента Республики Беларусь;

16) Секретариат Главы Администрации Президента Республики Беларусь;

17) Отдел подготовки выступлений;

18) Отдел по вопросам гражданства и помилования.

Структура и общая численность работников Администрации утверждаются Президентом по представлению Главы Администрации. Глава Администрации назначается на должность и освобождается от должности указом Президента и является руководителем Администрации. Его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности также Президентом, но по представлению руководителя Администрации. Между названными должностными лицами осуществляется распределение обязанностей Главой Администрации, который со своими заместителями руководит работой структурных подразделений в соответствии с распределенными обязанностями.

Общее руководство деятельностью Администрации осуществляет ее Глава. Он назначает на должность и освобождает от должности руководителей структурных подразделений и иных работников Администрации. Первые назначаются и освобождаются от должности по представлениям заместителей Главы Администрации, а вторые — по представлениям руководителей структурных подразделений, согласованным с соответствующим заместителем Главы Администрации.

Глава Администрации организует работу Администрации, решает вопросы повышения квалификации работников Администрации, премирования, установления надбавок к должностным окладам, выдачи им других денежных выплат, утверждает штатное расписание и смету расходов Администрации в пределах средств, выделенных на ее содержание, согласовывает назначение на должность и освобождает от должности руководителей (их заместителей) государственных органов, учреждений, организаций, образованных при Администрации.

В целях организации деятельности Администрации ее Глава издает распоряжения — правовые акты внутриорганизационного характера.

Названные выше полномочия Главы Администрации являются внутренними. Глава Администрации обладает также полномочиями внешнего характера: имеет право выступать в качестве представителя Президента в Палате представителей и Совете Республики Национального собрания, Конституционном Суде; представлять Администрацию в отношениях с внутригосударственными, зарубежными и международными организациями; направлять соответствующим органам и организациям на согласование внесенные Президенту проекты декретов, указов и распоряжений, если они не были согласованы в установленном порядке, при необходимости возвращать проекты решений на доработку; организовывать проведение комплексной экспертизы поступающих проектов указанных актов и докладывать об этом Президенту.

Кроме того, Глава Администрации обобщает предложения, делает заключения и вносит Президенту материалы о назначении (согласовании назначения) на должность и об освобождении от должности лиц, назначаемых Президентом или по согласованию с ним; во исполнение решений Президента дает государственным органам, иным государственным организациям, подотчетным Президенту, обязательные для выполнения указания и поручения по вопросам, входящим в компетенцию Администрации; запрашивает и получает у Совета Министров, иных государственных органов информацию о выполнении актов и поручений Президента; обеспечивает подготовку предложений Президенту по основополагающим вопросам внутренней и внешней политики.

Глава Администрации является по должности членом Совета Министров и его Президиума. Он обладает дисциплинарными полномочиями по отношению к подчиненным работникам.

В состав Администрации входит коллегия, которая создается Президентом и состоит из Главы Администрации, его заместителей, а также других работников Администрации.

Председателем коллегии является Глава Администрации. Ее деятельность как коллегиального органа осуществляется через заседания, проводимые по мере необходимости. Заседания считаются правомочными, если на них присутствует не менее двух третей от общей численности членов коллегии. На заседаниях рассматриваются вопросы деятельности государственных органов, иных государственных организаций, учреждений по выполнению решений Президента, а также иные вопросы, входящие в компетенцию Администрации.

По результатам обсуждения вопросов коллегия большинством голосов от общей численности ее членов принимает решения, которые оформляются протоколами и подписываются Главой Администрации и издаются от имени Администрации. При равенстве голосов членов коллегии голос ее председателя является решающим.

Администрация представляет собой орган государственного управления, сравнимый с любым республиканским органом государственного управления. В ее состав входят 160 работников.

Главной целью образования Администрации в соответствии со статьей 1 Положения об Администрации Президента Республики Беларусь является обеспечение деятельности Президента в области государственной кадровой политики и идеологии, осуществление подготовки, выполнения и контроля за исполнением решений Главы государства. Такая формулировка не в полной мере отражает основное предназначение Администрации, которое состоит в организационном, информационно-аналитическом и правовом обеспечении деятельности Президента. Определение кадровой политики и идеологии, безусловно, является весьма важным, но не первостепенным.

Тесно связаны с целями задачи Администрации, предназначенные для реализации этих целей. В указанном Положении в качестве первоочередной предусмотрена задача обеспечения проведения государственной кадровой политики, идеологии и права. По существу, это не одна, а три задачи. Правильным было бы их разделить, записать в отдельных пунктах, потому что они разные и вряд ли совместимы. Основы кадровой политики закреплены в Конституции Республики Беларусь и многочисленных нормативных правовых актах. Среди них — указы Президента Республики Беларусь: от 8 ноября 2001 г. № 644 «Об утверждении кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь», от 8 октября 2001 г. № 645 «Об утверждении порядка назначения (утверждения), освобождения и согласования назначения (освобождения) Президентом Республики Беларусь на некоторые должности, включенные в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь», от 17 июля 1996 г. № 253 «О совершенствовании работы с руководящими кадрами в системе государственных органов», от 24 января 1997г. № 100 «О совершенствовании организации переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров государственных органов» и Концепция государственной кадровой политики Республики Беларусь.

Идеология как совокупность (система) идей, теорий, взглядов, которые характеризуют общество и направлены на утверждение либо изменение, преобразование существующих общественных отношений, нашла отражение в Конституции Республики Беларусь и в других правовых документах — программах (прогнозах), актах, регулирующих те или иные общественные отношения, выступлениях Президента Республики Беларусь.

Названные задачи весьма важны. Их реализация выражается в определении стратегии государства в рассматриваемых областях.

Основными задачами (согласно ст. 4 Положения об Администрации) являются следующие:

1) координация деятельности подчиненных Президенту Республики Беларусь государственных органов в области государственной кадровой политики, идеологии и права;

2) обеспечение взаимодействия Президента Республики Беларусь с органами законодательной, исполнительной и судебной власти;

3) организационное, информационно-аналитическое и правовое обеспечение деятельности Президента Республики Беларусь.

Несомненно, перед Администрацией стоит также задача, выражающаяся в обеспечении законности. Она является конституционной и возведена в ранг принципа государственного управления (ст. 7 Конституции). В статье 2 Положения записано: «В своей деятельности Администрация Президента Республики Беларусь руководствуется Конституцией Республики Беларусь, законами Республики Беларусь, декретами, указами и распоряжениями Президента Республики Беларусь, а также настоящим Положением». Кроме того, Администрация руководствуется и указаниями Президента, выполняет его поручения.

Основные задачи Администрации реализуются через ее функции. Таким образом, между задачами и функциями существует тесная связь: функции определяются задачами и из них вытекают.

В пункте 5 Положения закреплены основные функции Администрации:

1) организационное обеспечение Президента Республики Беларусь;

2) информационно-аналитическое обеспечение деятельности Президента Республики Беларусь;

3) правовое обеспечение деятельности Президента Республики Беларусь;

4) обеспечение проведения государственной политики в области права;

5) обеспечение проведения государственной кадровой политики;

6) обеспечение проведения государственной идеологии;

7) обеспечение взаимодействия Президента Республики Беларусь с органами законодательной и судебной власти;

8) координация деятельности подотчетных Президенту Республики Беларусь государственных органов в области государственной кадровой политики, идеологии и права;

9) обеспечение взаимодействия Президента Республики Беларусь с Советом Министров Республики Беларусь, республиканскими органами государственного управления в решении вопросов социально-экономического развития республики, осуществлении контроля за разработкой и реализацией президентских программ;

10) подготовка материалов по вопросам соблюдения прав и свобод человека, гражданина;

11) подготовка материалов по вопросам гражданства, наград и помилования, введения соответствующего государственного учета;

12) обеспечение взаимодействия Президента Республики Беларусь с общественно-политическими институтами, другими общественными объединениями;

13) организация приема граждан и рассмотрение их обращений, регламентация процесса учета и внесения на рассмотрение Президента Республики Беларусь входящей корреспонденции;

14) ведение делопроизводства, обеспечение сохранности и организация использования архивных документов;

15) координация деятельности государственных средств массовой информации.

Названные функции Администрация осуществляет с помощью своих структурных подразделений. По существу структура Администрации построена в соответствии с ее основными функциями. Следовательно, функции предопределяют структуру. Между тем, каждое структурное подразделение может реализовывать не одну, а несколько функций.

На первом месте находится функция обеспечения проведения государственной кадровой политики, которая реализуется Главным управлением кадровой политики. В этих целях управление осуществляет организацию единой системы учета, подбора, подготовки и расстановки руководящих кадров, готовит предложения о назначении и освобождении руководящих работников, должности которых включены в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь, утвержденный Указом Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. №644. Указанный документ содержит Перечень высших государственных должностей Республики Беларусь, Перечень должностей руководящих работников государственных органов и иных государственных организаций, включаемых в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь. К ним, например, относятся следующие должности:

1) Премьер-министр Республики Беларусь;

2) председатели палат Национального собрания Республики Беларусь;

3) Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь;

4) Председатель Верховного Суда Республики Беларусь;

5) Председатель Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь;

6) Глава Администрации Президента Республики Беларусь;

7) Председатель Комитета государственного контроля Республики Беларусь;

8) Генеральный прокурор Республики Беларусь и др.;

9) Председатель Правления Национального банка Республики Беларусь;

10) Управляющий делами Президента Республики Беларусь;

11) заместители Премьер-министра Республики Беларусь;

12) заместители Главы Администрации Президента Республики Беларусь;

13) заместитель Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь;

14) Президент Национальной академии наук Беларуси;

15) министры и руководители иных республиканских органов государственного управления Республики Беларусь, заместители министров и председателей государственных комитетов;

16) Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ;

17) председатели облисполкомов и Минского горисполкома;

18) послы Республики Беларусь и др.

Главное управление кадровой политики на основе анализа эффективности деятельности республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов по руководству государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством дает оценку руководителям и подготавливает соответствующие предложения. Оно разрабатывает предложения по координации деятельности указанных органов по подготовке, переподготовке и повышению квалификации управленческих кадров, определению перспективных направлений международного сотрудничества в этой области, обеспечивает создание и совершенствование системы аттестации руководящих работников, их конкурсного отбора и выдвижения, формирование резерва управленческих кадров.

Реализация функции по обеспечению проведения государственной идеологии и информационной политики осуществляется Главным идеологическим управлением. Управление призвано координировать работу государственных органов по формированию государственной идеологии, способной интегрировать идеи устойчивого развития, развивать духовное наследие, обеспечивать конституционное равноправие белорусского и русского языков, обеспечивать оперативное информирование населения по вопросам внутренней и внешней политики Президента Республики Беларусь.

Дата добавления: 2014-12-16