Перечень вопросов для проведения зачета по Юридической технике 6 страница

д) проведение опросов общественного мнения относительно зако нопроектов и реальный его учет в законотворчестве и т.д.

Повышение качества законодательства — постоянная задача. Прекращение работы по ее достижению (даже на самый непродолжительный срок) может стоить обществу очень дорого

18. Экспертиза проектов нормативных актов.

В общеупотребительном смысле под экспертизой (франц. ехрегИзе, лат. ехрегСиз — опытный) понимается «исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и др.»

Использование экспертизы в процессе принятия нормативных

актов в России имеет небольшую историю.

До революции правовая наука не была настолько развита, чтобы быть надежной опорой в правотворчестве.

В советское время крайне идеологизированная юридическая наука, по существу, выполняла роль служанки партийной власти, которая и определяла все направления законотворческой работы.

Первые попытки вовлечь ученых в законотворческую работу начались сразу же с созданием профессионального парламента в начале 90-х годов прошлого столетия. Однако не было четкой грани между советниками, референтами, помощниками депутатов, экспертами законопроектов и их разработчиками. Не установлена она в полной мере и сейчас.

Иначе как понимать следующие высказывания Е.М. Савельевой, специалиста по экспертному обеспечению законодательной деятельности Государственной Думы, на конференции по законодательной технике1.

«Эксперты должны не только давать оценку работы законодателей, но и поддерживать их деятельность по разработке законопроекта и внесения в него поправок».

Перед глазами встает такая картина: представитель юридической элиты, доктор наук, профессор, автор многочисленных книг, признанный специалист в определенной области правоведения, солидный и уже немолодой человек ходит по пятам депутата и подстраховывает его от совершения неправильных поступков в своей деятельности.

«Задачи эксперта и лица, принимающего решение [читай: депутата], не совпадают. Задачей эксперта является предоставление законодателям информации, которую необходимо принять во внимание при принятии решения, но никак не предложение уже выбранного экспертом варианта, который политикам остается только одобрить».

Насколько известно, с подбором информации по нужному вопросу успешно справляются хорошие библиографы и технические работники. Целесообразно ли для этой цели задействовать высококлассного специалиста? Непонятно также, почему человек, буквально начиненный знаниями по теме законопроекта, не может высказать свое мнение потому, какой вариант законопроекта имеет преимущество?

«Классические три вопроса управления «для чего», «что» и «как» (делать в определенной ситуации) применительно к законопроекту превращаются в вопросы политиков, администраторов и юристов».

Призывая юристов не вникать в концепцию законопроекта, а оставить ее на откуп политикам и администраторам, Е.М. Савельева отводит юристам-экспертам механическую роль: проанализировать, правильно ли концепция «отлита» в статьях закона. Но любая деятельность эффективна лишь

тогда, когда есть отчетливое понимание того, зачем она нужна, каковы ее {П цели.

Одним словом, такое понимание роли юристов, привлеченных в качестве экспертов, вряд ли может дать нужный эффект.

В чем же особенность экспертизы законопроектов, проведение которой поручается высококвалифицированным специалистам в области правоведения?

Экспертная деятельность — это всегда оценочная деятельность. В полной мере это применимо и к экспертизе законопроектов. Эксперт не должен контролировать депутатов, выполнять исследовательские функции, обучать политиков и т.п. Его дело — проникнуть в суть законопроекта, познакомившись с его содержанием и формой, и вынести решение о его регулятивной пригодности.

Эксперт-правовед должен отчетливо представлять, что любой закон затрагивает интересы определенного слоя людей. Мысленно надо всегда моделировать возможные конфликтные ситуации. Чтобы они не стали реальностью и не повлекли негативных последствий, законопроект надо рассматривать на предмет наличия в нем формул (норм права), которые их нейтрализовали бы.

Целью юридической экспертизы является анализ законопроекта с точки зрения соблюдения различных правил юридической техники, в основном касающихся:

? содержания (в том числе концепции) законопроекта;

? его структуры;

? логики построения;

? языка изложения норм права.

Одним словом, эксперт обязан вынести решение о качестве законопроекта, т.е. можно ли достичь поставленных в нем целей.

Правовое регулирование может касаться различных сторон жизни общества, значит, экспертом законопроекта может быть не вообще высококвалифицированный правовед, а специалист в определенной отрасли права. Об этом может свидетельствовать специализация, полученная им в вузе, опыт предыдущей работы, его должность, специальная подготовка, научные труды и т.п.

Эксперт должен быть независимым. Именно это во многом определяет объективность экспертизы. Считается, что направление законопроекта на экспертизу в крупные научные (учебные) юридические институты, где работают специалисты разного юридического профиля, обеспечивает одновременно и качество, и объективность ее проведения.

Наряду с экспертизой юридического характера вполне могут быть проведены другие виды экспертиз

политологическая, предметом анализа которой в основном яв-

ляется концепция законопроекта и выявление возможных негативных его последствий;

? логическая, которая должна дать ответ на вопрос, не нарушены ли логические правила юридической техники. Пока привлечение специалистов в области формальной логики не практикуется. Считается, что юридическое образование позволяет освоить основы логики, и юристы вполне могут сами сделать логический анализ законопроекта. Однако больший успех здесь принесет, конечно, участие специалистов в области логики;

? лингвистическая, суть которой состоит в проверке соответствия законопроекта нормам современного русского языка с учетом функциональных стилистических особенностей законов'.

Имеет право на существование и внутренняя экспертиза. Она может носить самостоятельный характер или предшествовать независимой экспертизе. Ее могут проводить работники юридического отдела правотворческого органа, в недрах которого готовился законопроект. Внутренняя экспертиза весьма успешно может использоваться для решения несложных вопросов, касающихся внутренней и внешней формы законопроекта, его терминологии.

Как видим, экспертная работа специалиста-правоведа связана со значительным интеллектуальным напряжением и требует серьезной профессиональной подготовки, в частности всеобъемлющего знания правил юридической техники. При должной постановке экспертной работы (организационной, информационной, материальной и пр.) она способна принести ощутимый социальный эффект и предотвратить принятие законов, негативно влияющих на жизнь общества

19. Требования к содержанию нормативных актов.

Нормативные акты должны быть содержательными и эффективными. Правильное наполнение их содержания означает прежде всего верное решение вопроса, способны ли общественные отношения подвергнуться правовому регулированию. И лишь когда этот вопрос решен положительно, можно приступать к определению предмета пр

вового регулирования и выбору отрасли права, а также методов решения задачи по приданию определенным общественным отношениям правовой формы. После этого законотворческая работа должна обрести конкретность. Содержание любого нормативного акта должно отвечать следующим требованиям.

Требование законности

Оно означает, что любой нормативный акт по содержанию должен соответствовать общепризнанным нормам и принципам международного права, Конституции, нормативным актам, имеющим более высокую юридическую силу. Этот правило, основано на существующей иерархии правотворческих субъектов (см. схему 5.1).

Аспектами требования законности с точки зрения содержания нормативных актов являются следующие моменты:

а) нормативный акт должен издаваться в пределах компетенции правотворческого субъекта. Это означает, что нормативный акт дол жен быть посвящен вопросу, который входит в предмет ведения дан ного органа. Если это правило нарушено, дальнейший анализ норма тивного акта теряет смысл;

б) должны соблюдаться права и свободы человека и гражданина. В соответствии с Конституцией РФ человек, его права и свободы при знаются высшей ценностью, а задачей государства является их защита. Следовательно, принятие нормативных актов в соответствии с права ми и свободами граждан является конституционным требованием.

В качестве примера нарушения прав и свобод можно привести:

а) их ограничение или ущемление;

б) установление дополнительных формальностей;

в) перенесение бремени проблем по их реализации с государственного органа на личность, как, например, установление требования предоставить новые документы;

г) увязывание решения конкретного вопроса с выполнением каких-ли бо условий;

д) усложнение процедуры реализации гражданами принадлежащих им прав путем корректировки предусмотренных механизмов такой реали зации и др.

Однако в литературе существует расширенное понимание правила о соблюдении прав и свобод человека и гражданина. Так, некоторые ученые предлагают установление этого правила законодательной техники в следующей вариации: нормативные акты должны приниматься в интересах граждан1. Это требование гораздо шире вышеуказанног

на то что оно, по существу, возражений не вызывает, с воплощением его в реальности будут большие сложности. Прежде всего потому, что оно носит оценочный характер: очень сложно установить, соответствует нормативный акт интересам тех, кому адресован, или нет. Кроме того, поскольку данное правило, касающееся содержания нормативного акта, выводится из законодательства и прямо в нем не закреплено, то фактически отсутствует его правовое закрепление как императива, обращенного к правотворческим субъектам.

Требование соответствия нормам морали

Пока нельзя сказать, что мораль в нашей жизни имеет основополагающее значение. Основную нагрузку по регулированию общественных отношений несет на себе право. Однако моральные нормы все же являются значимым регулятором в обществе, и с этим надо считаться. Если в обыденной жизни люди нарушают нормы морали, то общество их категорически осуждает. Законодатель в отличие от простых людей, которые подвержены страстям, не имеет права поступать вразрез с нормами морали. Отсюда следует безусловное правило: нормативные акты, противоречащие нормам морали, не имеют права на жизнь.

В советское время встречались нормативные положения, идущие вразрез с нормами морали. Вот одно из них. Независимо от того, доводился человек родственником подсудимому или нет, абсолютно все граждане были обязаны свидетельствовать в уголовном процессе, если привлекались в качестве свидетелей. За отказ от дачи показаний или дачу ложных показаний родственники подсудимого наравне с другими гражданами привлекались к уголовной ответственности.

Требование целесообразности

Речь идет о способности нормативного акта по своему содержанию в наибольшей степени отвечать соответствующим интересам (общества, государства, граждан) в реальных условиях

Требование обоснованности

Данное требование означает, что нормативные акты должны приниматься с учетом объективных и субъективных факторов в соответствии с закономерностями и тенденциями развития общества.

Это требование включает в себя необходимость тщательного исследования и учета в целях надлежащей правовой регламентации действия экономических, политических, экологических и других закономерностей развития жизни общества, социальных потребностей. При этом необходимы не только анализ существующих потребностей в принятии нормативных актов, но и правильное прогнозирование последствий принимаемых решений, а также предупреждения побочных последствий, не отвечающих целям правового регулирования. Помочь в этом могут как научные методы исследования российской действительности, так и опыт подобного правового регулирования в зарубежных государствах.

Требование обоснованности может касаться не только экономической, политической, социальной составляющей, но и правовой обоснованности принятия нормативных актов, которая означает чет- | ^ кос выражение основания и цели издания норм права, а также юриди- Щш ческие последствия, вызываемые изданием нормативного акта. Правовое обоснование включает в себя как использование достижений правовой науки, так и наличие оснований принятия нормативных актов в виде иных правовых актов.

Требование обоснованности на деле реализуется в виде представления вместе с проектом нормативного акта пояснительной записки, определяющей необходимость принятия нормативного акта, проведения правовой экспертизы и др.

Требование эффективности

Эффективность может рассматриваться и как явление, связанное с процессом управления, и как правовая категория, и как один из критериев качества нормативных актов, и как требование к содержанию нормативных решений. Что же такое эффективность нормативных актов?

По мнению В.В. Лазарева, эффективность акта означает, что все его цели — и ближайшая, и отдаленная, и конечная — выполнены с наименьшим ущербом для различных социальных ценностей, с меньшими экономическими затратами, в наиболее короткие сроки'

соотношение между фактическими результатами их действия и социальными целями, для достижения которых они приняты1.

Таким образом, эффективный нормативный акт — это акт, в результате принятия которого с наибольшим результатом достигаются цели, лежащие в основе его принятия.

Для исследования эффективности нормативных актов требуется использование статистических данных, социологических, математических методов, привлечение не только ученых юристов, но и социологов, математиков, экономистов и других специалистов. Однако в настоящее время говорить о систематических исследованиях эффективности и об использовании теоретических выводов на практике довольно сложн

Требование своевременности

Данное требование означает, что содержащиеся в нем правовые предписания должны соответствовать времени издания акта, быть необходимыми и важными именно на данном этапе общественного развития. Некоторые авторы выделяют требование оперативности, но понимают под ним своевременное издание нормативных актов2.

Нормативные акты должны приниматься, когда их исполнение принесет наилучший результат. В случае изменения требований общественной жизни внесение изменений и дополнений в нормативный акт должно быть незамедлительным и оперативным, чтобы новые социальные условия быстро нашли в нем отражение. Длительное несоответствие нормативной базы условиям жизни подрывает авторитет правовых норм, затрудняет их реализацию и ослабляет эффективность правового регулирования в целом.

Рассматриваемое требование включает в себя и требование своевременности замены устаревших актов, поскольку в противном случае создается ненужная множественность и противоречивость нормативных актов.

Своевременность перекликается с требованием эффективности, поскольку только своевременный нормативный акт будет по-настоящему эффективным. Своевременность тесно связана и с требованием обоснованности принятия акта, так как несвоевременность акта озна

чает, что он принят без учета всех объективных факторов, определяю- 163 щих необходимость его принятия, и в связи с этим не может считаться обоснованным.

I

Требование стабильности

Стабильность содержания нормативного акта связана с необходимостью регулировать не только существующие общественные отношения, но и отношения, которые возникнут в будущем. Это дает возможность их применять в течение более ИЛИ менее длительного времени, накапливать и использовать опыт реализации правовых норм, укрепляя законность. Слишком частые изменения способны привести к ослаблению не только авторитета данного нормативного акта, но и авторитета права в целом.

Требования стабильности нормативных актов непременно должно учитываться при их выработке, когда принимаются во внимание не только ближайшие по времени результаты правового регулирования, но и возможность решения перспективных задач. Однако на практике нормативные акты часто принимаются исходя не из перспективного плана, а из сиюминутной необходимости, что сказывается на качестве нормативно-правовой базы.

Требование экономичности

Под экономичностью нормативного акта понимается соотношение между ценностью полученного результата действия акта и произведенными затратами1. Требование экономичности нормативных актов означает достижение результата, т.е. целей, которые ставились при принятии акта, с наименьшими затратами. Экономичность предполагает необходимость выявления и применения рационального способа достижения поставленной в акте цели и означает, что резуль

больше, чем было затрачено на его получение. Поэтому должно быть представлено экономическое, финансовое обоснование проекта нормативного акта, что позволит определить, какие предполагаются затраты и каков намеченный результат действия.

Наиболее сложный момент — проверка, насколько было соблюдено требование экономичности. Необходимо отслеживать, каким образом реализуются нормативные акты, достигаются ли цели их принятия и каковы затраты на их реализацию.

По признанию первого заместителя Председателя Государственной Думы Л. Слизко в интервью на радио «Эхо Москвы» (4 марта 2006 г.), на реализацию непродуманного Закона о замене льгот денежными компенсациями было истрачено в три раза больше денег, чем предполагалось. Напомним: в первые дни января 2005 г. пенсионеры вышли на улицы бастовать против этого Закона.

Кроме того, экономичность можно понимать и как определение оптимального соотношения нормативных актов по количеству и по размеру для реализации поставленных в них целей. На практике нередка ситуация, когда один вопрос регулируется множеством актов, порой они дублируют друг друга (ведомственные акты особенно часто дублирует законы), что ведет к умалению их значимости и соответственно к затруднению усвоения и исполнения. Нормативные акты не должны издаваться, когда без них можно обойтись. Количественное упрощение права, направленное на облегчение его усвоения, означает уменьшение массы нормативного материала без вреда для получаемого результата.

Реализация этого требования основана на точном учете нормативных актов. Большое значение в этом плане имеет и систематизация нормативных актов, одно из основных правил которой гласит: вместо многих частных нормативных актов лучше принять один нормативный акт общего характера.

Требование реальности

Данное требование означает выполнимость нормативного акта, осуществимость его предписаний и выражается в обеспеченности нормативного акта материальными, финансовыми, трудовыми, техническими ресурсами, в установлении необходимого количества времени для его выполнения. Для реализации актов в связи с этим необходим учет возможностей, существующих в конкретных условиях общественного развития. Нормативный акт, не обеспеченный необходимыми ресурсами, превращается в эфемерный

В целях гарантированности соблюдения требования реальности нормативных актов при подготовке их проектов необходимо представление заключения соответствующих государственных органов об обеспеченности принимаемого решения экономическими, финансовыми и другими ресурсами или согласование ими проектов актов.

Содержащиеся в проектах нормативных актов предложения должны быть конкретными и реальными, обеспечиваться необходимыми материально-техническими средствами и финансированием, исключать необходимость выпуска дополнительных нормативных актов в связи с неполнотой или недоработкой предыдущего акта. Действенным является только тот нормативный акт, который не только точно и конкретно определяет права и обязанности субъектов правоотношений, но и четко формулирует меры их обеспечения.

Требование оптимальности

Речь идет о выработке наилучшего нормативного акта при данных условиях и ресурсах.

Некоторые ученые считают этот критерий комплексным и под оптимальностью понимают сочетание эффективности, полезности и экономичности, совокупность которых приводит к наибольшей результативности нормативного акта'.

Однако дело обстоит несколько сложнее. Процесс оптимизации [Нормативного акта есть самостоятельный процесс поиска и применения наилучшей формы правового упорядочения определенного фрагмента социальной жизни, требующей от его разработчиков особых [Интеллектуальных усилий. Содержание нормативного акта должно Выть таким, чтобы он был способен принести ощутимый результат в (данных условиях. Хотя оптимальность содержания нормативных актов способствует и наиболее эффективной регламентации общест

венных отношений (требование эффективности), обеспечению взаимосвязей данного нормативного акта с другими актами (требование обоснованности) и обеспечению его действительной реализации (требование реальности).

Рассмотренные требования к содержанию нормативных актов существуют в неразрывном единстве, связаны между собой. Последовательное воплощение их в правотворческой практике способно привести к созданию качественных нормативных актов.

Правовая наукане стоит на месте, поэтому, возможно, в будущем перечень требований к содержанию нормативных актов расширится. Не исключено, что некоторые из них потеряют свою значи

20. Основные способы и приемы формирования содержания.

Как достичь того, чтобы социальная реальность нашла адекватное отражение в праве? В процессе человеческого развития постепенно шаг за шагом ковались необходимые для этого правовые способы и приемы. Рассмотрим их, не устанавливая между ними какой-либо иерархии.

Запреты, предписания, дозволения

Это три различных приема формулирования правил поведения. С.С. Алексеев их детально исследовал1.

Суть норм запретительного характера заключается в установлении обязанностей воздерживаться от определенных действий. Этот способ формулирования правовых норм призван законсервировать существующее положение дел в обществе. В случае установления запретов законодатель весьма недвусмысленно подвигает субъектов права на желаемое поведение.

Предписание (или позитивное обязывание), напротив, требует от субъектов права совершения активных действий. Если предписания сравнить с запретами, то можно сказать, что в отношении адресата нормы права законодатель осуществляет явный психологический прессинг. Понятно, что и запреты и особенно предписания в определенной мере гасят энергию людей. Тогда зачем законодатель идет на это? Цель здесь: не допустить или, по крайней мере, предотвратить либо снизить возможные отрицательные последствия для общества

Обычно с помощью этих приемов регулируются витальные, т.е. жиз- 167 ненно важные, отношения.

Дозволения — это прием нормативного регулирования, связанный с предоставлением субъектам права возможности совершать то или иное поведение. Устанавливая субъективные права, законодатель лишь их ориентирует, побуждает к определенному поведению. Этот прием установления норм права позволяет субъектам права самостоятельно решать, как строить свое поведение, способствует раскрепощению энергии людей и по своей эффективности превосходит первые два.

Как показывает практика, необходимым является применение всех этих приемов. Однако следует стремиться к сбалансированности и оптимальному сочетанию запретов, предписаний, дозволений. Если государственная власть будет делать упор на запреты и предписания, это приведет к тому, что у людей будет отобрано самое дорогое — свобода, что чревато социальным взрывом. Если дозволения будут использоваться неумеренно, возникнет опасность дестабилизации общества.

Использование приемов для формулирования содержания права Ш носит в целом объективный характер и лишь отчасти их выбор подвер- ЩЯ жен воле законодателя. В их появлении на арене человеческого бытия прослеживается следующая закономерность.

На начальном этапе развития человечества основным средством правового регулирования были запреты как способ наиболее простой и интеллектуально доступный для людей того исторического периода. Этот способ правового регулирования находит широкое применение в деспотическом государстве, основанном на сельскохозяйственном способе производства.

Затем с усилением государственной власти в индустриальную эру правовое регулирование приобрело властно-императивный характер, и предписание как способ правового регулирования стало выдвигаться на первое место. Именно с его помощью можно более динамично управлять обществом, определяя содержание права.

Однако жесткие приемы формулирования правовых норм (запреты и предписания) не дают проявиться активности людей, гасят их свободу. Это их свойство делает их недостаточно эффективными в развитом обществе, где людям свойственна нацеленность на реализацию своей энергии во благо не только себя, но и общества. Вот почему в дальнейшем на первое место выходит дозволение как прием формулирования содержания права. Дозволение больше свойственно демократическому государству, базирующемуся на интеллектуальной собственности и широком использовании информационных технологий

Конечно, в любой национальной системе права встречаются и за-

преты, и предписания, и дозволения. Однако их удельный вес в законодательстве страны объективно обусловлен и определяется уровнем ее развития. В целом же эти способы выражают преимущественно волевую сторону содержания права1.

Интересную интерпретацию соотношения запретов и дозволений приводит В.В. Лазарев2. Для пояснения способов правового воздействия, он использует «феномен козы» (животного, опасного для посевов и культурных насаждений) и приводит четыре способа упорядочения ее поведения:

? приставить к козе пастуха, т.е. запретить все, кроме разрешенного в каждом конкретном случае (пастухом);

? пустить козу в обнесенный забором участок, т.е. запретить все, что за пределами разрешенного;

? привязать козу, т.е. запретить все, но разрешить в пределах дозволенного;

? пустить козу пастись вольно, но оградить все посевы и молодые деревья, т.е. разрешить все, кроме прямо запрещенного.

Уровень свободы, как видим, нарастает с каждым способом установления запретов.

Обозначенную выше закономерность, связанную с использованием запретов, предписаний и дозволений, можно проиллюстрировать на примере развития акционерного законодательства.

Поначалу акционерные общества как новая и неизученная форма хозяйствования создавались по специальному акту самого монарха (так было во Франции, Германии, России), которым четко определялись цели создания общества.

Затем устанавливается разрешительный порядок учреждения акционерных обществ, при этом определяются ограничения по уставному капиталу и некоторые др.

Впоследствии осуществляется переход к регистрационному порядку создания акционерных обществ, который сводится к подаче минимального количества документов (заявления, устава и др.), после чего наименование общества вносится в реестр и выдается соответствующее свидетельство.

В последние годы установился еще более простой явочный порядок создания акционерных обществ. Суть его в признании статуса корпораций за теми из них, которые начали свою деятельность будучи еще не зарегистрированными, но предпринявшими шаги к этому (отослали документы и имеют квитанцию, подтверждающую данный факт)

Принципы права 169

Запрет, предписание, дозволение — это основные способы формирования содержания права. Однако по степени важности им не уступают принципы права, потому что позволяют выразить содержание права в концентрированном виде. В принципах отражается сущностный и даже философский момент права.

Принципами в праве, как и в большинстве наук, являются идеи, либо фундаментальные, либо просто важные, опирающиеся на здравый смысл, на практику судебных решений, иногда исходящие из сделанного выбора, и составляющие максимально абстрактные нормы и даже цели, которых будет придерживаться и по которым будет строиться юридическое рассуждение (правотворческое или правоприменительное).

Принципы права — это максимально абстрактно выраженные правила поведения, определяющие сущность права и отражающие закономерности его развития.

Значение принципов права заключается в том, что они:

? отражают объективные законы жизни. Именно поэтому принципы права выражают интеллектуальную сторону содержания права1;

? являются основой правотворческой деятельности государства, организаций, граждан. В законодательстве принципы права могут выражаться прямо либо косвенно;

? сами зачастую приобретают непосредственное регулирующее значение, например, когда суд, не найдя нормы права для разрешения конкретного дела, решает его на основе принципов права. В этом случае мы ведем речь об аналогии права.

Принципы распадаются на виды в зависимости от места, которое каждый из них занимает в политико-юридической системе общества, и от их значения в соответствующих отраслях права:

1) общие принципы:

? принцип законности — самый важный юридический принцип, по которому ни один индивид, ни одна группа индивидов, ни один орган государственной власти не вправе действовать вопреки закону в широком понимании этого слова;

? принцип личной свободы. Согласно ему индивиды должны иметь возможность действовать самостоятельно и по своей воле, не подвергаясь какому бы то ни было неправомерному принуждению

Дата добавления: 2014-12-24