Административный договор и иные юридически значимые действия как формы государственного управления

Понятие и классификация форм государственного управления

Государственное управление, будучи целенаправленной деятельностью уполномоченных органов, осуществляется в различных формах. Разнообразие форм государственного управления обусловлено широким спектром задач, решаемых в процессе его реализации, спецификой организационной структуры отдельных органов управления.

Формы государственного управления определяются стоящими перед государственным органом задачами. Содержание деятельности, компетенция, круг решаемых задач того или иного органа влияют на соотношение конкретных форм управления, преобладание определенных разновидностей управленческого воздействия на объект управления.

Необходимо иметь в виду, что в административно-правовой науке в настоящее время категория «формы государственного управления» не является единообразной дефиницией. В различных источниках можно встретить иные термины: «формы управленческих действий», «формы осуществления исполнительной власти», «формы реализации компетенции субъектами административного права» и др[95]. Несмотря на разнообразие подходов к определению данных понятий, следует иметь в виду, что содержательно они подразумевают именно внешнее выражение властного субъекта административного права в ходе осуществления его компетенции.

Для целей нашего учебника целесообразно сформулировать единообразное определение рассматриваемого понятия: форма государственного управления – внешне выраженное действие исполнительного органа в пределах его компетенции, осуществленное в целях реализации функций государственного управления. В ряде работ в определение указанного понятия включают такие признаки, как «оформленность поведения» органа управления, «наличие последствий управляющего воздействия» и ряд иных. Тем не менее, дополнительные признаки, характеризующие государственное управление, не влияют на концептуальное понимание формы государственного управления. Именно внешнее выражение, проявление функций государственного управления в конкретных действиях должностных лиц и деятельности органов исполнительной власти составляет основу определения формы государственного управления.

Классификация форм государственного управления может быть произведена по различным основаниям. В литературе представлен обширный перечень видов форм государственного управления[96]. Подробно рассмотрим наиболее существенные из них.

Одна из важнейших классификаций предполагает разделение форм государственного управления на правовые и неправовые. Фактическим основанием такой классификации является наличие непосредственных правовых последствий в результате деятельности уполномоченных органов. При осуществлении государственного управления в правовой форме в полной мере реализуется подзаконный ха­рактер полномочий органов управления (должностных лиц). Неправовая форма хотя и может влечь правовые последствия, а также основывается на правовых установлениях, но эти последствия носят опосредованный характер и не определяют содержание этой формы управления.

Проанализируем более детально каждую из вышеназванных форм государственного управления.

В рамках правовой формы управления решаются задачи, связанные с непос­редственным руководством деятельностью объекта управления (учрежде­ний, организаций, объединений) в различных сферах и отраслях жизнедеятельности на основе законов.

В свою очередь, правовые формы государственного управления подразделяются на различные виды, которые отличаются по своему содержанию, кругу решаемых задач при осуществлении функций органов исполнительной власти (властного субъекта административного права). Таким образом, реализация функций государственного управления в правовых формах может варьироваться в зависимости от ряда условий, в которых осуществляется регулятивная функция конкретного органа власти.

Итак, традиционно правовые формы государственного управления классифицируются по содержанию, целенаправленности, способу выражения[97].

С содержательной стороны правовые формы государственного управле­ния можно подразделить на две разновидности:

1. Правотворческие.

2. Правоприменительные.

Существование правотворческой разновидности обусловлено широким спектром регулируемых сфер деятельности. Законодательные акты определяют основополагающие направления регулирования общественных отношений. Даже детализированные нормы закона не могут восполнить пробелы, возникающие в ходе осуществления управленческой деятельности властного субъекта административного права. Необходимы более мобильные и динамичные средства воздействия на управляемые объекты. Тем самым, оптимальная и конкретизированная правовая регламентация управленческих отноше­ний достигается за счет правотворческой деятельности вышеуказанных субъектов государственного управления.

Правотворчество в сфере государственного управления предполагает разработку правовых норм, их оптимизацию, изменения и дополнения либо отмену. Конечным итогом этого процесса является издание нормативных актов управления.

Важно отметить, что правотворчество в сфере государственного управления имеет иную юридическую природу по сравнению с другими формами правотворчества. Так, законодательная деятельность представитель­ных органов заключается в создании базовых законов, закладывающих фундаментальные аспекты общественных отношений в той или иной сфере. Правотворчество же органов исполнительной власти является по статусу подчиненной деятельностью, поскольку осуществляется во исполнение законов, указов, иных актов органов законодательной власти и Президента.

В настоящее время в практику законодательного процесса вносятся соответствующие коррективы. В частности, реализуется концепция преодоления «разрыва» между законодательным правотворчеством и правотворчеством органов исполнительной власти. В настоящее время одним из направлений совершенствования правотворческой деятельности является пакетный метод разработки и принятия проектов законодательных и нормативных актов. Должны быть исключены ситуации, при которых между принятым законом и подзаконными нормативно-правовыми актами, подготавливаемыми для конкретной реализации этого закона, проходит длительный период времени. При внесении законопроекта в настоящее время последовательно реализуется концепция по нормативному сопровождению базового документа. Иными словами, правотворческая форма государственного управления, несмотря на относительную автономность от правотворчества законодательных органов, имеет тенденцию к временн о му и логическому сближению.

Например, при разработке проекта Федерального закона «О милиции» параллельно осуществляется разработка проектов постановлений и приказов, регламентирующих деятельность конкретных подразделений ОВД, соответствующих сфер реализации компетенции милиции.

Следует также отметить, что правотворческая деятельность органов исполнительной власти имеет разноуровневый и согласованный характер с другими государственными органами и должностными лицами. Например, нормативные акты федеральных органов исполнительной вла­сти издаются на основе законов и других актов, принятых Государственной Думой, указов Президента России. Нормативные акты региональных исполнительных органов издаются на основе законодательных органов субъектов федерации и актов федераль­ных органов исполнительной власти по вопросам, относящимся к совместному ведению.

Правотворчество как форму государственного управления можно понимать в двух значениях: как процесс и как результат. В последнем значении правотворчество представляет собой конечный итог деятельности конкретного органа исполнительной власти (должностного лица), выраженный в издании нормативно-правового акта. Нормативно-правовой акт, таким образом, является конкретным результатом устранения пробелов в законодательстве, оптимизации функционирования органа управления по решению стоящих перед ним задач.

В то же время, изданию конкретного нормативно-правового акта предшествует многоэтапный процесс. Схематично его можно представить в следующем виде:

- решение органа управления (должностного лица) об издании нормативного акта,

- обоснование необходимости издания нормативного акта (в случае обязательности согласования решения с вышестоящими или равноуровневыми органами – в коллегиальных органах),

- подготовка проекта нормативного акта,

- представление проекта для обсуждения,

- устранение недостатков и доработка, согласование (факультативная стадия),

- внесение проекта в правотворческий орган, обсуждение проекта в правотворческом органе (факультативная стадия),

- принятие или утверждение проекта,

- издание принятого нормативного акта управления.

В современный период отдельной стадией является стадия антикоррупционной экспертизы. Ее место в процессе правотворчества различных органов государственного управления определяется соответствующими законодательными и нормативно-правовыми актами. На сегодняшний день технология антикоррупционной экспертизы находится на этапе становления. Федеральный закон «О противодействии коррупции» N 273-ФЗ от 25 декабря 2008 года содержит общие установления по этому вопросу.

Тем не менее, это направление является одним из приоритетных в государственной политике. Например, изданы Приказ Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) от 19 февраля 2010 г. N 63 г. Москва "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального агентства лесного хозяйства", Приказ Федеральной службы по труду и занятости (Роструд) от 17 февраля 2010 г. N 51 г. Москва "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Федеральной службы по труду и занятости"[98].

Суть правоприменительной формы государственного управле­ния заложена в самом понятии. Она состоит в применении органом исполнительной власти нормы права для разрешения конкретных управленческих дел. Фактически правоприменение заключается в исполнении акта применения нормы права. Этому предшествует установление фактических обстоятельств дела и имеющейся нормативно-правовой базы с целью применения соответствующей нормы права.

В процессе правоприменения осуществляется регулятивная и правоохранительная деятельность. Соответственно, выделяют названные две разновидности правоприменительной формы государственного управления.

Регулятивная разновидность правоприменения имеет место при решении задач организационного характера, оперативного управления, обеспечения прав и законных интересов граждан, государственных органов, учреждений и организаций. Она не связана с разрешением юридических споров, защитой прав граждан, госу­дарственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, служащих в сфере управления.

Правоохранительная форма правоприменения, напротив, связана с решением вышеназванных задач, состоит в охране урегулированных правовыми нормами управленче­ских отношений и призвана обеспечить их неприкосновенность. В связи с этим особую роль в реализации задач управления посредством правоохраны играют меры государственного принуждения к ли­цам, нарушающим юри­дические обязанности.

Другое основание классификации правовых форм государственного управления – целенаправленность. По этому основанию они подразделяются на:

1. Внутренние.

2. Внешние.

Первые применяются в рамках организационно-штатной деятельности органа, управления его сотрудниками, подчиненными подразделениями. Вторые – реализуются в процессе обеспечения выпол­нения задач органа управления, целей и функций, определяющих содержание управленческой деятельности.

По способу выражения правовые формы государственного управления подразделяются на:

1. Вербальные.

2. Конклюдентные.

Вербальное управление заключается в словесном выражении управленческих установлений.

Преимущественно имеет место письменная разновидность вербального управления. Нормативно-правовые акты, распорядительные документы составляют значительную долю носителей, в которых выражается волеизъявление должностного лица (органа исполнительной власти).

Конклюдентная разновидность предполагает выражение решений управляющего органа посредством использования знаков, жестов, сигналов. При этом через эти бессловесные формы передачи информации осуществляется управленческое воздействие на управляемую систему ввиду возможности восприятия и уяснения однозначного смысла подаваемых команд объектами управления.

Рассмотрим теперь другую важную группу форм управленческой деятельно­сти, а именно неправовых. К их числу относятся:

1.Органи­зационные.

2. Материально-технические.

Организационная форма заключается в осуществлении мероприятий по кадровой работе, подборе и обучению исполнителей, назначению руководителей, внедрению передовых и инновационных систем управления. Широкий спектр организационных мероприятий фактически сводится к реализации менеджмента в системе государственного управления. Важным свойством указанной формы является тот факт, что организационные мероприятия связаны именно с текущей, оперативной управленческой деятельностью. Данная деятельность напрямую не создает юридических фактов, отсутствует непосредственная связь с возникновением или прекращением правоотношений.

Материально-техническая составляющая также непосредственно не связана с юридическими фактами. Разумеется, опосредованно правоотношения возникают и при осуществлении государственного управления по материально-техническому обеспечению деятельности органа (правила закупки оргтехники, требования по объявлению тендера при закупках на определенную сумму и т.п.). Однако сущность этой формы заключается в обеспечивающей функции, которая подчинена задачам по созданию материальных условий для выполнения правовых и иных задач органа управления.

К числу специфических административно-правовых форм относится административно-правовой договор. «Возможность заключения административных договоров является одной из дискуссионных проблем современного административного права. Некоторые авторы признают их наличие, считая их разновидностью горизонтальных административно-правовых отношений, другие полагают, что административных договоров сегодня в чистом виде нет, а есть лишь договоры с отдельными элементами административных, третьи вообще отрицают их существование»[99].Несмотря на различие точек зрения на проблему административных договоров, нельзя не отметить, что процессы, связанные с модернизацией и оптимизацией государственного управления, повышают роль данной формы государственного управления.

Сущность данной формы состоит в том, что в процессе осуществления своих полномочий властный субъект административного права вступает в различные управленческие отношения с другими субъектами административного права, структурно не входящими в систему органов управления властного субъекта. Властный субъект административного права в рамках данной формы реализует имеющиеся у него властные полномочия посредством заключения административного договора.

Осуществляя свою компетенцию, государственный орган при заключении административного договора получает возможность решения своих специфических задач через имеющиеся у другой стороны договора технические и иные возможности. Это позволяет оптимизировать управленческие и финансовые процессы, избавляя орган государственного управления от постоянного содержания производства, персонала, которые необходимы для достижения целей деятельности этого органа. При этом орган государственного управления контролирует исполнение соглашения.

Не следует смешивать административный договор и договор как институт гражданского права. Различность решаемых задач при его заключении, специфичность субъектов заключения административного договора и наличие императивных начал позволяет говорить об административном договоре как самостоятельном виде договора.

Можно отметить, что правовой фундамент возможности административных договоров заложен в Конституции Российской Федерации (например, в п. 3 ст. 11 указывает на то, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется посредством федеративных и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий).

На уровне деятельности органов исполнительной власти административные договоры позволяют оперативно и эффективно решать стоящие перед ними задачи. На практике административный договор предполагает передачу органом государственной власти отдельных функциональных полномочий независимой организации, имеющей возможность выполнить определенные действия, работы, оказать услуги. При этом выполнение этих функций не свойственно (или не рационально) для властного субъекта административного права. В основном речь идет о материально-технических, технологических работах, осуществление которых необходимо для реализации властных полномочий субъекта административного права. Примером использования возможностей административного договора является заключение соглашения с предприятиями по организации эвакуации транспортных средств.

Таким образом, административный договор – это «управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права»[100].

Классификация административных договор отличается разнообразием. Ученые-административисты предлагают различные основания классификации. Так, предлагается следующая дифференциация[101]:

1.Договоры о компетенции.

Данные договоры позволяют разграничивать полномочия, фактически имеет место делегирование полномочий. Указанные договоры могут заключаться в рамках федеративных отношений, при делегировании полномочий федеральными органами государственной власти органам субъекта РФ. Правовой основой таких договоров являются Конституция РФ, Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 04.06.2010) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 22.09.1999).

2.Договоры о сотрудничестве.

Данный вид договоров предполагает паритетность, может заключаться между государственными органами в целях координации действий, повышения эффективности решения стоящих задач.

3. Договоры о поступлении граждан на государственную службу.

Указанные договоры устанавливают правовые отношения, права и обязанности сторон. Эти права и обязанности базируются в том числе на нормах административного права, регламентирующих прохождение службы.

Имеются и иные подходы, в частности, выделяющие следующие виды:

1. Договоры о передаче полномочий.

2. Договоры между органами исполнительной власти о взаимодействии и сотрудничестве при выполнении управленческих функций.

3.Договоры между государственными исполнительными органами и негосударственными структурами в сфере управления государственной собственностью или заключаемые в связи с обеспечением государственных нужд.

4. Договоры исполнительных органов с негосударственными субъектами-физическими лицами по поводу реализации их субъективных прав[102].

Предложенная классификация качественно не отличается от предыдущей. Фактически только третий вид договоров имеет собственную специфику. Данный вид договоров заключается для решения конкретных задач государственного управления в обозначенной сфере деятельности - управление государственной собственностью (обеспечение государственных нужд).

Юридическая основа таких договоров предусмотрена федеральным законодательством. В частности, Федеральный закон от 13.12.1994 N 60-ФЗ (ред. от 24.07.2007) "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (принят ГД ФС РФ 10.11.1994), Федеральный закон от 02.12.1994 N 53-ФЗ (ред. от 02.02.2006) "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" (принят ГД ФС РФ 26.10.1994),Постановление Правительства РФ от 05.06.2007 N 350 (ред. от 28.05.2008) "Об организации мероприятий по закупке и поставке нефти и нефтепродуктов через товарные биржи" и др.

Перейдем к рассмотрению другой специфической категории: «иные юридически значимые действия как формы государственного управления». В процессе государственного управления возникают различные правоотношения, которые обладают рядом признаков, позволяющим говорить о самостоятельности этих форм управления.

В целом данную группу юридически значимых действий можно свести к трем разновидностям:

1. Предоставление управляющей стороной административно-правовых отношений разрешений на совершение каких-либо действий управляемой стороне.

2. Государственная регистрация.

3. Действия, удостоверяющие в установленной форме факты, имеющие юридическое значение[103].

В первую группу входят управомочивающие действия субъекта управления. Это может быть, например, издание акта о передаче полномочий должностному лицу, расширении компетенции государственного органа.

Вторая группа действий предполагает возникновение юридических последствий с момента государственной регистрации конкретного объекта. Например, государственное управление в сфере экономики предполагает издание ряда актов, направленных на регулирование предпринимательской деятельности. Само же регулирование отношений возможно лишь после соответствующей регистрации предприятия.

Третья группа включает в себя действия, удостоверяющие факты, имеющие юридическое значение. Например, выдача документов, удостоверяющих личность (паспорт, служебное удостоверение) либо подтверждающих наличие конкретного права (водительское удостоверение, документы о допуске к определенным видам работ). Важно отметить, что действия органа управления по удостоверению факта могут быть осуществлены только при наличии оснований, обусловленных соблюдением ряда требований: достижение возраста, сдача квалификационных экзаменов и т.п.. Иными словами, действия, удостоверяющие факты, имеющие юридическое значение, не сами создают эти факты, а лишь их подтверждают. Тем не менее, необходимость удостоверения («де юре») этих фактов («де факто») обусловлена тем, что такое удостоверение является условием для реализации прав и обязанностей в правоотношениях, в которые вступает обладатель этих прав и обязанностей.

Подытоживая данный раздел, следует отметить, что формы государственного управления постоянно развиваются. Изменение экономических, административных, правовых условий, в которых осуществляется государственное управление, с необходимостью влечет возникновение новых форм государственного управления.

Дата добавления: 2014-12-29