Адміністративний порядок» накладання санкцій як ознака управлінського характеру адміністративної відповідальності

Торкаючись еволюції розуміння терміна «адміністративний порядок», спочатку доречно нагадати, що нормативна регламентація відносин, по­дібних до відносин сучасної адміністративної відповідальності, з’явилася на теренах нашої держави у другій половині XIX століття. Хоча жоден правовий акт того часу не використовує поняття «адміністративна відпо­відальність», та й саме поняття «відповідальність» використовується у за­конодавстві досить рідко.

У 1861 р. у доповідній записці імператору Олександру II про судово-поліцейський статут головний управляючий II відділенням Державної Ради граф Д.М. Блудов вказував на необхідність відмежування злочинів, підвідом­чих кримінальним судам, від «поліцейських проступків», які у країнах За­хідної Європи на той час підлягали розгляду спеціальними поліцейськими суддями або адміністративними органами. Д.М. Блудов пропонував роз­межувати повноваження судової влади і поліції у слідчих діях і віднести досудовий розгляд справ про кримінальні злочини до відання судових слідчих, а провадження у справах про маловажні злочини та проступки – до відання мирових суддів.

Проект судово-поліцейського статуту, що містив 206 статей, був пере­даний на розгляд до II відділення Державної Ради у лютому 1864 р. Проект доопрацьовувався на засіданнях Державної Ради у травні та липні 1864 р., після чого його останній варіант під назвою «Статут про покарання, що накладаються мировими суддями» був поданий на розгляд імператору і затверджений 20 листопада 1864 р. Статут про покарання складався з 13 глав, перша з яких містила загальні положення (порядок заміни стягнень, обставини, що пом’якшують та обтяжують відповідальність, тощо). Решта глав, що належали до його особливої частини, містили у своєму складі 150 проступків, поділених залежно від об’єкта посягання на 12 видів – про­ступки, що посягають на встановлений порядок управління (гл. II, а також гл. V – порушення Статуту про паспорти), на громадський порядок (гл. III – «проступки проти благочинства, порядку та спокою»), а також проступ­ки, передбачені у гл. X та XI, що посягають на громадський благоустрій (гл. IV), на порядок в галузі будівництва і залізничного транспорту (гл. VI), такі, що порушують правила пожежної безпеки (гл. X), тощо. Статутом про покарання не були передбачені процесуальні основи провадження у маловажних проступках (порядок накладення покарань, процедура оскар­ження дій мирових суддів, застосування заходів адміністративного припи­нення і т. ін.)6.

Загалом, згідно зі Статутом кримінального судочинства (1864 р.), миро­вим суддям були підсудні:

• справи про менш важливі злочини і проступки;

• справи про злочини і проступки, у яких провадження, що почина­ лись не інакше як за скаргами осіб ображених або тих, що зазнали збитків, може бути припинене примиренням;

• справи про крадіжки, шахрайства, лісові порубки, привласнення знай­ дених речей та інші злочини цього виду, скоєні особами, що підлягають за ці діяння ув’язненню у робочому домі7.

Водночас з установленням судового порядку розгляду справ про мало­важні злочини і проступки низкою правових актів передбачався адмініст­ративний порядок розгляду та розв’язання справ про певні правопорушен­ня. Так, скажімо, Положенням про заходи щодо охорони державного по­рядку та громадського спокою від 14 серпня 1881 р. встановлювалося, що у місцевостях, оголошених у стані посиленої охорони, права та обов’язки щодо збереження державного порядку та громадської безпеки «поклада­ються на Генерал-губернаторів... а в губерніях, які їм не підвідомчі, – на Губернаторів і Градоначальників. В межах цих місцевостей згадані началь­ницькі особи можуть: а) видавати обов’язкові постанови щодо предметів, які відносяться до попередження порушення громадського порядку та дер­жавної безпеки; б) встановлювати за порушення таких обов’язкових по­станов стягнення, що не перевищують тримісячного арешту або грошово­го штрафу в 500 карбованців. Генерал-губернаторам, а в місцевостях, їм не підлеглих, – Губернаторам і Градоначальникам надається право також вирішувати в адміністративному порядку справи про порушення виданих ними обов’язкових постанов»8.

Адміністративний порядок накладання стягнень передбачався також Зводом статутів про акцизні збори, до якого входили Статут про питейний збір, Статут про тютюновий збір і Правила про акцизи з цукру, з освітлю­вальних нафтових мастил і підпалювальних сірників та про продаж фос­фору. Розділ 5 зазначеного нормативного акта містив правила про стяг­нення за порушення постанов про акцизні збори, а розділ 6 – правила про порядок провадження у справах про порушення постанов про акцизні збо­ри. Зокрема, у ст. 1140 зазначалося, що справи про порушення, за які обвинувачений може підлягати одному грошовому стягненню, без конфіс­кації або з конфіскацією предметів, вирішуються в адміністративному по­рядку (управляючим акцизними зборами і міністерством фінансів)9.

Після Жовтневої революції 1917 р., створення у 1922 р. Радянського Союзу, до якого Україна увійшла як союзна республіка, ситуація з розвит­ком відносин адміністративної відповідальності певним чином повторила­ся. 27 липня 1927 р. Всеукраїнський центральний виконавчий комітет і Раднарком УРСР видали постанову «Про надання адміністративним орга­нам права вживати заходів адміністративного впливу за маловажні право-ломства». Згідно з цією Постановою для увільнення судових установ від маловажних кримінальних справ і прискорення їх розв’язання та на зміну частини другої Кримінального Кодексу НКВС АМСРР, адміністративним відділам округових виконавчих комітетів і районовим виконавчим коміте­там було надано право вживати заходів адміністративного впливу за певні (маловажні) праволомства10 (терміном «праволомство» у ті часи познача­лося правопорушення).

Згодом ці норми увійшли до Адміністративного Кодексу УРСР, який був затверджений ВУЦВК 12.10.1927 р. і введений у дію з 1.02.1928 р. Цікаво те, що в Адміністративному Кодексі вже використовується поняття «відповідальність», і вона диференціюється залежно від порядку застосу­вання. Так, в артикулі 28 Адміністративного Кодексу зазначалося: «Окру-говим і районовим виконавчим комітетам, їх президіям і міським та се­лищним радам надається право, в обсязі їх компетенції (арт. 49) і в межах їх території, на розвиток і на виконання чинного законодавства, видавати обов’язкові постанови, що їх оголошується до загального відома й які вста­новлюють: а) будь-які обов’язки для всієї людності даної території або для окремих груп людності; б) відповідальність за зламання або невиконання цих обов’язків адміністративним порядком, а за випадків, окремо встанов­лених у законі, – судовим або дисциплінарним порядком»11 (виділено ав­тором. – Д.Л.). І крім того, в Адміністративному Кодексі, можливо, впер­ше, використовується поняття «адміністративна відповідальність». Зокре­ма, в артикулі 175 зазначалося: «Особи, що затаїли речі, які треба конфіс­кувати, притягаються до адміністративної або судової відповідальності, з одночасним вилученням речей, які підлягають конфіскації».

Аналіз законодавства УРСР та СРСР 20–70-х років свідчить про те, що здебільшого під адміністративною відповідальністю розумілось, передусім, застосування штрафів в адміністративному порядку за різноманітні право­порушення.

21 червня 1961 р. Президія Верховної Ради СРСР прийняла Указ «Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адмініст­ративному порядку», а 15 грудня 1961 р. Президія Верховної Ради УРСР прийняла Указ з такою самою назвою, який став прообразом майбутнього Кодексу про адміністративні правопорушення. В цьому Указі встановлю­вався загальний перелік порушень, за які могли бути передбачені адмініст­ративні стягнення у вигляді штрафу, встановлювались максимальні роз­міри штрафів, визначався порядок їх накладення і т. ін. При цьому слід зазначити, що поняття «адміністративна відповідальність» в зазначених указах не вживалося.

І все ж таки з початку 60-х років поняття «адміністративна відпові­дальність» все частіше використовується у нормативних актах СРСР та УРСР. Так, Указом Президії Верховної Ради УРСР від 22.04.1960 р. «Про відповідальність за незаконне виготовлення і використання радіопереда-вальних установок» встановлювалось, що за виготовлення і користування радіопередавальними установками без належного дозволу, а також за ко­ристування ними з порушенням правил, що регулюють радіозв’язок, до винних осіб застосовуються заходи громадського впливу або адміністра­тивні заходи у вигляді штрафу розміром до 20 карбованців з вилученням всієї апаратури, що використовувалась для радіопередач; за ті самі дії, вчи­нені неповнолітніми, громадську й адміністративну відповідальність не­суть їхні батьки. В Указі Президії Верховної Ради УРСР від 17.08.1966 р. «Про відповідальність за порушення правил адміністративного нагляду» встановлювалось, що порушення правил адміністративного нагляду особа­ми, відносно яких такий нагляд установлений, тягне за собою адміністра­тивну відповідальність у вигляді штрафу від 10 до 50 карбованців (виділено автором. – Д.Л.).

Згодом це поняття з’являється і у назвах нормативних актів, на­приклад: Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про посилення адмін­істративної відповідальності за порушення правил риболовства і охо­рони рибних запасів у водоймищах СРСР», від 27.03.1964 р. Постанова Ради Міністрів УРСР «Про адміністративну відповідальність за пошкод­ження високовольтних електричних мереж» від 10.10.1969 р., Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про адміністративну відповідальність за порушення законодавства про працю і правил охорони праці» від 13.10.1976 р. тощо.

У переважній більшості нормативних актів поняття «адміністративна відповідальність» пов’язане виключно із застосуванням штрафів в адміні­стративному порядку. Так, у п. 1 згаданої вище Постанови Ради Міністрів УРСР «Про адміністративну відповідальність за пошкодження високоволь­тних електричних мереж» встановлювалось, що за пошкодження високо­вольтних електричних мереж внаслідок порушення Правил охорони висо­ковольтних електричних мереж винні особи підлягають в адміністратив­ному порядку штрафу в таких розмірах: посадові особи – до 50 карбованців, громадяни – до 10 карбованців, якщо це порушення не тягне за собою кримінальної відповідальності12. У п. 1 Указу Президії Верховної Ради СРСР «Про адміністративну відповідальність за порушення законо­давства про працю і правил охорони праці» також зазначалося, що особи, винні у порушенні законодавства про працю і правил охорони праці, мо­жуть бути піддані в адміністративному порядку штрафу в розмірі до 50 карбованців13.

У 1967 р. з метою впорядкування законодавства про адміністративну відповідальність і зміцнення законності в його застосуванні комісії зако­нодавчих пропозицій Ради Союзу і Ради національностей ВР СРСР висло­вились за розробку Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративну відповідальність, що й було передбачено у Постанові Президії Верховної Ради СРСР від 13.10.1967 р. Процес розроблення за­значеного акта тривав досить довго, і 23.10.1980 р. Верховна Рада СРСР прийняла Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про адмі­ністративні правопорушення. На той час законодавство про адміністра­тивну відповідальність охоплювало біля 500 нормативних актів, і потреба в їх кодифікації була вкрай актуальною.

І нарешті, 07.12.1984 р. був прийнятий Кодекс Української РСР про адміністративні правопорушення, який з численними змінами діє й сьо­годні. Прийняттям цього Кодексу завершився процес кодифікації законо­давства про адміністративну відповідальність, але, як і в інших норматив­них актах, визначення поняття «адміністративна відповідальність» у ньому відсутнє, хоча сам термін досить часто використовується.

З вищенаведеного можна зробити висновок про те, що поштовхом до виникнення відносин адміністративної відповідальності було прагнення відокремити малозначущі правопорушення від злочинів (за ознакою ступеня суспільної небезпечності) і встановити спрощену процедуру розгляду справ про такі правопорушення. Спочатку це відбувалося в рамках судової сис­теми, але згодом встановився й адміністративний порядок розгляду таких справ і застосування відповідних стягнень.

Зрозуміти сутність адміністративного порядку накладення стягнень за правопорушення можна, проаналізувавши згаданий вище Указ Пре­зидії Верховної Ради УРСР від 15.12.1961 р. «Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку». Згідно з цим Указом право накладення штрафів в адміністративному порядку мали адміністративні комісії при виконавчих комітетах район­них, міських рад народних депутатів, а у випадках, передбачених ст. 12 цього Указу, – відповідні державні органи і посадові особи. Якщо по­глянути на перелік державних органів, яким надавалось право наклада­ти штрафи в адміністративному порядку, то можна помітити, що майже всі вони є органами виконавчої влади (за сучасною класифікацією) і реалізують надане їм право в процесі реалізації своїх управлінських функцій.

Отже, можна сказати, що накладення штрафів в адміністративному порядку означає, що воно здійснюється уповноваженими органами вико­навчої влади у процесі здійснення ними функцій державного управління.

Загалом дослідження генезису й еволюції відносин адміністративної відповідальності дає підстави стверджувати, що основною характерною озна­кою адміністративної відповідальності завжди був саме порядок П застосу­вання.

Аналогічний висновок можна зробити, проаналізувавши і деяку міжна­родно-правову практику.

Приклади з міжнародно-правової практики. У дослідженнях з різних га­лузей вітчизняного права доволі часто не звертається увага на існування міжнародних угод, зокрема таких документів, як Європейська Конвенція про захист прав людини і основних свобод (далі – Конвенція), положення яких, згідно з Конституцією України, є частиною національного законо­давства.

Безпосередньо Конвенція не торкається питань адміністративної відпо­відальності, однак практика застосування положень Конвенції Європейсь­кою комісією з прав людини і Європейським судом з прав людини (страс­бурзькі прецеденти) свідчить про те, що вона поширює свою дію і на відно­сини адміністративної відповідальності.

Хоча переважна більшість вітчизняних правознавців не визнає судо­ву практику джерелом права, значення страсбурзьких прецедентів зали­шається досить великим з огляду на те, що вони фактично є актами офіційного тлумачення Конвенції. При цьому це тлумачення не можна розглядати як виключно казуальне, оскільки у цьому випадку конт­рольний орган не просто вирішує конкретну справу, а й створює право­ву судову доктрину.

Страсбурзьке прецедентне право обумовило формування у Європі но­вої доктрини кримінальної сфери. Поняття «кримінальної сфери» охоп­лює кримінально-правові, кримінально-процесуальні й частину адмініст­ративних правовідносин, зокрема відносин, пов’язаних із застосуванням адміністративних стягнень. Це нове поняття пов’язано з тлумаченням «кри­мінального звинувачення» у ст. 6 Конвенції.

Спочатку Комісія розглядала «кримінальне звинувачення» в сенсі зви­нувачення у злочині, передбаченого в звичайному кримінальному кодексі, однак поступово таке тлумачення змінювалось.

У справі Нормайстера у 1968 р. суд встановив, що «кримінальне зви­нувачення» треба розуміти не у сенсі національного законодавства, а ви­ходячи з розуміння його у контексті Конвенції. У рішенні в справі Адольфа він звернув увагу на необхідність «автономного» розуміння «криміналь­ного звинувачення» у контексті Конвенції, а не на основі внутрішнього права.

У рішенні в справі Енгеля з питань розмежування дисциплінарної про­цедури (яка не охоплюється ст. 6 Конвенції) і кримінального звинувачення суд дійшов висновку, що «характер процедури за внутрішнім правом не може мати вирішального значення з питання можливості застосування частини першої ст. 6 Конвенції, оскільки у протилежному випадку націо­нальна влада може ухилитися від зобов’язань, що накладаються цією стат­тею, шляхом введення дисциплінарних процедур щодо злочинів, які за своєю природою і характером санкцій є або можуть стати частиною крим­інального права». У цій справі були названі три критерії, які дають змогу відмежувати «кримінальну сферу» від стягнень, які не належать до кримі­нальної сфери: класифікація правопорушення у національному праві, при­рода злочину і природа й суворість покарання.

Спочатку було відзначено, що перший критерій не є визначальним – він враховується тільки у тому випадку, якщо діяння не є злочином за своєю природою, але розглядається як кримінальний злочин у національ­ному праві. Під «природою злочину» розуміється сфера застосування нор­ми, що порушується. Якщо норма має універсальний, загальнообов’язко­вий характер – це злочин, якщо норма відноситься тільки до певної обме­женої дисциплінарною владою групи, то йдеться про дисциплінарний про­ступок.

Згодом цю доктрину було розвинуто поширенням «кримінальної сфе­ри» на адміністративні правопорушення. Ці правопорушення (у тому числі й зі спеціальним суб’єктом) та інші малозначущі злочини за своєю при­родою відносяться до порушення норм універсального характеру, тобто до «кримінальної сфери» (справа Адольфа, справа Оцтюрка). Стосовно адміністративних правопорушень були висунуті ті самі критерії «кримі­нальної сфери», що й до дисциплінарних у справі Енгеля (природа зло­чину і санкції). Згодом у справі Лутца було визначено, що для розуміння злочину як приналежного до кримінальної сфери вистачає наявності од­ного з критеріїв, а не їх сукупності. Таким чином всі адміністративні правопорушення віднесені до кримінальної сфери незалежно від суво­рості санкцій14.

З наведеної практики можна зробити різні висновки, але найбільш ціка­вим з точки зору теорії є підхід до визначення критеріїв розмежування злочинів і адміністративних проступків, а відтак, і до розмежування видів юридичної відповідальності.

Якщо подивитись на згадані вище страсбурзькі прецеденти, то єдиним критерієм для розв’язання питання про застосування частини першої ст. 6 Конвенції, який не відноситься до характеристик власне протиправного діяння, але згадується у рішеннях суду, є характер процедури за внутрішнім правом. Зрозуміло, що йдеться про порядок розгляду справ та застосування відповідних стягнень або покарань.

Висновки щодо застосування «адміністративного порядку». Якщо звер­нути увагу на визначення понять злочину (ст. 11 Кримінального кодек­су України) й адміністративного правопорушення (ст. 9 КпАП Украї­ни), то неважко помітити, що єдиною їх ознакою, яка пов’язана з процедурою, є вид юридичної відповідальності, яку за них передбачено. Для злочину це буде кримінальна караність (передбаченість кримінальної відповідальності саме Кримінальним Кодексом), а для адміністративно­го правопорушення – передбаченість за певне діяння адміністративної відповідальності.

Якщо, так би мовити, «вилучити» з визначення цих понять вид юри­дичної відповідальності, межа між злочином і адміністративним правопо­рушенням стає дуже розмитою і нечіткою. Інші ознаки цих діянь практич­но збігаються за змістом і розрізняються тільки ступенем суспільної шкідли­вості (суспільне небезпечні чи суспільне шкідливі). При цьому «суспільна шкідливість» – поняття досить абстрактне, а процедура застосування по­карань і стягнень дуже конкретна. Можна також сказати, що ступінь су­спільної шкідливості діяння конкретизується через передбачену законом процедуру застосування стягнень і покарань та їх розмір. Чим вищий ступінь суспільної шкідливості, тим складніша процедура накладення стягнень і більша їх суворість.

Таким чином, наведене ще раз підтверджує, що ключовим моментом при розмежуванні різних видів юридичної відповідальності є саме процеду­ра, порядок накладення відповідних стягнень.

Навіть у тих випадках, коли справи про адміністративні правопорушен­ня розглядаються судами, можна стверджувати про наявність того ж само­го адміністративного порядку притягнення до адміністративної відпові­дальності. Це звучить незвично, але прямо випливає з аналізу чинного законодавства України.

Так, відповідно до ст. 1 Закону України «Про судоустрій України» орга­ни судової влади здійснюють свої повноваження виключно на підставах, у межах і порядку, передбачених Конституцією України та законами. У час­тині другій цієї ж статті зазначено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністра­тивного, кримінального, а також конституційного судочинства, причому судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами за­гальної юрисдикції.

Відповідно до статей 213 та 221 КпАП частина справ про адміністра­тивні правопорушення розглядається районними (міськими) судами, які згідно зі ст. 21 Закону України «Про судоустрій України» відносяться до категорії місцевих загальних судів. Водночас згідно із частиною другою ст. 22 цього Закону місцеві загальні суди розглядають кримінальні та цивільні справи, а також справи про адміністративні правопорушення. У свою чер­гу, згідно із частиною четвертою ст. 22 адміністративні справи, пов’язані з правовідносинами у сфері державного управління та місцевого самовряду­вання (справи адміністративної юрисдикції), розглядають місцеві адміні­стративні суди.

У ст. 19 Закону України «Про судоустрій України» зазначено, що відпо­відно до Конституції України в системі судів загальної юрисдикції утворюються загальні та спеціалізовані суди, і спеціалізованими судами є госпо­дарські, адміністративні та інші суди, визначені як спеціалізовані.

Очевидно, що у контексті згаданих статей Закону України «Про судо­устрій України» загальні суди здійснюють цивільне та кримінальне судо­чинство, а адміністративні суди – адміністративне судочинство. Причому така форма судочинства, як адміністративне, притаманна тільки адмініст­ративним судам.

З цього випливає, що оскільки розгляд справ про адміністративні пра­вопорушення віднесено до компетенції загальних судів, його не можна віднести до жодної із передбачених законом форм судочинства, а відтак, і вважати здійсненням правосуддя. Логічним є висновок про те, що вирі­шення справ про адміністративні правопорушення, здійснюване судами, є реа­лізацією судової влади не у формі судочинства, а у формі адміністративного провадження.

Таким чином, у випадку розгляду судами справ про адміністративні правопорушення відбувається розподіл відповідних повноважень - шля­хом передачі судам окремих повноважень органів виконавчої влади. На користь цього твердження свідчать:

• однаковий порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення як органами виконавчої влади, так і судами;

• відсутність серед принципів провадження в справах про адміністра­тивні правопорушення, принципу змагальності сторін, який у ст. 129 Кон­ституції України визнано одним з основних принципів судочинства.

Важливо, що вищезгадані положення не суперечать Закону України «Про судоустрій України». Адже у ст. 23 цього Закону зазначено, що суд­дя місцевого суду здійснює правосудця в порядку, встановленому проце­суальним законом (п. 1), а також інші передбачені законом повноважен­ня (п. 4). Можна вважати, що право розгляду справ про адміністративні правопорушення й відноситься до «інших передбачених законом повно­важень».

Не суперечить наведене і Конституції України. Згідно зі ст. 124 Кон­ституції не допускається делегування функцій судів, а також привласнен­ня цих функцій іншими органами та посадовими особами, але аж ніяк не виключається можливість наділення судів функціями інших державних органів, зокрема, як здається, і органів виконавчої влади.

Більше того, слід вважати цілком прийнятною передачу судам функцій органів виконавчої влади в частині розгляду справ про адміністративні правопорушення, коли необхідним є застосування адміністративного стяг­нення у вигляді конфіскації (до речі, це прямо передбачено ст. 41 Кон­ституції України) або адміністративного арешту. При цьому пріоритетне значення особливого порядку розгляду цих справ судами зумовлює не­обхідність вважати суди одним із видів суб’єктів, які реалізують функції органів виконавчої влади щодо розгляду і вирішення адміністративних деліктів.

Дата добавления: 2014-12-17